Tổng quan nghiên cứu

Trong nền tư pháp hiện đại, giải quyết khiếu kiện hành chính đóng vai trò cốt lõi nhằm kiểm soát quyền lực nhà nước và bảo vệ quyền tự do của công dân. Thống kê của ngành Tòa án nhân dân trong giai đoạn 2016 - 2021 cho thấy số lượng vụ án hành chính sơ thẩm thụ lý hàng năm tăng trung bình khoảng 8% đến 12%, trong đó các khiếu kiện liên quan đến đất đai và quản lý hành chính công chiếm tới hơn 70% tổng số thụ lý. Tuy nhiên, tỷ lệ các bản án sơ thẩm bị cấp phúc thẩm tuyên hủy hoặc sửa do sai sót về thẩm quyền hoặc vi phạm thủ tục tố tụng vẫn chiếm tỷ lệ từ 5% đến 7% mỗi năm. Thực trạng này đặt ra yêu cầu cấp thiết phải phân định ranh giới pháp lý về quyền hạn phán quyết của Hội đồng xét xử sơ thẩm.

Mục tiêu trọng tâm của nghiên cứu là làm sáng tỏ cơ sở lý luận về thẩm quyền xét xử sơ thẩm, phân tích toàn diện các quy định tại Điều 193 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019), đồng thời đánh giá thực trạng áp dụng pháp luật tại Tòa án nhân dân các cấp giai đoạn 2018 - 2022. Nghiên cứu tập trung vào 06 nhóm đối tượng khởi kiện chính, đặc biệt là quyết định hành chính, hành vi hành chính và các quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động kiểm toán nhà nước. Việc hoàn thiện cơ chế thẩm quyền này mang ý nghĩa quyết định nhằm giảm thiểu tối đa các bản án bị hủy, rút ngắn thời gian giải quyết tranh chấp xuống dưới thời hạn luật định và nâng cao niềm tin của người dân vào nền công lý xã hội chủ nghĩa.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng lý thuyết phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước theo tinh thần Điều 2 Hiến pháp năm 2013. Nguyên tắc quyền tư pháp kiểm soát quyền hành pháp xác lập ranh giới: Tòa án nhân danh quyền lực tư pháp chỉ xem xét tính hợp pháp của đối tượng khởi kiện mà không can thiệp sâu vào tính hợp lý vốn thuộc quyền quản lý hành chính. Bên cạnh đó, luận văn áp dụng học thuyết về thẩm quyền pháp lý, phân định thẩm quyền thành hai yếu tố thống nhất: thẩm quyền hình thức (xác định loại vụ việc, giới hạn và phạm vi xét xử) và thẩm quyền nội dung (quyền hạn ra phán quyết giải quyết vụ án).

Các khái niệm cơ bản được định hình xuyên suốt đề tài bao gồm:

  1. Thẩm quyền của Hội đồng xét xử sơ thẩm: Tổng thể quyền và nghĩa vụ luật định để đánh giá, phán quyết về tính hợp pháp của đối tượng khởi kiện;
  2. Tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính: Sự tuân thủ đầy đủ về thẩm quyền, nội dung, trình tự thủ tục và thời hiệu ban hành;
  3. Đối tượng khởi kiện trong tố tụng hành chính: Gồm 06 nhóm đối tượng luật định tại Điều 30 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019);
  4. Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong tố tụng hành chính: Nghĩa vụ bồi thường thiệt hại vật chất và tinh thần phát sinh từ hành vi công vụ trái luật.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng cỡ mẫu gồm 120 bản án hành chính sơ thẩm đã có hiệu lực pháp luật và 35 văn bản quy phạm pháp luật, văn bản hướng dẫn nghiệp vụ của Tòa án nhân dân tối cao được ban hành trong mốc thời gian từ năm 2018 đến năm 2022.

Phương pháp chọn mẫu có chủ đích kết hợp phân tầng được áp dụng triệt để. Các bản án được chọn lọc từ Tòa án nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện tại các địa phương có mật độ tranh chấp hành chính cao như Thành phố Hồ Chí Minh, Hà Nội, Đà Nẵng, tập trung sâu vào 03 lĩnh vực then chốt: quản lý đất đai (chiếm 60% mẫu), quyết định kỷ luật buộc thôi việc (chiếm 20% mẫu) và giải quyết khiếu nại kiểm toán, xử lý cạnh tranh (chiếm 20% mẫu).

Lý do lựa chọn phương pháp phân tích chuẩn tắc kết hợp phân tích án thực chứng là nhằm đối chiếu trực tiếp giữa các quy phạm thực định tại Điều 193 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) với thực tiễn xét xử. Cách tiếp cận này giúp phát hiện chính xác các xung đột pháp lý, sự lúng túng trong nhận thức của Thẩm phán và những khoảng trống lập pháp chưa có văn bản hướng dẫn thi hành.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Nghiên cứu đã chỉ ra 04 phát hiện trọng tâm về thực trạng thực thi thẩm quyền của Hội đồng xét xử sơ thẩm:

Thứ nhất, tồn tại sự thiếu vắng quy định trực tiếp về định nghĩa và tiêu chí xác định tính hợp pháp của đối tượng khởi kiện tại Khoản 1 Điều 193. Tiêu chí này hiện chỉ được ghi nhận gián tiếp tại Khoản 3 Điều 191, dẫn đến việc khoảng 65% Thẩm phán được khảo sát thừa nhận gặp khó khăn khi phân biệt ranh giới giữa tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính bị kiện.

Thứ hai, quy định tại Điểm b Khoản 2 Điều 193 về việc tuyên hủy quyết định hành chính trái pháp luật và quyết định giải quyết khiếu nại có liên quan bộc lộ nhiều điểm nghẽn. Trong 120 bản án khảo sát, có tới 28% vụ án Hội đồng xét xử sơ thẩm lúng túng trong việc xác định có được quyền tuyên hủy các quyết định hành chính liên quan khác không bị người khởi kiện trực tiếp yêu cầu hay không, tạo ra sự mâu thuẫn trực tiếp với nguyên tắc quyền tự định đoạt của đương sự tại Điều 8.

Thứ ba, cơ chế giải quyết yêu cầu bồi thường thiệt hại theo Điểm g Khoản 2 Điều 193 kết hợp Điều 7 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017 và Điều 584 Bộ luật Dân sự năm 2015 còn thiếu tính đồng bộ. Có khoảng 40% yêu cầu bồi thường trong vụ án hành chính phải tách ra giải quyết bằng vụ án dân sự khác do Tòa án không đủ thời gian và công cụ định giá thiệt hại thực tế tại phiên tòa sơ thẩm.

Thứ tư, việc Luật Tố tụng hành chính sửa đổi năm 2019 bổ sung thêm nhóm đối tượng khởi kiện là quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động kiểm toán nhà nước đã nâng tổng số nhóm đối tượng khởi kiện từ 05 lên 06 nhóm, mở rộng đáng kể thẩm quyền tài phán hành chính nhưng đồng thời làm tăng tính phức tạp trong việc đánh giá chứng cứ chuyên ngành.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân căn bản của các bất cập trên bắt nguồn từ sự thiếu đồng bộ giữa các văn bản quy phạm pháp luật và tính chất đặc thù của mối quan hệ hành chính - tư pháp. Khi Tòa án thực hiện quyền tư pháp, việc can thiệp vào các quyết định hành pháp nếu không được lượng hóa bằng các tiêu chí pháp lý rõ ràng sẽ dễ dẫn đến hai thái cực: hoặc Tòa án e dè không dám tuyên hủy quyết định trái luật, hoặc Tòa án can thiệp quá sâu vào quyền quản lý điều hành của cơ quan hành chính.

So với các công trình nghiên cứu trước đây vốn chỉ tập trung vào trình tự phiên tòa chung, luận văn này đi sâu vào cơ chế thực hiện quyền kiến nghị xử lý văn bản quy phạm pháp luật theo Điều 112 và Khoản 4 Điều 193. Dữ liệu khảo sát thực tế có thể được trình bày trực quan thông qua biểu đồ hình tròn thể hiện tỷ lệ các loại phán quyết sơ thẩm (bác đơn, chấp nhận toàn bộ, chấp nhận một phần) và bảng ma trận đối chiếu hai chiều giữa 05 tiêu chí tính hợp pháp (thẩm quyền, nội dung, hình thức, trình tự thủ tục, thời hiệu) với các lỗi vi phạm phổ biến của cơ quan hành chính nhà nước.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm nâng cao hiệu quả xét xử và hoàn thiện khuôn khổ pháp lý, nghiên cứu đưa ra 04 nhóm giải pháp cụ thể:

  1. Ban hành văn bản hướng dẫn áp dụng thống nhất: Tòa án nhân dân tối cao cần sớm ban hành Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán hướng dẫn chi tiết Điều 193 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019). Mục tiêu là định nghĩa rõ ràng khái niệm tính hợp pháp và xác định thẩm quyền của Tòa án đối với các quyết định hành chính liên quan chưa được khởi kiện trực tiếp, hoàn thành trong giai đoạn 2024 - 2025.

  2. Chuẩn hóa quy trình thụ lý và giải quyết bồi thường thiệt hại: Tòa án nhân dân tối cao phối hợp với Bộ Tư pháp xây dựng thông tư liên tịch hướng dẫn áp dụng Điều 7 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017 trong tố tụng hành chính, phấn đấu giảm tỷ lệ tách vụ án bồi thường thiệt hại từ 40% xuống dưới 15% vào năm 2026.

  3. Nâng cao năng lực chuyên môn cho Thẩm phán và Hội đồng xét xử: Học viện Tòa án triển khai chương trình bồi dưỡng chuyên sâu hàng năm về kỹ năng đánh giá chứng cứ kỹ thuật trong các lĩnh vực phức tạp như đất đai, môi trường và kiểm toán nhà nước, đảm bảo 100% Thẩm phán chuyên trách tòa hành chính được đào tạo cập nhật kiến thức định kỳ 02 lần mỗi năm.

  4. Thiết lập cơ chế liên thông xử lý kiến nghị văn bản trái luật: Quốc hội và Chính phủ cần xây dựng quy chế phối hợp bắt buộc về thời hạn phản hồi văn bản kiến nghị của Tòa án theo Điều 112, quy định chế tài xử lý nếu cơ quan hành chính chậm trễ trả lời quá thời hạn 30 ngày theo luật định.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Công trình nghiên cứu này mang lại giá trị tham khảo thiết thực cho 04 nhóm đối tượng chính:

  1. Thẩm phán, Thư ký Tòa án và Hội thẩm nhân dân: Cung cấp cẩm nang lý luận và hệ thống các tình huống thực tiễn để giải quyết chính xác các vướng mắc về thẩm quyền theo Điều 193, hạn chế sai sót dẫn đến án bị hủy, sửa trong quá trình nghị án.

  2. Luật sư và Chuyên viên tư vấn pháp lý: Hỗ trợ xác định chính xác đối tượng khởi kiện, định hình yêu cầu khởi kiện phù hợp với thẩm quyền của Tòa án và xây dựng chiến lược chứng minh thiệt hại trong các vụ án bồi thường trách nhiệm nhà nước.

  3. Cán bộ, công chức thuộc cơ quan hành chính nhà nước: Giúp các cơ quan ban hành quyết định (đặc biệt là Ủy ban nhân dân các cấp) nhận diện các lỗi vi phạm phổ biến về thẩm quyền, trình tự thủ tục, từ đó nâng cao chất lượng ban hành văn bản hành chính và giảm thiểu khiếu kiện.

  4. Giảng viên, học viên cao học và sinh viên ngành luật: Đóng vai trò là tài liệu chuyên khảo chuyên sâu phục vụ công tác giảng dạy, nghiên cứu bộ môn Luật Tố tụng hành chính và Luật Hành chính Việt Nam.

Câu hỏi thường gặp

  1. Hội đồng xét xử sơ thẩm có quyền xem xét tính hợp lý của quyết định hành chính bị kiện không? Không. Theo Khoản 1 Điều 193 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019), Hội đồng xét xử chỉ xem xét tính hợp pháp của đối tượng khởi kiện dựa trên thẩm quyền, trình tự, nội dung và thời hiệu. Tòa án không phán quyết về tính hợp lý nhằm bảo đảm nguyên tắc quyền tư pháp không can thiệp sâu vào quyền quản lý điều hành của nhánh hành pháp.

  2. Điểm mới nổi bật của Luật Tố tụng hành chính sửa đổi năm 2019 về thẩm quyền xét xử sơ thẩm là gì? Luật sửa đổi năm 2019 đã bổ sung nhóm đối tượng khởi kiện thứ 06: quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động kiểm toán nhà nước. Đồng thời, luật trao quyền cho Hội đồng xét xử tuyên hủy quyết định này và buộc cơ quan kiểm toán giải quyết lại vụ việc theo Luật Kiểm toán nhà nước, tạo cơ chế tư pháp bảo vệ quyền lợi cho đối tượng được kiểm toán.

  3. Hội đồng xét xử sơ thẩm xử lý thế nào khi phát hiện văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái Hiến pháp hoặc luật? Theo Khoản 4 Điều 193 và Điều 112, Hội đồng xét xử không có quyền tự hủy văn bản quy phạm pháp luật mà phải báo cáo Chánh án Tòa án đang giải quyết vụ án để thực hiện quyền kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xem xét, sửa đổi, bãi bỏ, đồng thời có quyền tạm ngừng phiên tòa hoặc tạm đình chỉ vụ án để chờ kết quả.

  4. Tòa án có quyền hủy quyết định hành chính có liên quan nếu người khởi kiện không yêu cầu hủy không? Hiện có hai luồng quan điểm thực tiễn. Phần lớn Tòa án áp dụng Điểm b Khoản 2 Điều 193 tuyên hủy cả quyết định liên quan để giải quyết triệt để vụ án. Tuy nhiên, quan điểm khác cho rằng điều này vi phạm nguyên tắc quyền tự định đoạt tại Điều 8 nếu đương sự không yêu cầu, đòi hỏi cần sớm có hướng dẫn chính thức từ Tòa án nhân dân tối cao.

  5. Căn cứ nào để Hội đồng xét xử sơ thẩm buộc cơ quan nhà nước bồi thường thiệt hại cho công dân? Hội đồng xét xử căn cứ vào Điều 7 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017 và Điều 584 Bộ luật Dân sự năm 2015, yêu cầu đáp ứng 03 điều kiện: có hành vi công vụ trái pháp luật của người thi hành công vụ, có thiệt hại thực tế phát sinh và có mối quan hệ nhân quả trực tiếp giữa hành vi trái luật và thiệt hại.

Kết luận

  • Công trình đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về thẩm quyền của Hội đồng xét xử sơ thẩm, phân định ranh giới giữa thẩm quyền hình thức và thẩm quyền nội dung trong tố tụng hành chính.
  • Luận văn chỉ ra các khoảng trống pháp lý then chốt tại Điều 193 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019), bao gồm sự thiếu vắng định nghĩa tính hợp pháp và bất cập trong việc hủy quyết định hành chính có liên quan.
  • Nghiên cứu đóng góp hệ thống 04 giải pháp mang tính khả thi cao nhằm hoàn thiện pháp luật thực định và nâng cao kỹ năng xét xử của Thẩm phán.
  • Đề xuất lộ trình xây dựng và ban hành Nghị quyết hướng dẫn của Tòa án nhân dân tối cao trong giai đoạn 2024 - 2026 nhằm bảo đảm sự thống nhất trong áp dụng pháp luật trên toàn quốc.
  • Kết quả nghiên cứu là tài liệu tham khảo giá trị cho các nhà hoạch định chính sách, cơ quan tư pháp và giới nghiên cứu luật học; quý độc giả, chuyên gia và học viên có thể khai thác các luận điểm của đề tài để tiếp tục phát triển các công trình chuyên sâu về cải cách tư pháp hành chính tại Việt Nam.