Tổng quan luận án

Luận án tiến sĩ luật học “Quyền lập quy của Chính phủ” do nghiên cứu sinh Nguyễn Đình Hào thực hiện tại Khoa Luật – Đại học Quốc gia Hà Nội năm 2011, dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS.TS. Thái Vĩnh Thắng và TS. Trần Nho Thìn. Luận án thuộc chuyên ngành Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật (mã số: 62 38 01 01).

Tính cấp thiết và khoảng trống nghiên cứu

Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thống nhất quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại. Để thực thi chức năng, Chính phủ sử dụng quyền lập quy nhằm ban hành các văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) dưới luật nhằm cụ thể hóa, quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh của Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH), lệnh, quyết định của Chủ tịch nước và điều ước quốc tế.

Mặc dù số lượng và chất lượng VBQPPL của Chính phủ ngày càng tăng, thực tiễn hoạt động lập quy còn bộc lộ nhiều hạn chế đã được chỉ ra tại Nghị quyết số 55/2005/QH11 ngày 29/11/2005 của Quốc hội: một số cơ quan soạn thảo chưa đầu tư thích đáng, việc ban hành văn bản quy định chi tiết không kịp thời, dự thảo chưa đạt yêu cầu, còn tình trạng văn bản trái luật, pháp lệnh, mâu thuẫn, chồng chéo. Đặc biệt, pháp luật Việt Nam chưa phân định rành mạch nội dung giữa quyền lập pháp và quyền lập quy, chưa có quy định hiến định và luật định về chế định lập pháp ủy quyền, dẫn đến sự lấn sân giữa cơ quan lập pháp và hành pháp. Trước thời điểm nghiên cứu, chưa có công trình nào nghiên cứu toàn diện và có hệ thống ở cấp độ luận án tiến sĩ về quyền lập quy của Chính phủ.

Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu

Mục đích của luận án là làm sáng tỏ cơ sở lý luận, đánh giá thực trạng và đề xuất quan điểm, giải pháp hoàn thiện quyền lập quy của Chính phủ. Luận án triển khai 8 nhiệm vụ cụ thể:

  1. Phân tích các quan điểm, khái niệm về lập quy, quyền lập quy, lập pháp ủy quyền.
  2. Làm rõ khái niệm, bản chất và các đặc điểm của quyền lập quy của Chính phủ.
  3. Nghiên cứu hình thức và nội dung của quyền lập quy của Chính phủ.
  4. Nghiên cứu các quan điểm phân định nội dung giữa quyền lập pháp của Quốc hội và quyền lập quy của Chính phủ.
  5. Làm rõ mối quan hệ giữa quyền lập quy của Chính phủ với quyền lập pháp và quyền ban hành văn bản, ra quyết định của các cơ quan tư pháp.
  6. Khảo cứu kinh nghiệm về quyền lập quy của Chính phủ một số quốc gia trên thế giới nhằm rút ra giá trị tham khảo.
  7. Khái lược lịch sử quyền lập quy từ ngày 02/9/1945 đến trước năm 1992 và phân tích thực trạng quyền lập quy từ năm 1992 đến hết năm 2009.
  8. Đề xuất các quan điểm và hệ thống giải pháp hoàn thiện quyền lập quy của Chính phủ.

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

  • Đối tượng nghiên cứu: Các vấn đề lý luận và thực tiễn về quyền lập quy (theo nghĩa hẹp), quyền lập quy của Chính phủ (theo nghĩa rộng) và chế định lập pháp ủy quyền.
  • Phạm vi không gian và thời gian: Thực trạng quyền lập quy của Chính phủ Việt Nam từ khi thành lập nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa (02/9/1945) đến hết ngày 31/12/2009 thông qua các VBQPPL của tập thể Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và người đứng đầu các cơ quan thuộc Chính phủ. Trọng tâm phân tích sâu được đặt vào giai đoạn 07 năm (01/01/2003 đến 31/12/2009) tương ứng với hiệu lực của Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 2002) và Luật Ban hành VBQPPL năm 2008. Về phương diện so sánh quốc tế, luận án khảo cứu quy định hiến định, luật định của Hoa Kỳ, Trung Quốc, Liên bang Nga, Pháp, Đức, Tây Ban Nha, Kazakhstan, Belarus...

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Tác giả phân loại và điểm luận các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước theo ba nhóm chủ đề chính:

Nhóm công trình Tác giả, công trình tiêu biểu Nội dung chính và giá trị khai thác
1. Lý luận về quyền lập pháp, lập quy và ủy quyền lập pháp - Đỗ Ngọc Hải (2006), Tăng cường pháp chế XHCN trong hoạt động lập pháp, lập quy ở Việt Nam hiện nay.
- Nguyễn Đăng Dung (2007), Quốc hội Việt Nam trong nhà nước pháp quyền; (2008), Chính phủ trong nhà nước pháp quyền.
- Trần Ngọc Đường, Ngô Đức Mạnh (2008), Mô hình tổ chức và phương thức hoạt động của Quốc hội và Chính phủ trong nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam.
- Bùi Ngọc Sơn (2006), Những góc nhìn lập pháp.
- Phạm Hồng Thái, Đinh Văn Mậu (2009), Giáo trình Lý luận nhà nước và pháp luật.
- Nguyễn Độ (1973), Giáo trình Luật hiến pháp (quyển II).
- X. Ivanov, Mối tương quan giữa luật và VBQPPL dưới luật của Liên bang Nga.
- Xvetlana Ivanova Arefina (2000), Luận án Những cơ sở hiến định của lập pháp ủy quyền (ĐH Tổng hợp Moscow).		 - Đưa ra các khái niệm, đặc điểm của hoạt động lập pháp, lập quy.
- Luận giải vị trí của Chính phủ trong nhà nước pháp quyền: thiết lập thể chế cho thị trường, ban hành văn bản pháp quy khi chưa có luật hoặc luật ở dạng quy tắc chung.
- Phân tích phạm vi quyền lập pháp của Quốc hội và đề xuất nguyên tắc phân định lập pháp - lập quy theo phương pháp loại trừ.
- Khảo cứu cơ sở lý luận về thứ bậc pháp lý của văn bản dưới luật tại Liên bang Nga và bản chất của chế định ủy quyền lập pháp trên thế giới.
2. Quy định pháp luật về quyền lập quy của Chính phủ - Giáo trình Luật Hành chính: Khoa Luật ĐH Tổng hợp Hà Nội (1994), Khoa Luật ĐHQGHN (2000, 2005), PGS. Nguyễn Cửu Việt (2008).
- Lưu Kiếm Thanh (2003), Hướng dẫn soạn thảo văn bản lập quy.
- Tài liệu bồi dưỡng nghiệp vụ của Bộ Tư pháp (2008).
- Quyết định số 909/QĐ-TTg ngày 14/8/2003 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chương trình đổi mới công tác xây dựng, ban hành VBQPPL (trọng tâm là Đề án 2 do Bộ Tư pháp và Văn phòng Chính phủ thực hiện).		 - Phân tích các quy định thực định về thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng và ban hành VBQPPL dưới luật.
- Đề án 2 phân tích quy trình ban hành VBQPPL của Chính phủ, Thủ tướng và các Bộ trưởng đến cuối năm 2006, chỉ ra ưu điểm, khuyết điểm trong quy trình.
3. Thực trạng và kiểm soát quyền lập quy - Các bài viết thực tiễn và chuyên khảo: Khiết Hưng (2007), TS. Nguyễn Ngọc Điện (2009), ThS. Trần Văn Duy (2009), GS. Nguyễn Vân Nam, Luật gia Vũ Xuân Tiền, Trần Huỳnh Thanh Nghị, Ngô Thiệu Phong, Nguyễn Ngọc Bích - Ngô Duy Minh, Luật sư Trương Thanh Đức (2010), Phong Khê (2009)... - Phản ánh các vụ việc cụ thể về văn bản dưới luật trái luật, vượt quyền, mâu thuẫn (như quy định hạn chế đăng ký xe máy, 68 văn bản trái Luật Cư trú, hiện tượng công văn sửa nghị định, nghị định hướng dẫn làm vô hiệu hóa luật).

Khoảng trống nghiên cứu luận án giải quyết: Các công trình trước đó nghiên cứu tản mạn ở các góc độ lý luận lập pháp, luật hành chính thực định hoặc phản ánh từng vụ việc văn bản trái luật riêng lẻ. Chưa có công trình nào nghiên cứu toàn diện, có hệ thống ở quy mô một luận án tiến sĩ về cơ sở lý luận, tiến trình lịch sử, thực trạng vận hành và hệ thống giải pháp hoàn thiện quyền lập quy của Chính phủ tại Việt Nam.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Cơ sở lý thuyết và khung khái niệm

  1. Khái niệm lập quy và quyền lập quy:
    • Lập quy: Hoạt động xây dựng, ban hành hoặc liên tịch ban hành quy phạm pháp luật (QPPL) dưới luật của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo thủ tục, trình tự, hình thức văn bản do pháp luật quy định trên cơ sở và để thi hành các QPPL của cơ quan lập pháp hoặc cơ quan cấp trên.
    • Quyền lập quy (nghĩa rộng): Bao gồm lập pháp ủy quyền (ủy quyền trực tiếp) và thẩm quyền ban hành/liên tịch ban hành QPPL dưới luật (ủy quyền gián tiếp).
    • Quyền lập quy (nghĩa hẹp - khung phân tích chính của luận án): Hình thức ủy quyền lập pháp gián tiếp, là thẩm quyền của cơ quan nhà nước ban hành hoặc liên tịch ban hành QPPL dưới luật trên cơ sở và để thi hành QPPL cấp trên.
    • Quyền lập quy của Chính phủ (nghĩa rộng - được luận án sử dụng): Thẩm quyền của tập thể Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ ban hành QPPL dưới luật, cùng thẩm quyền liên tịch ban hành QPPL với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội hoặc giữa các cơ quan nhà nước.
  2. Nền tảng lý thuyết phân quyền và quyền hành pháp:
    • Luận án dựa trên tư tưởng của Montesquieu về sự phân định và giới hạn quyền lực nhà nước; quan điểm của J.J. Rousseau; và đặc biệt là học thuyết của John Locke về “đặc quyền hành động” (prerogative) của cơ quan thực thi pháp luật nhằm xử lý những vấn đề phát sinh từ thực tiễn mà luật chưa kịp điều chỉnh.

Phương pháp nghiên cứu

  • Phương pháp luận:
    • Duy vật biện chứng: Phân tích mối quan hệ hữu cơ, đa chiều giữa quyền lập pháp của Quốc hội, quyền lập quy của Chính phủ và quyền phán quyết của các cơ quan tư pháp; làm rõ sự phụ thuộc thứ bậc và tính chủ động sáng tạo của văn bản dưới luật.
    • Duy vật lịch sử: Đặt hoạt động lập quy của Chính phủ trong bối cảnh kinh tế - chính trị - xã hội cụ thể của từng giai đoạn cách mạng từ năm 1945 đến năm 2009.
  • Phương pháp nghiên cứu cụ thể:
    • Phương pháp phân tích văn bản quy phạm pháp luật thực định: Nghiên cứu các quy định của Hiến pháp 1946, 1959, 1980, 1992, Luật Ban hành VBQPPL các năm 1996, 2002, 2008, Luật Tổ chức Chính phủ qua các thời kỳ.
    • Phương pháp lịch sử - so sánh: Rà soát sự phát triển của hệ thống văn bản lập quy qua 4 giai đoạn lịch sử tại Việt Nam; so sánh quy định lập pháp ủy quyền và lập quy giữa các hệ thống pháp luật (Hoa Kỳ, Pháp, Đức, Nga, Trung Quốc, các nước SNG).
    • Phương pháp tổng hợp, thống kê: Tổng hợp các số liệu thực tế về các văn bản trái luật, kết quả giám sát của Quốc hội (Nghị quyết 55/2005/QH11), công tác kiểm tra, rà soát VBQPPL của Bộ Tư pháp và các Bộ ngành.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Tổng quan về tình hình nghiên cứu đề tài

Chương 1 hệ thống hóa và đánh giá toàn diện các công trình nghiên cứu trong nước, công trình nước ngoài và các bài viết thực tiễn liên quan đến quyền lập pháp, quyền lập quy, lập pháp ủy quyền và kiểm soát VBQPPL. Tác giả chỉ ra rằng các công trình đã cung cấp nhiều luận cứ giá trị về vị trí của hành pháp trong nhà nước pháp quyền, nhưng vẫn thiếu vắng một công trình nghiên cứu chuyên sâu, tổng thể ở cấp độ luận án tiến sĩ về quyền lập quy của Chính phủ Việt Nam cả về phương diện lý luận lẫn thực tiễn thi hành.

Chương 2: Cơ sở lý luận về quyền lập quy của Chính phủ

Chương 2 làm sáng tỏ các vấn đề lý luận nền tảng:

  • Bản chất của quyền lập quy: Mang tính giai cấp (thể chế hóa đường lối của Đảng cầm quyền, phản ánh ý chí giai cấp công nhân và nhân dân lao động) và tính xã hội sâu sắc (thiết lập chuẩn mực hành vi chung, bảo đảm quyền công dân, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội).
  • 8 đặc điểm của quyền lập quy của Chính phủ:
    1. Phái sinh từ quyền lập pháp: Chính phủ chỉ thực hiện khi được cơ quan lập pháp hoặc cấp trên cho phép.
    2. Là một dạng quyền lực nhà nước: Có giá trị bắt buộc chung đối với mọi cá nhân, tổ chức thuộc đối tượng điều chỉnh.
    3. Có tính chất dưới luật: Không được trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh của UBTVQH.
    4. Tính đa dạng về chủ thể và thứ bậc hiệu lực: Bao gồm tập thể Chính phủ (Nghị định), Thủ tướng Chính phủ (Quyết định), Bộ trưởng/Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ (Thông tư) và các hình thức liên tịch.
    5. Tính sáng tạo cao: Ban hành QPPL mới để chi tiết hóa các luật khung, luật nguyên tắc.
    6. Tính định hướng hành vi: Thiết lập tiêu chuẩn, chuẩn mực điều chỉnh quan hệ xã hội.
    7. Tính khoa học: Thể hiện qua các quy chuẩn, tiêu chuẩn kinh tế - kỹ thuật chuyên ngành.
    8. Tính dân chủ và nhân đạo: Quy trình lấy ý kiến nhân dân, bảo vệ quyền con người.
  • Phân biệt quyền lập quy và lập pháp ủy quyền:
Tiêu chí phân biệt Quyền lập quy (nghĩa hẹp) Lập pháp ủy quyền (trực tiếp)
Thẩm quyền Đa dạng cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa phương được trao quyền theo luật. Chỉ những cơ quan nhất định (chủ yếu là Chính phủ/Tổng thống) được Nghị viện trao quyền qua đạo luật ủy quyền cụ thể.
Nội dung và hiệu lực Quy định chi tiết thi hành, hiệu lực dưới luật, thường không xác định thời hạn hết hiệu lực. Điều chỉnh vấn đề thuộc thẩm quyền của Nghị viện, có giá trị pháp lý như luật, có hiệu lực trong thời hạn nhất định.
Quy trình, kiểm soát Ban hành theo thủ tục hành chính, không phải trình Nghị viện phê chuẩn trước khi có hiệu lực. Nghị viện quy định nội dung, thủ tục chặt chẽ và cơ quan nhận ủy quyền phải trình Nghị viện xem xét/kiểm soát.
Ban hành liên tịch Được phép liên tịch với các cơ quan, tổ chức khác. Không được phép liên tịch với cơ quan, tổ chức khác.
  • Phân định lập pháp và lập quy: Luận án khẳng định sự cần thiết phải phân định ranh giới theo nguyên tắc loại trừ: Luật của Quốc hội quy định các vấn đề trọng yếu (tổ chức bộ máy cấp cao, quyền con người, tội phạm và hình phạt, thuế, ngân sách...), các vấn đề quản lý điều hành còn lại thuộc quyền lập quy của Chính phủ.
  • Kinh nghiệm quốc tế: Khảo cứu mô hình lập quy tại Hoa Kỳ (quy định của các cơ quan hành pháp độc lập và quy trình ban hành quy định), Trung Quốc (thẩm quyền lập quy của Quốc vụ viện theo Luật Lập pháp năm 2000), Liên bang Nga (hệ thống văn bản dưới luật và quyền hạn của Chính phủ Liên bang) nhằm rút ra bài học cho Việt Nam.

Chương 3: Thực trạng quyền lập quy của Chính phủ

Chương 3 phân tích tiến trình thực hiện quyền lập quy qua các giai đoạn lịch sử và đi sâu vào giai đoạn 1992 - 2009:

  • Khái lược lịch sử qua 4 giai đoạn:
    • 1945 - 1959: Giai đoạn đầu lập quốc và kháng chiến, hoạt động lập quy chủ yếu thông qua hình thức Sắc lệnh của Chủ tịch Chính phủ; xuất hiện hình thức Sắc luật theo Nghị định số 527/TTg ngày 02/11/1957.
    • 1960 - 1980: Thực hiện theo Hiến pháp 1959, Hội đồng Chính phủ thực hiện thẩm quyền ban hành Nghị định, Quyết định, Thông tư trong điều kiện kinh tế kế hoạch hóa tập trung.
    • 1980 - 1992: Thực hiện theo Hiến pháp 1980, Hội đồng Bộ trưởng thực hiện quyền lập quy; bắt đầu giai đoạn đổi mới kinh tế từ năm 1986.
    • 1992 đến 2009: Giai đoạn xây dựng Nhà nước pháp quyền theo Hiến pháp 1992; ban hành Luật Ban hành VBQPPL các năm 1996, 2002 và 2008; xử lý vấn đề nghị định quy định các vấn đề mới chưa có luật/pháp lệnh điều chỉnh (nghị định độc lập/tiên phát).
  • Đánh giá ưu điểm và hạn chế giai đoạn 1992 - 2009:
    • Ưu điểm: Ban hành số lượng lớn VBQPPL kịp thời thể chế hóa chủ trương của Đảng, tạo khung khổ pháp lý cho nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, cải cách hành chính và hội nhập quốc tế.
    • Hạn chế: Tình trạng nợ đọng văn bản hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh; một số văn bản ban hành không kịp thời, thiếu tính khả thi; có những quy định mâu thuẫn, chồng chéo, vượt quyền hoặc trái luật cấp trên (được chứng minh qua số liệu kiểm tra VBQPPL của Bộ Tư pháp và Nghị quyết 55/2005/QH11).
    • Nguyên nhân: Nhận thức của lãnh đạo một số bộ ngành chưa đầy đủ; năng lực đội ngũ cán bộ pháp chế còn hạn chế; quy trình soạn thảo, thẩm định, lấy ý kiến chưa thực chất; thiếu cơ chế phân định rành mạch giữa lập pháp và lập quy; chưa có cơ chế tài phán hiến pháp để xử lý văn bản trái luật.
  • Thực trạng giám sát, kiểm sát, kiểm tra: Hoạt động giám sát của Quốc hội, UBTVQH, kiểm tra của Bộ Tư pháp và các Bộ ngành đã có chuyển biến nhưng hiệu quả xử lý văn bản sai phạm còn chậm, thiếu chế tài nghiêm khắc đối với cơ quan, cá nhân ban hành văn bản trái pháp luật.

Chương 4: Quan điểm và giải pháp hoàn thiện quyền lập quy của Chính phủ

Chương 4 xác định phương hướng hoàn thiện trong bối cảnh mới:

  • Yêu cầu khách quan: Xuất phát từ đòi hỏi xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân; phát triển nền kinh tế thị trường định hướng XHCN; và yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế.
  • Quan điểm hoàn thiện: Đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng; tôn trọng tính tối cao của Hiến pháp và luật; mở rộng dân chủ, công khai, minh bạch; phân định rõ thẩm quyền lập pháp và lập quy; tăng cường trách nhiệm giải trình của cơ quan hành pháp.
  • Các nhóm giải pháp cụ thể:
    1. Hoàn thiện khuôn khổ hiến định và luật định: Đề xuất sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 và Luật Ban hành VBQPPL; quy định rõ giới hạn lập pháp của Quốc hội và phạm vi lập quy của Chính phủ; chính thức thể chế hóa chế định lập pháp ủy quyền trong Hiến pháp.
    2. Đổi mới quy trình lập quy: Nâng cao chất lượng lập dự kiến chương trình xây dựng văn bản; thực hiện đánh giá tác động quy định (RIA); mở rộng sự tham gia đóng góp ý kiến thực chất của các chuyên gia, nhà khoa học và đối tượng chịu sự tác động.
    3. Nâng cao năng lực bộ máy và công chức: Kiện toàn tổ chức pháp chế tại các bộ, ngành, địa phương; tăng cường đào tạo, bồi dưỡng kỹ năng soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật cho công chức.
    4. Tăng cường cơ chế giám sát và kiểm tra: Đổi mới hoạt động giám sát của Quốc hội; tăng cường thẩm quyền và năng lực kiểm tra văn bản của Bộ Tư pháp; nghiên cứu xây dựng cơ chế tài phán hành chính/tòa án xét xử tính hợp pháp của các văn bản quy phạm dưới luật.

Kết quả và những đóng góp mới

Đóng góp mới về mặt lý luận

  1. Luận án xây dựng định nghĩa khoa học về lập quy và quyền lập quy theo hai cấp độ nghĩa rộng và nghĩa hẹp; xác lập định nghĩa quyền lập quy của Chính phủ theo nghĩa hẹp và nghĩa rộng.
  2. Phân tích làm rõ bản chất giai cấp công nhân kết hợp với tính xã hội sâu sắc của quyền lập quy; khái quát và luận giải 8 đặc điểm đặc thù của quyền lập quy của Chính phủ trong mối tương quan với quyền lập pháp và quyền tư pháp.
  3. Làm sáng tỏ sự giống và khác nhau giữa quyền lập quy (ủy quyền gián tiếp) và chế định lập pháp ủy quyền (ủy quyền trực tiếp); phân tích luận cứ khoa học về sự cần thiết phải phân định nội dung giữa quyền lập pháp của Quốc hội và quyền lập quy của Chính phủ theo phương pháp loại trừ.
  4. Đúc kết các bài học kinh nghiệm từ mô hình lập quy và lập pháp ủy quyền của một số quốc gia (Hoa Kỳ, Trung Quốc, Liên bang Nga...) có giá trị tham khảo cho quá trình hoàn thiện thể chế tại Việt Nam.

Đóng góp mới về mặt thực tiễn và giải pháp đề xuất

  1. Đánh giá một cách có hệ thống, toàn diện thực trạng quyền lập quy của Chính phủ Việt Nam qua 4 giai đoạn lịch sử (từ 1945 đến 2009), đặc biệt là phân tích sâu bức tranh thực tiễn 07 năm (2003 - 2009) thi hành Luật Ban hành VBQPPL.
  2. Nhận diện chính xác các ưu điểm, khuyết điểm (nợ đọng văn bản, văn bản trái luật, văn bản không khả thi) và nguyên nhân khách quan, chủ quan trong hoạt động lập quy của tập thể Chính phủ, Thủ tướng và các Bộ trưởng.
  3. Đề xuất hệ thống quan điểm và giải pháp đồng bộ:
    • Kiến nghị sửa đổi Hiến pháp 1992 để ghi nhận nguyên tắc phân công quyền lực, phân định phạm vi lập pháp - lập quy và hiến định chế định lập pháp ủy quyền.
    • Sửa đổi, bổ sung Luật Ban hành VBQPPL nhằm tinh gọn hình thức văn bản, minh bạch quy trình soạn thảo, nâng cao vai trò thẩm định của Bộ Tư pháp.
    • Hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát, xử lý văn bản quy phạm pháp luật trái thẩm quyền và vi phạm pháp luật.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

  • Hạn chế: Luận án giới hạn phạm vi khảo sát dữ liệu thực tiễn đến hết ngày 31/12/2009 (theo khung khổ hiệu lực của Luật Ban hành VBQPPL 2008 và Hiến pháp 1992 chưa sửa đổi). Các phân tích về lập pháp ủy quyền quốc tế chủ yếu tập trung vào một số quốc gia đại diện mà chưa bao quát toàn bộ các biến thể của mô hình chính phủ đại nghị hoặc bán tổng thống.
  • Hướng nghiên cứu tiếp: Nghiên cứu quyền lập quy của Chính phủ dưới tác động của các bản Hiến pháp và Luật Ban hành VBQPPL mới hơn; nghiên cứu cơ chế kiểm soát tư pháp đối với văn bản quy phạm pháp luật dưới luật thông qua Tòa án; đánh giá tác động kinh tế - xã hội của văn bản lập quy trong bối cảnh chuyển đổi số và hội nhập quốc tế sâu rộng.

Giá trị tham khảo

Luận án là tài liệu tham khảo có giá trị chuyên môn cao cho các nhóm đối tượng:

  • Nghiên cứu sinh, học viên cao học, sinh viên ngành luật: Khai thác khung lý luận về quyền lập quy, lập pháp ủy quyền, bản chất quyền hành pháp thuộc chuyên ngành Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật, Luật Hiến pháp và Luật Hành chính.
  • Giảng viên đại học: Sử dụng làm tài liệu giảng dạy, biên soạn bài giảng các học phần Lý luận nhà nước và pháp luật, Xây dựng văn bản pháp luật, Luật Hành chính Việt Nam và Luật So sánh.
  • Cán bộ, công chức làm công tác xây dựng pháp luật: Cán bộ pháp chế tại các Bộ, cơ quan ngang Bộ, Văn phòng Chính phủ, Bộ Tư pháp tham khảo để nâng cao kỹ năng xây dựng dự thảo, thẩm định và rà soát, xử lý VBQPPL.
  • Cơ quan lập pháp: Đại biểu Quốc hội, cán bộ Văn phòng Quốc hội, các Ủy ban của Quốc hội tham khảo phục vụ hoạt động giám sát ban hành VBQPPL và hoàn thiện quy định về lập pháp ủy quyền.

Câu hỏi thường gặp

1. Luận án định nghĩa quyền lập quy của Chính phủ theo nghĩa rộng và nghĩa hẹp như thế nào?

  • Theo nghĩa hẹp: Quyền lập quy của Chính phủ là thẩm quyền của tập thể Chính phủ ban hành QPPL dưới luật hoặc liên tịch ban hành QPPL liên tịch trên cơ sở và để thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc gia nhập theo hình thức, trình tự luật định.
  • Theo nghĩa rộng: Quyền lập quy của Chính phủ là thẩm quyền của tập thể Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ ban hành QPPL dưới luật và thẩm quyền liên tịch ban hành QPPL với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội hoặc giữa các cơ quan nhà nước để thi hành văn bản cấp trên. Luận án sử dụng khái niệm theo nghĩa rộng.

2. Sự khác biệt cốt lõi giữa quyền lập quy và lập pháp ủy quyền là gì?

Quyền lập quy (nghĩa hẹp) là thẩm quyền đương nhiên của nhiều cơ quan hành chính nhằm cụ thể hóa, hướng dẫn thi hành luật, văn bản có hiệu lực dưới luật và thường không quy định thời hạn hiệu lực. Trong khi đó, lập pháp ủy quyền là việc Quốc hội/Nghị viện trao quyền cho cơ quan hành pháp (thường là Chính phủ) ban hành văn bản có giá trị pháp lý tương đương luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội thuộc thẩm quyền của Quốc hội trong một thời hạn xác định và chịu sự kiểm soát chặt chẽ của cơ quan lập pháp.

3. Khái niệm "Nghị định không đầu" (nghị định độc lập/tiên phát) được luận án giải thích ra sao?

Đó là loại nghị định do Chính phủ ban hành để điều chỉnh những vấn đề cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, kinh tế, xã hội sau khi được sự đồng ý của UBTVQH (theo Điểm b Khoản 2 Điều 56 Luật Ban hành VBQPPL 1996 và Khoản 4 Điều 14 Luật Ban hành VBQPPL 2008). Về bản chất, đây là văn bản mang tính chất lập pháp ủy quyền nhưng được ủy quyền theo hình thức "bắc cầu" qua cơ quan thường trực của Quốc hội.

4. Giai đoạn trọng tâm khảo sát thực tiễn của luận án là giai đoạn nào và căn cứ vào văn bản giám sát nào của Quốc hội?

Giai đoạn trọng tâm là 07 năm từ ngày 01/01/2003 (khi Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành VBQPPL 1996 có hiệu lực) đến hết ngày 31/12/2009 (khi Luật Ban hành VBQPPL 2008 có hiệu lực). Luận án đặc biệt căn cứ vào Nghị quyết số 55/2005/QH11 ngày 29/11/2005 của Quốc hội về kết quả giám sát việc ban hành VBQPPL của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ, TANDTC và VKSNDTC để đánh giá các hạn chế, yếu kém thực tế.

Kết luận

Luận án tiến sĩ “Quyền lập quy của Chính phủ” của tác giả Nguyễn Đình Hào là công trình nghiên cứu chuyên khảo có hệ thống về cơ sở lý luận và thực tiễn hoạt động lập quy tại Việt Nam từ năm 1945 đến năm 2009. Luận án đã làm sáng tỏ khung khái niệm, 8 đặc điểm, bản chất giai cấp - xã hội của quyền lập quy, đồng thời phân biệt rành mạch giữa quyền lập quy và chế định lập pháp ủy quyền. Dựa trên việc phân tích thực trạng văn bản dưới luật giai đoạn 2003 - 2009, công trình đã đề xuất hệ thống giải pháp hoàn thiện thể chế hiến định, đổi mới quy trình ban hành và kiểm soát văn bản quy phạm pháp luật, đóng góp nguồn tư liệu khoa học giá trị cho chuyên ngành Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật.