Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ NÂNG CAO NĂNG LỰC CÔNG CHỨC QUẢN LÝ CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 1. KHÁI NIỆM VÀ VAI TRÒ CÔNG CHỨC QUẢN LÝ CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 1. Một số khái niệm cơ bản a. Khái niệm về công chức của cơ quan hành chính Nhà nước: Công chức là một bộ phận quan trọng trong bộ máy quản lý Nhà nước, là lực lượng lao động chủ yếu thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của bộ máy hành chính Nhà nước từ Trung ương đến địa phương.
Hiệu lực của hệ thống chính trị nói chung và của bộ máy hành chính Nhà nước nói riêng, xét cho cùng được quyết định bởi phẩm chất, năng lực và hiệu quả của đội ngũ cán bộ, công chức. Công chức là danh từ dùng để chỉ những người thừa hành các quyền lực Nhà nước, chấp hành các công vụ của Nhà nước. Sự ra đời của chế độ công chức là một bước phát triển quan trọng trong lịch sử phát triển và hoàn thiện của các tổ chức Nhà nước, là mốc son đánh dấu của sự văn minh trong hoạt động quản lý Nhà nước trên lĩnh vực kinh tế - xã hội. Xã hội càng phát triển hiện đại, càng cần một chế độ công chức tiên tiến để bảo đảm quản lý và thúc đẩy xã hội phát triển một cách đồng bộ.
Vào nửa cuối thế kỷ XVIII chế độ công chức đã ra đời ở các nước tư bản phương Tây, phản ánh nhu cầu khách quan của lịch sử phát triển Nhà nước. Sau cuộc cách mạng công nghiệp, sự phát triển kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội ở các nước tư bản là động lực thúc đẩy sự hình thành và phát triển chế độ công chức. “Nhân vật” trung tâm của chế độ công chức là người công chức nói riêng và đội ngũ công chức nói chung với những tiêu chuẩn, số lượng và cơ cấu đáp ứng yêu cầu hoạt động của bộ máy hành chính Nhà nước. Vậy công chức là gì? Mỗi một quốc gia có quan niệm và định nghĩa khác nhau về công chức, sau đây là một số quan niệm và định nghĩa công chức có tính đặc trưng.
10 Theo luật Công chức của Cộng hoà Pháp, công chức Nhà nước được định nghĩa như sau: Công chức là những người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào làm việc trong các công sở gồm các cơ quan hành chính công quyền và các tổ chức dịch vụ công cộng do Nhà nước tổ chức, bao gồm cả trung ương và địa phương nhưng không kể đến các công chức địa phương thuộc các hội đồng địa phương quản lý. Luật công chức của Vương quốc Anh, ngay từ năm 1859, đã quy định công chức Nhà nước bao gồm hai bộ phận, cụ thể như sau: Bộ phận thứ nhất là những người do nhà Vua Anh trực tiếp bổ nhiệm hoặc được Uỷ ban dân sự cấp giấy chứng nhận hợp lệ cho phép tham gia công tác ở cơ quan dân sự. Bộ phận thứ hai là những người mà toàn bộ tiền lương được cấp từ ngân sách thống nhất của Vương quốc liên hiệp hoặc từ các khoản được Quốc hội thông qua. [13, tr 16] Luật công chức của Hợp chủng quốc Hoa Kỳ cho rằng: “Những nhân viên trong ngành hành chính của chính phủ được gọi chung là công chức”.
Theo luật công chức của Nhật Bản, công chức được phân thành hai loại chính gồm công chức Nhà nước và công chức địa phương quy định như sau: Công chức Nhà nước gồm những người được nhậm chức trong bộ máy của chính phủ Trung ương, ngành tư pháp, quốc hội, quân đội, trường công và bệnh viện quốc lập, xí nghiệp và đơn vị sự nghiệp quốc doanh, được lĩnh lương của ngân sách Nhà nước. Công chức địa phương gồm những người làm việc và lĩnh lương từ tài chính địa phương. Theo Luật công chức của Trung Quốc, công chức được định nghĩa: Công chức Nhà nước là những người công tác trong cơ quan hành chính Nhà nước các cấp, trừ nhân viên phục vụ. Công chứcNnhà nước gồm hai loại: Công chức lãnh đạo là những người thừa hành quyền lực hành chính Nhà nước.
Các công chức này bổ nhiệm theo các trình tự luật định, chịu sự điều chỉnh của Hiến pháp, Điều lệ công chức và Luật tổ chức của chính quyền các cấp. Công chức nghiệp vụ, là những người thi hành chế độ thường nhiệm, do cơ quan hành chính các cấp bổ nhiệm và quản lý căn cứ vào Điều lệ công chức. 11 Họ chiếm tuyệt đại đa số trong công chức Nhà nước, chịu trách nhiệm quán triệt, chấp hành các chính sách và pháp luật”. Từ những cách quan niệm về công chức của một số quốc gia nêu trên, chúng ta có thể thấy rằng công chức thường được hiểu một cách chung là những công dân, được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của Nhà nước ở Trung ương hay địa phương, được hưởng lương từ ngân sách Nhà nước và chịu sự điều chỉnh của luật công chức.
Ở Việt Nam, ngay buổi đầu xây dựng Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, ngày 29/5/1948 Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ban hành Sắc lệnh số 188/SL quy định về chức danh viên chức Nhà nước gồm 5 hạng: Tá sự, cán sự, tham sự, kiểm sự và giám sự. Đây là văn bản khởi đầu tạo cơ sở cho việc xây dựng đội ngũ công chức sau này của Nhà nước Việt Nam. Đến ngày 20/5/1950 Chủ tịch Hồ Chí Minh ký Sắc lệnh số 76/SL về Quy chế công chức, trong đó công chức được định nghĩa là: “Những công dân Việt Nam, được chính quyền nhân dân tuyển dụng để giữ một vị trí thường xuyên trong các cơ quan của Chính phủ, ở trong hay ngoài nước, đều là công chức theo quy chế này, trừ trường hợp riêng biệt do Chính phủ định”. Sắc lệnh này đã tạo tiền đề, cơ sở để hình thành và phát triển đội ngũ công chức Việt Nam.
Sau khi thống nhất đất nước, trước yêu cầu của sự nghiệp xây dựng đất nước trong điều kiện mới, đòi hỏi phải xây dựng đội ngũ công chức chính quy, hiện đại; Bộ Chính trị Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam trong văn bản chỉ đạo ngày 25/8/1995 đã chỉ rõ: Ở nước ta, sự hình thành đội ngũ cán bộ, viên chức có đặc điểm khác các nước. Cán bộ làm việc trong các cơ quan Nhà nước, Đảng, Đoàn thể là một khối thống nhất trong hệ thống chính trị do Đảng lãnh đạo. Bởi vậy cần có một pháp lệnh có phạm vi điều chỉnh chung đối với cán bộ trong toàn hệ thống chính trị, bao gồm: công chức Nhà nước (trong đó có công chức làm việc ở cơ quan quân đội, cảnh sát, an ninh…), cán bộ làm việc chuyên trách ở các cơ quan Đảng, Đoàn thể. 12 Với tư tưởng chỉ đạo đó, ngày 26/2/1998, Pháp lệnh về cán bộ, công chức đã ra đời và có hiệu lực từ ngày 01/5/1998.
Sự ra đời của Pháp lệnh cán bộ, công chức đã tạo cơ sở pháp lý cho chế độ công chức Nhà nước Việt Nam từng bước được xây dựng, hoàn thiện và phát triển đáp ứng yêu cầu của một Nhà nước pháp quyền XHCN. Trước yêu cầu không ngừng hoàn thiện và nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ công chức, luật cán bộ công chức đã được ban hành và có hiệu lực thi hành. Khái niệm về công chức được Nhà nước Việt Nam nêu trong khoản 2 Điều 4 của Luật công chức như sau: Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách Nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật. Từ những dẫn chứng nêu trên cho thấy mỗi một quốc gia có những quan niệm khác nhau trong xác định đối tượng, phạm vi công chức, hay nói cách khác sự khác nhau ở chỗ xác định ai là công chức Nhà nước.
Song nhìn chung các quan niệm, định nghĩa trên đều cho rằng một người lao động được coi là công chức Nhà nước của một quốc gia nào đó nếu có đủ các đặc trưng sau đây: - Là công dân của quốc gia đó; - Được tuyển dụng và làm việc trong cơ quan Nhà nước; - Được xếp vào một ngạch, một ngành chuyên môn; - Được hưởng lương từ ngân sách Nhà nước; - Được quản lý thống nhất và được điều chỉnh bằng luật riêng được gọi là luật công chức. 13 Từ những khái niệm và phân tích nêu trên, có thể rút ra khái niệm chung nhất về công chức của cơ quan hành chính Nhà nước (gọi tắt là công chức Nhà nước) là người được tuyển dụng hoặc bổ nhiệm vào làm việc trong một cơ quan Nhà nước ở Trung ương hay địa phương, giữ một công việc thường xuyên ở một ngạch trong hệ thống ngạch bậc và được hưởng lương do ngân sách Nhà nước cấp. Khái niệm về công chức quản lý của cơ quan hành chính Nhà nước Quản lý hành chính Nhà nước là hoạt động quản lý, điều hành của các cơ quan thực thi quyền lực Nhà nước để quản lý, điều hành các lĩnh vực đời sống xã hội theo luật pháp. Trong cuốn “Một số vấn đề về Quản lý Nhà nước”, các tác giả đã viết: “Quản lý Nhà nước còn được gọi là quản lý hành chính Nhà nước là hoạt động tổ chức và điều hành để thực hiện quyền lực Nhà nước” [24, tr 27].
Hoạt động quản lý hành chính Nhà nước chỉ có thể được thực hiện thông qua vai trò, chức năng quản lý của đội ngũ công chức hành chính Nhà nước. Những người đảm nhận hoạt động quản lý Nhà nước được gọi là công chức hành chính Nhà nước hay công chức quản lý Nhà nước. Vì vậy trong nghiên cứu này, khái niệm công chức quản lý Nhà nước và công chức hành chính Nhà nước được dùng như nhau. Để hiểu được khái niệm vể công chức quản lý Nhà nước, trước hết ta cần phải hiểu được thế nào là nhà quản lý.