Tổng quan luận án

Công trình nghiên cứu khoa học được khảo sát là Luận án Tiến sĩ kinh tế của nghiên cứu sinh Vũ Văn Họa với đề tài: "Tăng cường vai trò của kiểm toán hoạt động ở Việt Nam do kiểm toán nhà nước thực hiện". Luận án thuộc chuyên ngành kinh tế, nghiên cứu chuyên sâu về lĩnh vực tài chính công và kiểm toán nhà nước trong bối cảnh nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa tại Việt Nam.

Về tính cấp thiết, sự hình thành và phát triển của nền tài chính quốc gia, trong đó tài chính công giữ vai trò nòng cốt, luôn gắn chặt với hoạt động quản lý nhà nước và điều tiết vĩ mô nền kinh tế. Khi nền kinh tế vận hành theo cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, các mối quan hệ kinh tế - tài chính công trở nên phức tạp. Chức năng kiểm tra tài chính công là chức năng quan trọng của nhà nước nhằm xác định các khoản chi tiêu, ngăn ngừa tham nhũng, lãng phí, thất thoát, bảo đảm công quỹ được sử dụng tiết kiệm và hiệu quả. Quốc hội là cơ quan giám sát tối cao đối với ngân sách nhà nước, phê duyệt dự toán và quyết toán ngân sách hàng năm, do đó cần một công cụ chuyên môn độc lập, có đủ năng lực phân tích và đánh giá là Cơ quan Kiểm toán Nhà nước. Thể chế hóa chủ trương tại Đại hội Đảng lần thứ IX về việc nâng cao hiệu lực pháp lý của Kiểm toán Nhà nước, Luật Kiểm toán nhà nước năm 2005 (có hiệu lực từ ngày 01/01/2006) đã xác định Kiểm toán Nhà nước là cơ quan chuyên môn do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, thực hiện ba chức năng kiểm toán: kiểm toán tài chính, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động.

Khoảng trống nghiên cứu xuất phát từ thực trạng quản lý ngân sách nhà nước tại Việt Nam chủ yếu phân bổ theo "đầu vào", tạo tiền lệ cho các đơn vị tìm cách chi tiêu hết hạn mức được giao; các cuộc kiểm toán truyền thống căn cứ vào định mức, tiêu chuẩn sẵn có nên chưa đánh giá được tính kinh tế, tính hiệu quả và tính hiệu lực. Đến hết năm 2009, hoạt động của Kiểm toán Nhà nước chủ yếu vẫn là kiểm toán báo cáo tài chính và kiểm toán tuân thủ; kiểm toán hoạt động mới chỉ bước đầu được thực hiện lồng ghép trong các cuộc kiểm toán chuyên đề. Các nghiên cứu trước đây chủ yếu tập trung vào quy trình kỹ thuật, chưa có công trình nào nghiên cứu toàn diện và có hệ thống về vai trò của kiểm toán hoạt động do Kiểm toán Nhà nước thực hiện ở tầm vĩ mô và vi mô.

Mục tiêu nghiên cứu của luận án bao gồm:

  1. Hệ thống hóa các vấn đề lý luận chung về kiểm toán hoạt động và vai trò của kiểm toán hoạt động do kiểm toán nhà nước thực hiện.
  2. Phân tích, đánh giá đúng thực trạng triển khai kiểm toán hoạt động và vai trò của nó ở Việt Nam trong giai đoạn 2001 - 2009 qua các cuộc kiểm toán thực tế của Kiểm toán Nhà nước.
  3. Đề xuất các quan điểm, phương hướng và hệ thống giải pháp chủ yếu nhằm mở rộng kiểm toán hoạt động và tăng cường vai trò của loại hình kiểm toán này do Kiểm toán Nhà nước thực hiện trong thời gian tới.

Đối tượng nghiên cứu của luận án là vai trò của kiểm toán hoạt động, trọng tâm là vai trò của kiểm toán hoạt động do Kiểm toán Nhà nước Việt Nam thực hiện đối với quản lý tài chính công.

Phạm vi nghiên cứu:

  • Không gian: Hệ thống tổ chức và hoạt động của Cơ quan Kiểm toán Nhà nước Việt Nam tại các bộ, ngành, địa phương, các ban quản lý dự án và các đơn vị sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước.
  • Thời gian: Nghiên cứu từ khi tổ chức Kiểm toán Nhà nước ra đời đến nay, tập trung chủ yếu vào giai đoạn từ năm 2001 đến năm 2010 (với các dữ liệu kế hoạch và báo cáo kiểm toán từ năm 2001 đến hết năm 2009).

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Trong phần tổng quan nghiên cứu, luận án đã phân loại các tài liệu, công trình nghiên cứu trong nước và quốc tế thành hai nhóm chính:

Nhóm thứ nhất gồm các nghiên cứu về kiểm toán nói chung và vai trò của kiểm toán:

  • Các tài liệu lý thuyết và cẩm nang kiểm toán: Công trình "Kiểm toán" của Alvin A. Arens và James K. Loebbecke (bản dịch, NXB Thống kê, 2005) nghiên cứu bản chất, đối tượng, phương pháp và tổ chức kiểm toán; "Cẩm nang kiểm toán viên nhà nước" (NXB Chính trị Quốc gia, 2000) hệ thống hóa Nghị định 70/CP ngày 11/7/1994, Quyết định 61/TTg ngày 24/01/1995, quy trình kiểm toán ngân sách, doanh nghiệp nhà nước, dự án đầu tư và Tuyên bố Lima của INTOSAI; "Tài liệu tập huấn Luật Kiểm toán nhà nước" do Kiểm toán Nhà nước phát hành.
  • Các đề tài nghiên cứu cấp bộ và cấp nhà nước của Kiểm toán Nhà nước: Đề tài cấp bộ (2001) "Cơ sở khoa học và thực tiễn trong việc xác định phạm vi hoạt động của Kiểm toán Nhà nước và sự khác nhau giữa hoạt động kiểm toán nhà nước với thanh tra nhà nước và thanh tra tài chính"; Đề tài cấp bộ (2001) "Phương hướng và giải pháp hoàn thiện hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước"; Đề tài cấp nhà nước (2004) "Định hướng chiến lược và những giải pháp xây dựng, phát triển hệ thống kiểm toán ở Việt Nam thời kỳ công nghiệp hóa và hiện đại hóa đất nước"; Đề tài cấp bộ (2003) "Quy trình kiểm toán ngân sách địa phương" đề xuất quy trình kiểm toán qua 4 giai đoạn cụ thể.
  • Giáo trình giảng dạy đại học: Giáo trình Lý thuyết kiểm toán của Trường Đại học Kinh tế quốc dân (1996); Giáo trình Kiểm toán của Trường Đại học Tài chính - Kế toán Hà Nội (NXB Tài chính, 2001); Giáo trình Kiểm toán của Trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh (NXB Thống kê, 2004).
  • Các nghiên cứu về vai trò của kiểm toán nhà nước: Đề tài cấp bộ (2002) "Vai trò của kiểm toán nhà nước trong quản lý vĩ mô nền kinh tế quốc dân"; Đề tài cấp bộ (2003) "Vai trò của kiểm toán nhà nước trong công cuộc cải cách nền hành chính nhà nước"; Luận văn thạc sỹ của Vũ Văn Họa (2004) "Nâng cao vai trò của kiểm toán nhà nước trong kiểm toán ngân sách địa phương".

Nhóm thứ hai gồm các nghiên cứu riêng về kiểm toán hoạt động:

  • Tài liệu quốc tế: Sách "Sổ tay về kiểm toán hoạt động - lý thuyết và thực tiễn" (NXB Stockholm, 1999) trình bày các khái niệm 3E (kinh tế, hiệu quả, hiệu lực), các bước lựa chọn vấn đề kiểm toán, lập phễu kiểm toán, thu thập và phân tích dữ liệu định tính, định lượng.
  • Các đề tài cấp bộ của Kiểm toán Nhà nước: Đề tài cấp bộ (1999) "Cơ sở lý luận và thực tiễn kiểm toán hoạt động"; Đề tài cấp bộ (2003) "Xây dựng quy trình và phương pháp kiểm toán hoạt động đối với đơn vị sự nghiệp có thu"; Đề tài cấp bộ (2002) "Xây dựng quy trình kiểm toán hoạt động ngân hàng thương mại nhà nước"; các Đề tài cấp bộ năm 2007 về tổ chức kiểm toán hoạt động trong cơ quan hành chính nhà nước tự chủ tài chính, đối với doanh nghiệp nhà nước, và xây dựng tiêu chí kiểm toán hoạt động trong kiểm toán dự án đầu tư.
  • Luận văn thạc sỹ kinh tế của Lê Hoài Nam (2006) "Vận dụng kiểm toán hoạt động vào kiểm toán hoạt động dịch vụ thăm dò và khai thác của các liên đoàn địa chất do kiểm toán nhà nước thực hiện".
  • Giáo trình Kiểm toán hoạt động do GS.TS Nguyễn Quang Quynh chủ biên (Trường Đại học Kinh tế quốc dân, 2009).

Khoảng trống nghiên cứu được luận án xác định là: Các công trình nêu trên đã tiếp cận kiểm toán hoạt động dưới góc độ quy trình kỹ thuật, phương pháp nghiệp vụ hoặc vận dụng vào từng ngành, đơn vị sự nghiệp, doanh nghiệp riêng lẻ. Chưa có công trình nào nghiên cứu toàn diện, có hệ thống về cơ sở lý luận và thực tiễn vai trò của kiểm toán hoạt động do Kiểm toán Nhà nước thực hiện trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam. Luận án lựa chọn giải quyết khoảng trống này bằng cách làm rõ vai trò ở cả cấp độ vĩ mô và vi mô, đồng thời phân tích số liệu thực tế từ 09 cuộc kiểm toán có gắn với kiểm toán hoạt động do Kiểm toán Nhà nước thực hiện để đề xuất hệ thống giải pháp hoàn chỉnh.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Về cơ sở lý thuyết, luận án tiếp cận các khái niệm và chuẩn mực quốc tế cũng như văn bản pháp luật Việt Nam:

  • Định nghĩa kiểm toán hoạt động: Luận án dẫn chiếu định nghĩa của Cơ quan Tổng Kế toán Hoa Kỳ (GAO - kiểm toán tính kinh tế, tính hiệu quả và kiểm toán chương trình), Cơ quan Tổng kiểm toán Canada (OAG - kiểm toán giá trị tiền bạc VFM), Hiệp hội Kiểm toán viên nội bộ (IIA), Chuẩn mực Kiểm toán INTOSAI số 1.40, cũng như Điều 4 và Điều 39 Luật Kiểm toán nhà nước năm 2005. Tác giả đúc kết: Kiểm toán hoạt động là một quá trình do các kiểm toán viên của các cơ quan hay tổ chức độc lập có trình độ chuyên môn tiến hành để đánh giá tính kinh tế, tính hiệu quả và tính hiệu lực (3E) liên quan đến một hoặc toàn bộ hoạt động của một chủ thể, nhằm xác định và báo cáo mức độ phù hợp giữa thông tin thu thập được với các tiêu chí đã được thiết lập hợp lý từ trước.
  • Khung phân tích ba trụ cột 3E:
    1. Tính kinh tế (Economy - tính tiết kiệm): Việc giảm thiểu chi phí đầu vào nhưng vẫn bảo đảm số lượng và chất lượng theo yêu cầu; bao gồm nguyên tắc tiết kiệm (tối thiểu chi phí) và nguyên tắc kết quả dồi dào (tối đa hóa kết quả từ chi phí nhất định).
    2. Tính hiệu quả (Efficiency): Mối quan hệ giữa kết quả đầu ra (sản phẩm, dịch vụ) và các nguồn lực đầu vào sử dụng; đạt được khi tạo ra nhiều đầu ra nhất từ một lượng đầu vào cố định hoặc dùng ít đầu vào nhất cho một mức đầu ra xác định.
    3. Tính hiệu lực (Effectiveness): Mức độ hoàn thành các mục tiêu đề ra và mối quan hệ giữa tác động thực tế của đầu ra với các mục tiêu chính sách; bao gồm việc đánh giá khả năng đạt mục tiêu với nguồn lực hiện tại và mức độ phù hợp giữa kết quả thực tế với mục tiêu đã định.
  • Khung phân tích về chủ thể: Phân biệt ba chủ thể kiểm toán độc lập, kiểm toán nội bộ và kiểm toán nhà nước. Trong đó, kiểm toán nhà nước thực hiện cả ba loại hình kiểm toán, và kiểm toán hoạt động được xác định là hướng đi trọng tâm.

Bảng tổng hợp dưới đây phản ánh sự khác biệt cơ bản giữa ba loại hình kiểm toán theo Bảng 1 của luận án:

Tiêu chí so sánh Kiểm toán hoạt động Kiểm toán báo cáo tài chính Kiểm toán tuân thủ
Mục tiêu kiểm toán Đánh giá tính kinh tế, hiệu quả trong hoạt động và hiệu lực quản lý của đơn vị được kiểm toán Đánh giá độ tin cậy, mức hợp lý về báo cáo kế toán của đơn vị được kiểm toán Đánh giá việc tuân thủ các văn bản quy phạm pháp luật
Đối tượng kiểm toán Các hoạt động cụ thể cần được kiểm toán (chọn trọng điểm) Báo cáo tài chính và hệ thống sổ kế toán Tương tự như kiểm toán báo cáo tài chính
Phương pháp, kỹ thuật cụ thể Áp dụng khác nhau giữa các dự án, chương trình; quan tâm tới tần suất xuất hiện để đánh giá thành tích Đã được chuẩn hóa qua các thủ tục kiểm tra chỉ tiêu, phân tích và kiểm soát Tương tự như kiểm toán báo cáo tài chính
Thời điểm và loại hình kiểm toán Kiểm toán trước (lập dự toán), kiểm toán trong (thực hiện) và kiểm toán sau (kết thúc) Kiểm toán định kỳ khi kết thúc niên độ kế toán (kiểm toán sau) Tương tự như kiểm toán báo cáo tài chính (chỉ kiểm toán sau)
Cơ sở đánh giá Tiêu chuẩn đo lường và tiêu chí đánh giá xây dựng riêng cho từng cuộc kiểm toán Tiêu chuẩn đo lường và tiêu chí đã chuẩn hóa thành chuẩn mực kiểm toán Tiêu chuẩn đo lường và tiêu chí căn cứ theo các quy định pháp luật
Người thực hiện Kiểm toán viên kết hợp các chuyên gia kỹ thuật hoặc chuyên gia quản lý Các kiểm toán viên có trình độ nghiệp vụ tài chính - kế toán tương xứng Tương tự như kiểm toán báo cáo tài chính
Báo cáo kiểm toán Bố cục và nội dung linh hoạt, phát hành trên cơ sở từng cuộc kiểm toán riêng biệt Bố cục và nội dung đã được chuẩn hóa, phát hành định kỳ, thường xuyên Tương tự như kiểm toán báo cáo tài chính

Về phương pháp nghiên cứu, luận án vận dụng:

  • Phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, phương pháp trừu tượng hóa khoa học, kết hợp nghiên cứu lý luận với tổng kết thực tiễn.
  • Phương pháp nghiên cứu định tính: Phân tích các văn bản quy phạm pháp luật (Luật Kiểm toán nhà nước 2005, Luật Ngân sách nhà nước, các nghị định, quyết định); phân tích lý luận từ các tác phẩm của C. Mác, V.I. Lênin, Chủ tịch Hồ Chí Minh về kiểm tra, kiểm soát; nghiên cứu tài liệu, cẩm nang của các tổ chức kiểm toán quốc tế; sử dụng các phương pháp phỏng vấn, khảo sát thực tế và kiểm tra hồ sơ.
  • Phương pháp nghiên cứu định lượng mô tả: Thu thập, thống kê, phân loại, so sánh và tổng hợp dữ liệu thứ cấp từ các kế hoạch kiểm toán và báo cáo kết quả kiểm toán của Cơ quan Kiểm toán Nhà nước trong giai đoạn 2001 - 2009.
  • Nguồn tư liệu, dữ liệu: Hồ sơ dữ liệu chính thức từ 09 cuộc kiểm toán có gắn với kiểm toán hoạt động do Kiểm toán Nhà nước Việt Nam thực hiện và công bố.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1. Lý luận chung về vai trò của kiểm toán hoạt động

Chương này tập trung xây dựng nền tảng lý luận toàn diện về kiểm toán hoạt động, bao gồm bản chất, lịch sử hình thành, đặc điểm, mục tiêu và vai trò của loại hình này trong quản lý tài chính công.

Về lịch sử hình thành, kiểm toán hoạt động xuất hiện từ đầu những năm 1940 và phát triển mạnh mẽ vào cuối những năm 1960 tại các cơ quan kiểm toán tối cao (SAIs) của các quốc gia như Thụy Điển, Anh, Mỹ, Canada. Sự ra đời này bắt nguồn từ nhu cầu khắc phục nhược điểm của phương thức phân bổ ngân sách theo đầu vào – phương thức vốn tạo thói quen chi tiêu hết hạn mức mà không đo lường được kết quả đầu ra. Kiểm toán hoạt động gắn liền với xu hướng chuyển đổi sang phương thức quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra và lập ngân sách chương trình.

Về đặc điểm, kiểm toán hoạt động có tính linh hoạt cao, không bị giới hạn bởi các mẫu biểu cố định như kiểm toán tài chính; đối tượng kiểm toán là các hoạt động tác nghiệp cụ thể; phương pháp thực hiện đa dạng (phân tích số liệu thống kê, phỏng vấn, khảo sát hiện trường); nhân lực kiểm toán đòi hỏi sự kết hợp giữa kiểm toán viên tài chính và các chuyên gia kỹ thuật chuyên ngành (kỹ sư xây dựng, kiến trúc sư, chuyên gia xã hội học...).

Về mục tiêu, chương 1 phân tích chi tiết mối quan hệ giữa ba thành tố kinh tế, hiệu quả và hiệu lực thông qua mô hình liên tục: Chi phí bỏ ra để có nguồn lực đầu vào (được kiểm soát bởi tính kinh tế); Quá trình tổ chức thực hiện các hoạt động tạo ra kết quả đầu ra (được kiểm soát bởi tính hiệu quả); và Tác động của kết quả đầu ra đối với các mục tiêu chiến lược kinh tế - xã hội (được kiểm soát bởi tính hiệu lực).

Về vai trò của kiểm toán hoạt động do kiểm toán nhà nước thực hiện:

  • Tầm vĩ mô:
    1. Hỗ trợ Quốc hội tăng cường năng lực giám sát tối cao đối với ngân sách nhà nước, cung cấp căn cứ độc lập để quyết định dự toán, phân bổ ngân sách trung ương và phê chuẩn quyết toán ngân sách.
    2. Góp phần giải tỏa trách nhiệm cho Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp trong việc điều hành ngân sách theo dự toán.
    3. Góp phần làm lành mạnh hóa các quan hệ kinh tế - tài chính trong toàn bộ nền kinh tế quốc dân.
    4. Đề xuất các giải pháp hoàn thiện cơ chế, chính sách quản lý tài chính công.
    5. Góp phần răn đe, phòng ngừa các sai phạm, cung cấp thông tin minh bạch cho công chúng.
  • Tầm vi mô:
    1. Chỉ ra các tồn tại và nguyên nhân sâu xa của các tồn tại trong quản lý nội bộ.
    2. Cải thiện tính kinh tế thông qua việc cắt giảm các chi phí mua sắm bất hợp lý, loại bỏ lãng phí.
    3. Nâng cao tính hiệu quả nhờ tái cấu trúc quy trình hoạt động, tối ưu hóa các nguồn lực.
    4. Tăng cường tính hiệu lực bằng việc định hướng hoạt động của đơn vị bám sát mục tiêu đã định.
    5. Cải thiện chất lượng sản phẩm, dịch vụ công cung ứng cho xã hội.
    6. Tăng cường hệ thống kiểm soát nội bộ và trách nhiệm giải trình của người đứng đầu cơ quan, đơn vị.

Chương 1 cũng điểm lại kinh nghiệm của một số quốc gia (Đức, Hà Lan, Mỹ - tổ chức bộ phận kiểm toán hoạt động chuyên biệt; một số nước áp dụng hình thức kiểm toán liên kết giữa kiểm toán tài chính và kiểm toán hoạt động) để rút ra bài học cho Việt Nam.

Chương 2. Thực trạng vai trò của kiểm toán hoạt động ở Việt Nam do kiểm toán nhà nước thực hiện

Chương 2 phản ánh quá trình hình thành, phát triển của Kiểm toán Nhà nước Việt Nam từ khi thành lập theo Nghị định 70/CP (1994), ban hành Điều lệ hoạt động theo Quyết định 61/TTg (1995), đến khi Luật Kiểm toán nhà nước năm 2005 có hiệu lực (ngày 01/01/2006).

Luận án chỉ rõ thực trạng: Đến hết năm 2009, kiểm toán hoạt động tại Việt Nam chưa được tiến hành như một cuộc kiểm toán độc lập hoàn chỉnh, mà chủ yếu được thực hiện đan xen, lồng ghép trong các cuộc kiểm toán chuyên đề, kiểm toán báo cáo tài chính hoặc kiểm toán tuân thủ. Tác giả phân tích dữ liệu thực tế từ 09 cuộc kiểm toán điển hình có gắn với kiểm toán hoạt động:

  1. Kiểm toán quản lý và sử dụng kinh phí sự nghiệp khoa học công nghệ giai đoạn 2001 - 2005 (Bảng 2.1, 2.2, 2.3): Phân tích tình hình chi ngân sách nhà nước, việc phân bổ kinh phí sự nghiệp khoa học công nghệ; chỉ ra các bất cập trong quản lý đề tài, tình trạng phân bổ dàn trải, chậm nghiệm thu và chậm đưa kết quả nghiên cứu vào ứng dụng thực tiễn.
  2. Kiểm toán quản lý và sử dụng phí, lệ phí giao thông đường bộ năm 2005 và năm 2006 (Bảng 2.4, 2.5, 2.6, 2.7): Khảo sát thực tế thu, chi phí đường bộ, quyết toán thu phí, kết quả thu phí tại Trạm thu phí số 2 - Quốc lộ 14 và số liệu kiểm toán tại 12 tỉnh cùng 03 bộ; chỉ ra những kẽ hở trong quản lý vé thu phí, thất thu và việc sử dụng kinh phí thu phí chưa đúng quy định.
  3. Kiểm toán quản lý và sử dụng kinh phí sự nghiệp môi trường giai đoạn 2006 - 2008 (Bảng 2.8): Đánh giá tình hình giao dự toán và quyết toán kinh phí sự nghiệp môi trường, phát hiện tình trạng sử dụng kinh phí môi trường cho các hoạt động hành chính khác ngoài nhiệm vụ bảo vệ môi trường.
  4. Kiểm toán mua sắm, quản lý tài sản của các ban quản lý dự án giai đoạn 2005 - 2007: Phát hiện việc mua sắm trang thiết bị, xe ô tô vượt định mức quy định, quản lý và điều chuyển tài sản công sai đối tượng.
  5. Kiểm toán một số chương trình mục tiêu quốc gia: Kiểm toán Chương trình Nước sạch và Vệ sinh môi trường nông thôn; Kiểm toán Chương trình 135; Kiểm toán Chương trình mục tiêu giáo dục và đào tạo.

Kết quả xử lý tài chính tổng hợp từ 09 cuộc kiểm toán có gắn với kiểm toán hoạt động được phản ánh tại Bảng 2.9 của luận án, qua đó Kiểm toán Nhà nước đã kiến nghị xử lý hàng trăm tỷ đồng sai phạm, bao gồm việc thu hồi nộp ngân sách nhà nước, giảm trừ thanh quyết toán kinh phí, và chấn chỉnh công tác kế toán.

Đánh giá tổng quát thực trạng: Hoạt động kiểm toán có gắn với kiểm toán hoạt động đã bước đầu mang lại kết quả tích cực trong việc giúp cơ quan nhà nước sắp xếp lại bộ máy, giảm bớt đầu mối trung gian, sử dụng tiết kiệm ngân sách, nâng cao trách nhiệm giải trình. Tuy nhiên, việc triển khai còn nhiều hạn chế: số lượng cuộc kiểm toán còn ít; chưa có hệ thống chuẩn mực và tiêu chí đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực riêng biệt; kỹ năng của kiểm toán viên về kiểm toán hoạt động còn thiếu; chưa có sự tách bạch rõ ràng giữa kiểm toán hoạt động với kiểm toán tuân thủ.

Chương 3. Phương hướng và một số giải pháp chủ yếu tăng cường vai trò của kiểm toán hoạt động ở Việt Nam do kiểm toán nhà nước thực hiện

Chương 3 luận giải sự cần thiết phải tăng cường vai trò của kiểm toán hoạt động dựa trên 4 yêu cầu thực tiễn:

  1. Yêu cầu thực hiện xã hội hóa sản xuất trong điều kiện kinh tế thị trường.
  2. Yêu cầu bức xúc của xã hội về kiểm tra tài chính công và phòng chống tham nhũng, lãng phí.
  3. Yêu cầu tăng cường vai trò quản lý của Nhà nước đối với nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.
  4. Yêu cầu bảo đảm tính kinh tế, tính hiệu quả của nền kinh tế trong tiến trình hội nhập quốc tế.

Trên cơ sở quan điểm và phương hướng chuyển dịch từng bước từ kiểm toán lồng ghép sang kiểm toán hoạt động độc lập, coi kiểm toán hoạt động là một trong những hoạt động trọng tâm của Kiểm toán Nhà nước trong tương lai, tác giả đề xuất 7 nhóm giải pháp chủ yếu:

  1. Nâng cao nhận thức của đơn vị được kiểm toán và xã hội về kiểm toán nói chung và kiểm toán hoạt động nói riêng.
  2. Nâng cao chất lượng kiểm toán hoạt động: Trọng tâm là hoàn thiện phương pháp luận, xây dựng hệ thống tiêu chí đánh giá tính kinh tế, tính hiệu quả, tính hiệu lực phù hợp cho từng loại hình hoạt động, dự án; hoàn thiện các bước khảo sát, lập kế hoạch, thu thập bằng chứng và lập báo cáo kiểm toán.
  3. Tăng cường sự phối hợp chặt chẽ giữa Cơ quan Kiểm toán Nhà nước với các cơ quan kiểm tra, giám sát như Quốc hội, Hội đồng nhân dân, Thanh tra Chính phủ và các cơ quan tư pháp.
  4. Hoàn chỉnh cơ sở pháp lý cho tổ chức và hoạt động của Kiểm toán Nhà nước: Bổ sung các văn bản hướng dẫn cụ thể về quy trình kiểm toán hoạt động, quy chế kiểm soát chất lượng kiểm toán.
  5. Hoàn thiện tổ chức bộ máy và chế độ đãi ngộ cho kiểm toán viên: Thành lập các bộ phận chuyên trách về kiểm toán hoạt động; thu hút các chuyên gia kỹ thuật, chuyên ngành ngoài tài chính - kế toán; xây dựng chế độ tiền lương và phụ cấp trách nhiệm nghề nghiệp đặc thù.
  6. Tăng cường cơ sở vật chất, hạ tầng công nghệ thông tin phục vụ công tác kiểm toán của Cơ quan Kiểm toán Nhà nước.
  7. Tăng cường hội nhập và hợp tác quốc tế về kiểm toán hoạt động: Tận dụng sự hỗ trợ kỹ thuật của INTOSAI, ASOSAI và các cơ quan kiểm toán tối cao có kinh nghiệm trên thế giới.

Kết quả và những đóng góp mới

Về mặt lý luận:

  • Luận án đã hệ thống hóa và làm sáng tỏ cơ sở lý luận về kiểm toán hoạt động, làm rõ bản chất của ba trụ cột 3E (tính kinh tế, tính hiệu quả, tính hiệu lực) trong mối quan hệ hữu cơ với chu trình sử dụng tài chính công từ chi phí đầu vào, quá trình tác nghiệp đến kết quả đầu ra và tác động kinh tế - xã hội.
  • Luận án phân định rõ ranh giới, đặc điểm giữa kiểm toán hoạt động với kiểm toán báo cáo tài chính và kiểm toán tuân thủ; xác lập luận cứ khoa học về vai trò của kiểm toán hoạt động ở cả tầm quản lý vĩ mô của nhà nước và tầm quản lý vi mô tại các đơn vị sử dụng ngân sách.
  • Khái quát và đúc kết kinh nghiệm quốc tế của các cơ quan kiểm toán tối cao trên thế giới, rút ra các bài học tham khảo phù hợp với điều kiện Việt Nam.

Về mặt thực tiễn:

  • Luận án đã đánh giá thực trạng kiểm toán hoạt động tại Việt Nam trong giai đoạn 2001 - 2009 thông qua việc phân tích dữ liệu thực tế từ 09 cuộc kiểm toán có gắn với kiểm toán hoạt động do Kiểm toán Nhà nước thực hiện trong các lĩnh vực: sự nghiệp khoa học công nghệ, thu phí giao thông đường bộ, kinh phí sự nghiệp môi trường, quản lý mua sắm tài sản dự án và các chương trình mục tiêu quốc gia.
  • Chỉ rõ những thành quả trong việc chấn chỉnh quản lý, thu hồi ngân sách và nâng cao hiệu quả chi tiêu công, đồng thời chỉ ra nguyên nhân của các mặt hạn chế như sự thiếu hụt tiêu chí đánh giá chuẩn mực, mô hình tổ chức chưa có bộ phận chuyên trách và năng lực đội ngũ kiểm toán viên chưa đồng đều.
  • Đề xuất hệ thống quan điểm, phương hướng và 7 nhóm giải pháp đồng bộ, có tính ứng dụng thực tiễn nhằm từng bước chuyển đổi từ hình thức kiểm toán lồng ghép sang kiểm toán hoạt động độc lập, góp phần nâng cao hiệu lực kiểm tra, kiểm soát tài chính công của Kiểm toán Nhà nước Việt Nam.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

Về mặt hạn chế:

  • Luận án thực hiện trong bối cảnh kiểm toán hoạt động tại Việt Nam mới ở giai đoạn đầu áp dụng (dữ liệu phân tích đến năm 2009). Thực tế chưa có các cuộc kiểm toán hoạt động hoàn toàn độc lập với quy mô lớn mà chỉ thực hiện lồng ghép trong 09 cuộc kiểm toán chuyên đề và kiểm toán tuân thủ, dẫn đến nguồn dữ liệu thực chứng chuyên biệt cho kiểm toán hoạt động còn bị giới hạn.
  • Hệ thống tiêu chí đánh giá 3E ở thời điểm nghiên cứu chưa được thể chế hóa đầy đủ trong các văn bản quy phạm pháp luật, gây khó khăn cho việc định lượng hóa toàn diện các kết quả tác động.

Về hướng nghiên cứu tiếp:

  • Tiếp tục nghiên cứu sâu về việc xây dựng bộ tiêu chí đánh giá tính kinh tế, tính hiệu quả và tính hiệu lực chi tiết cho từng ngành, lĩnh vực chuyên biệt như y tế, giáo dục đào tạo, hoặc các dự án công trình xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông quy mô lớn.
  • Nghiên cứu mô hình tổ chức bộ máy kiểm toán hoạt động chuyên trách tại Cơ quan Kiểm toán Nhà nước và hoàn thiện quy trình kiểm toán hoạt động độc lập trong điều kiện Việt Nam chuyển đổi mạnh mẽ sang quản lý ngân sách nhà nước theo kết quả đầu ra.

Giá trị tham khảo

Luận án mang lại giá trị tham khảo khoa học và thực tiễn cho nhiều nhóm đối tượng:

  • Đối với cơ quan lập pháp và cơ quan quản lý nhà nước: Các đại biểu Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp và các nhà hoạch định chính sách có thể sử dụng nội dung luận án làm tài liệu tham khảo để tăng cường hiệu lực giám sát tối cao đối với ngân sách nhà nước, thẩm định dự toán và phê chuẩn báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước hàng năm.
  • Đối với Cơ quan Kiểm toán Nhà nước: Công trình cung cấp cơ sở lý luận và thực tiễn để lãnh đạo cơ quan nghiên cứu xây dựng chiến lược phát triển kiểm toán hoạt động, ban hành cẩm nang, quy trình kiểm toán hoạt động và xây dựng tiêu chí đánh giá 3E; đồng thời tham khảo để kiện toàn tổ chức bộ máy và đổi mới chương trình đào tạo kiểm toán viên.
  • Đối với các cơ sở đào tạo và nghiên cứu học thuật: Luận án là tài liệu tham khảo cho giảng viên, nghiên cứu sinh, học viên cao học và sinh viên chuyên ngành Kiểm toán, Kế toán, Quản lý kinh tế và Tài chính công tại các trường đại học khối kinh tế trong việc giảng dạy, học tập các học phần Lý thuyết kiểm toán, Kiểm toán hoạt động và Kiểm toán nhà nước.

Câu hỏi thường gặp

1. Kiểm toán hoạt động khác biệt căn bản như thế nào so với kiểm toán báo cáo tài chính và kiểm toán tuân thủ?

Theo luận án, sự khác biệt căn bản nằm ở mục tiêu, đối tượng, phương pháp, thời điểm và cơ sở đánh giá:

  • Mục tiêu: Kiểm toán hoạt động đánh giá tính kinh tế, tính hiệu quả trong hoạt động và tính hiệu lực quản lý của đơn vị; trong khi kiểm toán báo cáo tài chính đánh giá độ tin cậy của số liệu kế toán, còn kiểm toán tuân thủ đánh giá việc chấp hành các văn bản quy phạm pháp luật.
  • Cơ sở đánh giá: Kiểm toán báo cáo tài chính dựa trên các chuẩn mực kế toán và kiểm toán đã được chuẩn hóa; kiểm toán tuân thủ dựa trên các quy định pháp luật; còn kiểm toán hoạt động phải tự xây dựng các tiêu chuẩn đo lường và tiêu chí đánh giá riêng cho từng cuộc kiểm toán.
  • Thời điểm: Kiểm toán báo cáo tài chính và tuân thủ thực hiện định kỳ sau khi kết thúc niên độ kế toán (kiểm toán sau); kiểm toán hoạt động có thể thực hiện trước (khi lập dự toán), trong (khi đang triển khai) và sau khi kết thúc dự án, chương trình.

2. Tiêu chí 3E trong kiểm toán hoạt động được luận án định nghĩa như thế nào?

Luận án định nghĩa ba tiêu chí 3E như sau:

  • Tính kinh tế (Economy): Việc giảm thiểu chi phí đầu vào nhưng vẫn bảo đảm số lượng và chất lượng nguồn lực phục vụ hoạt động; tập trung vào quá trình mua sắm đúng thời gian, địa điểm, chất lượng với chi phí thấp nhất.
  • Tính hiệu quả (Efficiency): Mối quan hệ giữa kết quả đầu ra (sản phẩm, dịch vụ) với nguồn lực đầu vào tạo ra chúng; đạt được khi với cùng một lượng đầu vào tạo ra đầu ra tối đa hoặc giảm thiểu đầu vào mà vẫn duy trì số lượng, chất lượng đầu ra cố định.
  • Tính hiệu lực (Effectiveness): Mức độ thực hiện các mục tiêu đề ra của hoạt động; thể hiện qua khả năng đạt mục tiêu với nguồn lực hiện tại và mức độ phù hợp giữa kết quả đạt được với các mục tiêu chính sách đề ra.

3. Tại sao ở các quốc gia quản lý ngân sách theo đầu vào như Việt Nam, kiểm toán hoạt động lại đặc biệt cần thiết?

Luận án chỉ ra rằng ở các quốc gia phân bổ ngân sách theo đầu vào, quy định quản lý tạo ra tiền lệ khiến các đơn vị tìm mọi cách chi tiêu hết hạn mức được giao, thậm chí chi tiêu làm giảm hiệu quả phân bổ nguồn lực. Kiểm toán truyền thống chủ yếu dựa vào việc đối chiếu định mức, tiêu chuẩn sẵn có nên không đánh giá được tính tiết kiệm, tính hiệu quả và tính hiệu lực. Kiểm toán hoạt động giúp trả lời câu hỏi liệu nguồn lực công có được sử dụng tiết kiệm, đạt hiệu quả và mang lại giá trị tương xứng với đồng tiền bỏ ra hay không, từ đó thúc đẩy chuyển đổi sang quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra.

4. Giai đoạn 2001 - 2009, Kiểm toán Nhà nước Việt Nam đã thực hiện kiểm toán hoạt động dưới hình thức nào và tại những lĩnh vực nào?

Trong giai đoạn 2001 - 2009, Kiểm toán Nhà nước chưa thực hiện các cuộc kiểm toán hoạt động hoàn toàn độc lập mà thực hiện đan xen, lồng ghép trong 09 cuộc kiểm toán chuyên đề và kiểm toán tuân thủ. Các lĩnh vực kiểm toán điển hình bao gồm:

  • Quản lý và sử dụng kinh phí sự nghiệp khoa học công nghệ giai đoạn 2001 - 2005.
  • Quản lý và sử dụng phí, lệ phí giao thông đường bộ năm 2005 và năm 2006.
  • Quản lý và sử dụng kinh phí sự nghiệp môi trường giai đoạn 2006 - 2008.
  • Mua sắm, quản lý tài sản của các ban quản lý dự án giai đoạn 2005 - 2007.
  • Các chương trình mục tiêu quốc gia: Chương trình Nước sạch và Vệ sinh môi trường nông thôn, Chương trình 135, Chương trình mục tiêu giáo dục và đào tạo.

5. Luận án đề xuất những nhóm giải pháp trọng tâm nào để nâng cao vai trò của kiểm toán hoạt động?

Luận án đề xuất hệ thống 7 nhóm giải pháp chủ yếu:

  1. Nâng cao nhận thức của các cơ quan, đơn vị về kiểm toán hoạt động.
  2. Nâng cao chất lượng kiểm toán hoạt động thông qua việc hoàn thiện quy trình và xây dựng tiêu chí đánh giá 3E.
  3. Tăng cường sự phối hợp giữa Kiểm toán Nhà nước với các cơ quan kiểm tra, giám sát của Đảng, Quốc hội và Thanh tra.
  4. Hoàn chỉnh cơ sở pháp lý cho tổ chức và hoạt động của Kiểm toán Nhà nước.
  5. Hoàn thiện tổ chức bộ máy, thành lập bộ phận chuyên trách và đổi mới chế độ đãi ngộ cho kiểm toán viên.
  6. Tăng cường cơ sở vật chất và ứng dụng công nghệ thông tin.
  7. Tăng cường hội nhập và hợp tác quốc tế với các cơ quan kiểm toán tối cao (SAIs).

Kết luận

Luận án Tiến sĩ kinh tế của tác giả Vũ Văn Họa đã hệ thống hóa một cách khoa học cơ sở lý luận về bản chất, đặc điểm, mục tiêu và vai trò của kiểm toán hoạt động do Kiểm toán Nhà nước thực hiện ở cả tầm quản lý vĩ mô và vi mô. Thông qua việc phân tích thực chứng kết quả và hạn chế của 09 cuộc kiểm toán có gắn với kiểm toán hoạt động trong giai đoạn 2001 - 2009, luận án đã phản ánh thực trạng tổ chức kiểm toán tài chính công tại Việt Nam trong bối cảnh quản lý ngân sách phân bổ theo đầu vào. Trên cơ sở đó, công trình đã đề xuất 7 nhóm giải pháp đồng bộ nhằm hoàn thiện thể chế pháp lý, tổ chức bộ máy, xây dựng tiêu chí đánh giá và nâng cao chất lượng nhân lực để từng bước đưa kiểm toán hoạt động trở thành loại hình kiểm toán chủ yếu của Kiểm toán Nhà nước Việt Nam.