Tổng quan nghiên cứu

Dự án Cảng trung chuyển quốc tế Vân Phong tại tỉnh Khánh Hòa từng được kỳ vọng trở thành đòn bẩy chiến lược cho ngành hàng hải Việt Nam khi được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt đầu tư vào tháng 03/2005 theo Quyết định số 51/2005/QĐ-TTg. Báo cáo quy hoạch do Công ty Cổ phần Tư vấn Thiết kế Cảng - Kỹ thuật Biển lập năm 2005 đưa ra con số dự báo đầy lạc quan với sản lượng hàng hóa thông qua cảng đạt 4,5 triệu TEU/năm, bao gồm 0,9 đến 1,5 triệu TEU/năm hàng xuất nhập khẩu và 1,5 đến 3,0 triệu TEU/năm hàng trung chuyển. Dự án ban đầu có tổng mức đầu tư 6.178 tỷ đồng cho bến tàu 9.000 TEU, sau đó điều chỉnh lên tàu 12.000 TEU khiến mức vốn dự kiến vượt 9.000 tỷ đồng. Tuy nhiên, dự án hoàn toàn thất bại trong việc thu hút vốn đầu tư theo hình thức xây dựng - kinh doanh - chuyển giao và buộc phải đình chỉ thi công vào năm 2012, dẫn đến khoản bồi thường hợp đồng lên tới hơn 65,26 tỷ đồng cùng 781 triệu đồng chi phí trọng tài quốc tế.

Vấn đề cốt lõi của nghiên cứu là làm rõ nguyên nhân thất bại từ việc thiếu vắng bước thẩm định nhu cầu sơ khởi độc lập, dẫn đến sự chênh lệch nghiêm trọng giữa quy hoạch lý thuyết và thực tiễn thị trường. Mục tiêu nghiên cứu là tái thẩm định nhu cầu sơ khởi thực tế của cảng Vân Phong, xác định khả năng cạnh tranh của cảng trong mạng lưới hàng hải quốc tế và rút ra bài học chính sách cho công tác quản trị đầu tư công. Phạm vi nghiên cứu bao quát luồng hàng xuất nhập khẩu tại 3 miền của Việt Nam, luồng hàng hóa của 8 quốc gia Đông Nam Á và 3 tuyến hải trình quốc tế huyết mạch qua Biển Đông giai đoạn 2005 - 2014. Nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn sâu sắc, cung cấp cơ sở khoa học giúp ngăn ngừa nguy cơ lãng phí hàng nghìn tỷ đồng ngân sách cho các báo cáo khả thi không thực tế.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu xây dựng trên nền tảng lý thuyết thẩm định dự án của Jenkins và Harberger (1995), kết hợp quy trình thẩm định hai bước của Stojmirovic và Chu (2011). Theo đó, phân tích nhu cầu sơ khởi tại giai đoạn tiền khả thi là bước sàng lọc mang tính quyết định nhằm xác định sản phẩm hoặc dịch vụ của dự án có thị trường tiêu thụ thực tế hay không trước khi tiến hành các phân tích kỹ thuật và tài chính tốn kém.

Khung phân tích tích hợp mô hình phân cấp phân tích của Lirn, Thanopoulou, Beynon và Beresford (2004) về hành vi ra quyết định chọn cảng trung chuyển của các hãng tàu container quốc tế. Mô hình này chỉ rõ trọng số quyết định gồm ba nhóm yếu tố: chi phí tại cảng chiếm 38,12%, chi phí vận tải chiếm 35,12%, dịch vụ hậu cần và chính sách cảng chiếm 26,76%. Ngoài ra, nghiên cứu áp dụng lý thuyết phân loại cảng biển của Rodrigue (1998) với 4 cấp độ: cảng trung chuyển quốc tế có tỷ lệ hàng trung chuyển đạt khoảng 90%, cảng đầu mối đạt khoảng 50%, cảng cửa ngõ đạt khoảng 25% và cảng địa phương có tỷ lệ trung chuyển bằng 0%. Cuối cùng, 6 trụ cột của Chỉ số năng lực kho vận do Ngân hàng Thế giới ban hành được dùng làm chuẩn đối sánh chất lượng dịch vụ logistics.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng phương pháp định tính kết hợp mô hình hóa chi phí kinh tế hàng hải để so sánh tổng chi phí logistics giữa các phương án cảng cạnh tranh. Cỡ mẫu nghiên cứu bao gồm 11 cảng biển trọng điểm đại diện cho các thị trường chính tại khu vực Đông Nam Á và Đông Á, cùng với 2 cảng đầu mút quốc tế là Busan (Hàn Quốc) và Colombo (Sri Lanka).

Phương pháp chọn mẫu có chủ đích được áp dụng nhằm lựa chọn những cảng có vị trí chiến lược trên các tuyến hải trình quốc tế và nắm giữ thị phần container vượt trội trong khu vực, như cảng Singapore, Hong Kong, Tanjung Pelapas, Laem Chabang, Cái Mép và Lạch Huyện. Lý do lựa chọn phương pháp phân tích so sánh chi phí là vì trong ngắn hạn, tổng cầu vận tải container được giả định là cố định; một cảng mới chỉ có thể thu hút được hàng hóa khi tổng chi phí vận tải đường biển, chi phí đường bộ và chi phí tại cảng thấp hơn các phương án hiện hữu. Dữ liệu vận tải đường bộ được tính theo định mức 2,17 USD/km đối với cự ly trên 55km của Ngân hàng Thế giới năm 2014, kết hợp dữ liệu hải trình và đơn giá phí xếp dỡ tại cảng của Ủy ban Châu Âu trong giai đoạn nghiên cứu từ năm 2005 đến năm 2014.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Kết quả định lượng cho thấy tổng nhu cầu sơ khởi thực tế của Cảng trung chuyển quốc tế Vân Phong chỉ đạt khoảng 0,48 triệu TEU/năm (chính xác là 482.294 TEU/năm). Con số này thấp hơn tới 89,3% so với mức dự báo 4,5 triệu TEU/năm trong báo cáo quy hoạch năm 2005.

Nguồn hàng xuất nhập khẩu nội địa đi qua Vân Phong chỉ đạt khoảng 0,24 triệu TEU/năm từ khu vực miền Trung và Tây Nguyên, nơi chỉ đóng góp 2,68% tổng kim ngạch xuất nhập khẩu và 3,11% lượng container của cả nước. Hàng hóa miền Bắc qua cảng Lạch Huyện đi Hong Kong tiết kiệm hơn 1.000 USD/FEU so với việc vận chuyển đường bộ vào Vân Phong. Hàng hóa miền Nam tập trung tối đa tại cụm cảng Cái Mép với chi phí tối ưu hơn nhiều.

Nguồn hàng trung chuyển quốc tế chỉ có thể thu hút duy nhất từ thị trường Campuchia với khoảng 0,25 triệu TEU/năm. Các thị trường lớn như Indonesia, Malaysia hay Philippines đều có chi phí vận chuyển tối ưu hơn khi kết nối về Singapore hoặc Tanjung Pelapas. Hai cảng lớn của Singapore và Malaysia hiện nắm giữ tới 65% thị phần container toàn Đông Nam Á.

Đối với các tuyến hải trình tàu mẹ quốc tế kết nối giữa Busan và Colombo, việc ghé qua Hong Kong mang lại tổng chi phí thấp nhất nhờ phí xếp dỡ cạnh tranh ở mức 126 USD/FEU, thấp hơn mức 130 USD/FEU của Vân Phong và 219 USD/FEU của Singapore, bất kể kịch bản có hay không có kênh đào KRA.

Thảo luận kết quả

Sự sai lệch nghiêm trọng giữa quy hoạch và thực tế bắt nguồn từ tâm lý lạc quan thái quá và việc lạm dụng các giả định kỹ thuật tự nhiên. Đơn vị lập dự án đã tuyệt đối hóa lợi thế độ sâu tự nhiên 20 đến 25 mét của vịnh Vân Phong mà bỏ qua yếu tố then chốt là chân hàng và mạng lưới gom hàng của các hãng tàu.

Dữ liệu nghiên cứu được hệ thống hóa qua ma trận chi phí vận chuyển đa phương thức và biểu đồ so sánh chỉ số năng lực logistics. Kết quả đối chiếu với Chỉ số hiệu quả kho vận năm 2014 của Ngân hàng Thế giới chỉ ra rào cản phi chi phí rất lớn: Việt Nam xếp hạng 48 toàn cầu, thấp hơn rất nhiều so với Singapore xếp thứ 4 và Hong Kong xếp thứ 15. Tỷ lệ kiểm tra thực tế hải quan của Việt Nam lên tới 53,5%, trong khi tại Singapore chỉ là 4,82% và Hong Kong là 1%. Sự kém hiệu quả về thủ tục thông quan và dịch vụ hậu cần khiến các hãng tàu quốc tế không có động lực chuyển dịch tuyến vận tải sang Vân Phong.

Đề xuất và khuyến nghị

Nghiên cứu đưa ra 4 nhóm giải pháp cụ thể nhằm hoàn thiện công tác quản lý và thẩm định dự án đầu tư công:

Thứ nhất, luật hóa quy chuẩn thẩm định nhu cầu sơ khởi. Cơ quan lập pháp cần bổ sung quy định bắt buộc thực hiện báo cáo thẩm định nhu cầu sơ khởi độc lập vào Luật Đầu tư công và các nghị định hướng dẫn. Mục tiêu đạt 100% các dự án hạ tầng nhóm A phải vượt qua khâu sàng lọc nhu cầu trước khi được cấp ngân sách lập báo cáo nghiên cứu khả thi. Thời gian thực hiện hoàn thành trong giai đoạn 2016 - 2018 do Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì phối hợp với các cơ quan thẩm định chuyên môn.

Thứ hai, thiết lập cơ chế dừng dự án kiên quyết. Chính phủ cần ban hành quy chế cho phép Hội đồng Thẩm định Nhà nước đình chỉ ngay lập tức các dự án có mức cầu thực tế tính toán độc lập đạt dưới 50% so với dự báo trong quy hoạch ngành. Giải pháp này giúp cắt giảm tối thiểu 80% chi phí chuẩn bị đầu tư lãng phí đối với các dự án không khả thi ngay từ năm 2016.

Thứ ba, tái cơ cấu quy hoạch hệ thống cảng biển quốc gia. Bộ Giao thông Vận tải và Cục Hàng hải Việt Nam cần tập trung nguồn lực phát triển các cụm cảng nước sâu cửa ngõ đã định hình như Cái Mép - Thị Vải và Lạch Huyện. Cần đặt mục tiêu nâng công suất khai thác thực tế của Cái Mép từ mức 8 - 23% năm 2014 lên trên 75% trước năm 2020 thay vì phân tán nguồn vốn mở thêm cảng trung chuyển mới.

Thứ tư, hiện đại hóa thủ tục hải quan và hạ tầng mềm logistics. Tổng cục Hải quan và Bộ Tài chính cần đẩy mạnh triển khai cơ chế một cửa quốc gia, phấn đấu kéo giảm tỷ lệ luồng đỏ kiểm tra thực tế hàng hóa từ 53,5% xuống dưới 10% và rút ngắn thời gian thông quan xuống dưới 24 giờ. Mục tiêu cụ thể là đưa chỉ số năng lực kho vận của Việt Nam vươn lên nhóm 35 quốc gia dẫn đầu thế giới trong giai đoạn 2016 - 2021.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nhóm cơ quan quản lý nhà nước và chuyên viên thẩm định chính sách: Luận văn cung cấp khung phương pháp luận chuẩn xác để đánh giá tính khả thi kinh tế của các dự án hạ tầng giao thông quy mô lớn, giúp nâng cao chất lượng thẩm định và ngăn chặn các quyết định đầu tư duy ý chí.

Nhóm doanh nghiệp cảng biển và hãng tàu vận tải container: Cung cấp bức tranh toàn diện về ma trận chi phí vận chuyển, đơn giá xếp dỡ THC và cơ chế lựa chọn cảng của các hãng tàu quốc tế, phục vụ việc xây dựng chiến lược kinh doanh và định vị thị trường mục tiêu.

Nhóm nhà nghiên cứu, giảng viên và học viên chuyên ngành Chính sách công, Kinh tế phát triển: Tài liệu là một nghiên cứu tình huống điển hình về phân tích chính sách công, quản trị rủi ro đầu tư và ứng dụng mô hình kinh tế vận tải vào giải quyết các bài toán phát triển hạ tầng.

Nhóm tổ chức tài chính quốc tế và các nhà đầu tư tư nhân: Giúp các định chế tài chính nhận diện các rủi ro cấu trúc trong dự báo nhu cầu thị trường khi xem xét tài trợ vốn cho các dự án hợp tác công tư tại các thị trường mới nổi.

Câu hỏi thường gặp

Tại sao Cảng Vân Phong có điều kiện tự nhiên lý tưởng nhưng vẫn không thể trở thành cảng trung chuyển quốc tế?

Độ sâu luồng tàu từ 20 đến 25 mét và vịnh kín gió chỉ là điều kiện tự nhiên cần thiết. Điều kiện đủ mang tính quyết định là chân hàng xuất nhập khẩu tại chỗ dồi dào và chi phí mạng lưới vận tải cạnh tranh. Thực tế nguồn hàng cảng có thể thu hút chỉ đạt khoảng 0,48 triệu TEU/năm, hoàn toàn không đủ quy mô kinh tế để các hãng tàu mẹ thiết lập tuyến ghé cảng định kỳ.

Yếu tố kênh đào KRA có tạo ra lợi thế cạnh tranh vượt trội cho Cảng Vân Phong trước Singapore hay không?

Phân tích mô hình hải trình cho thấy ngay cả khi kênh đào KRA được xây dựng, Hong Kong vẫn là điểm đến tối ưu nhất về chi phí cho tuyến tàu mẹ quốc tế với phí cảng 126 USD/FEU. Trong khi đó, Singapore và Tanjung Pelapas vẫn duy trì ưu thế tuyệt đối về mạng lưới tàu con kết nối toàn bộ khu vực Đông Nam Á, khiến Vân Phong không thể cạnh tranh về tổng chi phí.

Thiệt hại tài chính trực tiếp khi dự án Cảng Vân Phong dừng triển khai là bao nhiêu?

Khi dự án bị rút giấy phép và đình chỉ thi công vào năm 2012 sau khi đội vốn từ 6.178 tỷ đồng lên hơn 9.000 tỷ đồng, Tổng công ty Hàng hải Việt Nam đã phải chi trả khoản bồi thường vi phạm hợp đồng xây dựng cho nhà thầu với số tiền 65,26 tỷ đồng cùng 781 triệu đồng chi phí trọng tài.

Sự khác biệt cốt lõi giữa thẩm định nhu cầu sơ khởi và nghiên cứu khả thi là gì?

Thẩm định nhu cầu sơ khởi được thực hiện ở giai đoạn tiền khả thi nhằm kiểm tra nhanh quy mô thị trường và so sánh chi phí kinh tế với các đối thủ cạnh tranh. Bước này đóng vai trò như bộ lọc quyết định có nên cấp ngân sách cho việc khảo sát kỹ thuật và lập báo cáo khả thi chi tiết hay không, giúp tránh lãng phí kinh phí nghiên cứu.

Chỉ số LPI phản ánh rào cản logistics lớn nhất nào của Việt Nam đối với mục tiêu xây dựng cảng quốc tế?

Chỉ số LPI năm 2014 xếp Việt Nam ở vị trí 48 thế giới với điểm trừ lớn nhất nằm ở thủ tục hải quan và độ tin cậy chuỗi cung ứng. Tỷ lệ kiểm tra thực tế hàng hóa lên tới 53,5% cùng thời gian thông quan kéo dài 2 ngày tạo ra độ trễ lớn, làm triệt tiêu sức hút đối với các hãng tàu container quốc tế vốn đòi hỏi tốc độ quay vòng tàu cực nhanh.

Kết luận

• Nhu cầu sơ khởi thực tế của Cảng Vân Phong chỉ đạt khoảng 0,5 triệu TEU/năm, thấp hơn gần 90% so với dự báo 4,5 triệu TEU/năm trong quy hoạch ban đầu. • Lợi thế độ sâu tự nhiên 20 đến 25 mét không thể thay thế cho sự thiếu hụt nguồn hàng chân đế và sự kém cạnh tranh về tổng chi phí logistics. • Thẩm định nhu cầu sơ khởi độc lập là công cụ sàng lọc bắt buộc phải được luật hóa nhằm loại bỏ các dự án đầu tư công kém hiệu quả ngay từ giai đoạn tiền khả thi. • Chiến lược phát triển hạ tầng hàng hải cần tập trung tối ưu hóa hiệu suất khai thác của các cụm cảng hiện hữu như Cái Mép - Thị Vải và Lạch Huyện thay vì đầu tư dàn trải. • Cải cách triệt để thủ tục hải quan và nâng cao năng lực dịch vụ logistics là yếu tố sống còn để nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia trên bản đồ hàng hải thế giới.

Đóng góp lớn nhất của luận văn là đã giải mã toàn diện bài học kinh nghiệm từ dự án Cảng Vân Phong bằng phương pháp tiếp cận định lượng kinh tế thực chứng. Các cơ quan quản lý và nhà hoạch định chính sách cần khẩn trương áp dụng quy trình thẩm định nhu cầu sơ khởi vào chu kỳ đánh giá dự án công giai đoạn tiếp theo để bảo vệ nguồn lực ngân sách quốc gia.