phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phần phụ lục, nội dung của luận văn đƣợc kết cấu thành 3 chƣơng, bao gồm: Chƣơng 1: Cơ sở lý luận về quy trình ban hành văn bản hành chính tại UBND cấp tỉnh. Chƣơng 2: Thực trạng quy trình ban hành văn bản hành chính tại Uỷ ban nhân dân tỉnh Thanh Hóa. Chƣơng 3: Một số giải pháp hoàn thiện quy trình ban hành văn bản hành chính tại Uỷ ban nhân dân tỉnh Thanh Hóa 6 Luan van Chƣơng 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUY TRÌNH BAN HÀNH VĂN BẢN HÀNH CHÍNH 1. Khái quát về văn bản hành chính 1.
Khái niệm văn bản hành chính 1. Khái niệm văn bản Quan niệm về văn bản, hiện nay có nhiều định nghĩa khác nhau nhƣ: - Theo Đại từ điển Tiếng Việt, văn bản là sản phẩm của hoạt động giao tiếp bằng ngôn ngữ, đƣợc ghi lại dƣới hình thức chữ viết. Nó thƣờng là “chuỗi ký hiệu ngôn ngữ hay loại ký hiệu nào đó, tạo nên một chỉnh thể với ý nghĩa trọn vẹn” [ 20, tr. - Trên giác độ quản lý nhà nƣớc, khái niệm văn bản đƣợc hiểu trên một phạm vi rộng hơn, nó không chỉ là sản phẩm của hoạt động giao tiếp đƣợc ghi lại dƣới hình thức chữ viết mà còn cả dƣới hình thức ký hiệu.
Loại vật liệu dùng để thể hiện các thông tin không chỉ là giấy mà còn mở rộng ra rất nhiều loại chất liệu khác nhau: bản mã, bản khắc, văn bản điện tử.TS Lƣu Kiếm Thanh: “văn bản là phƣơng tiện ghi lại và truyền đạt thông tin bằng một ngôn ngữ (hay ký hiệu) nhất định” [17, tr. - Cách hiểu trên đây cũng thống nhất với cách hiểu của GS.TSKH Nguyễn Văn Thâm: “văn bản là một phƣơng tiện ghi tin và truyền đạt thông tin bằng một ngôn ngữ (hay ký hiệu) nhất định” [18, tr. Ở đây, chúng tôi thống nhất sử dụng thuật ngữ “văn bản là phƣơng tiện ghi tin và truyền đạt thông tin bằng ngôn ngữ hay một loại ký hiệu nhất định” theo quan điểm của Giáo trình kỹ thuật xây dựng và ban hành văn bản [15, tr. Khái niệm văn bản quản lý nhà nước Theo PGS.
TS Lƣu Kiếm Thanh, “văn bản quản lý nhà nước là những quyết định và thông tin quản lý thành văn (được văn bản hóa) do các cơ quan 7 Luan van quản lý nhà nước ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục, hình thức nhất định và được nhà nước đảm bảo thực thi bằng những biện pháp khác nhau nhằm điều chỉnh các mối quan hệ quản lý nội nhà nước hoặc giữa các cơ quan nhà nước với các tổ chức và công dân”[17, tr. Quan niệm “văn bản quản lý nhà nƣớc” nêu trên cũng thống nhất quan niệm tại Giáo trình Kĩ thuật xây dựng và ban hành văn bản của Học viện Hành chính, “Văn bản quản lý nhà nước là những quyết định và thông tin quản lý thành văn (được văn bản hóa) do các cơ quan quản lý nhà nước ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục, hình thức nhất định và được Nhà nước đảm bảo thi hành bằng những biện pháp khác nhau nhằm điều chỉnh các mối quan hệ quản lý nội bộ nhà nước hoặc giữa các cơ quan nhà nước với các tổ chức và công dân”[15, tr. Ở đây, chúng tôi thống nhất sử dụng thuật ngữ “văn bản quản lý nhà nƣớc” theo quan điểm của Giáo trình Kĩ thuật xây dựng và ban hành văn bản của Học viện Hành chính [15, tr. Khái niệm văn bản quản lý hành chính nhà nước Trên giác độ khoa học hành chính, quản lý hành chính nhà nƣớc đƣợc hiểu là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực pháp luật nhà nƣớc đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con ngƣời nhằm duy trì và phát triển các mối quan hệ xã hội và trật tự pháp luật, nhằm thực hiện những chức năng, nhiệm vụ của nhà nƣớc trong công cuộc xây dựng chủ nghĩa xã hội và bảo vệ tổ quốc xã hội chủ nghĩa.
Trong hoạt động quản lý hành chính nhà nƣớc, văn bản vừa là công cụ quản lý nhƣng cũng vừa là sản phẩm của hoạt động quản lý. Cơ quan hành chính nhà nƣớc sử dụng văn bản để cụ thể hóa pháp luật, để hƣớng dẫn việc thực hiện pháp luật cũng nhƣ là để áp dụng pháp luật vào giải quyết các nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nƣớc. Việc sử dụng văn bản quản lý trong giải 8 Luan van quyết công việc hàng ngày cũng là một cách phổ biến để các cơ quan hành chính nhà nƣớc thực hiện các thẩm quyền cũng nhƣ chức năng, nhiệm vụ của mình theo quy định của pháp luật. “Văn bản quản lý hành chính nhà nước là một bộ phận của văn bản quản lý nhà nước, bao gồm những văn bản của các cơ quan nhà nước (mà chủ yếu là các cơ quan hành chính nhà nước) dùng để đưa ra các quyết định hành chính hoặc chuyển tải các thông tin quản lý hành chính trong hoạt động chấp hành và điều hành” [15, tr.
Từ những phân tích trên đây, chúng ta có thể hiểu văn bản quản lý hành chính nhà nƣớc là những quyết định hoặc những thông tin quản lý thành văn (được văn bản hóa) do các cơ quan quản lý hành chính nhà nước ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục, hình thức nhất định nhằm điều chỉnh các quan hệ quản lý hành chính nhà nước giữa các cơ quan hành chính nhà nước với nhau hoặc giữa các cơ quan hành chính nhà nước với các tổ chức và công dân. Khái niệm văn bản hành chính Hiện nay chƣa có sự thống nhất quan niệm về văn bản hành chính. Trong một số tài liệu, văn bản hành chính đƣợc hiểu theo nghĩa rộng, đồng nghĩa với khái niệm văn bản quản lý nói chung; trong trƣờng hợp khác lại đƣợc sử dụng đồng nghĩa với khái niệm văn bản quản lý hành chính nhà nƣớc. Tuy nhiên, thuật ngữ này bắt đầu đƣợc sử dụng chính thức trong Nghị định số 110/2004/NĐ-CP của Chính phủ ngày 08 tháng 4 năm 2004 về công tác văn thƣ.
Theo Nghị định này, văn bản hình thành trong cơ quan, tổ chức gồm: - Văn bản quy phạm pháp luật; - Văn bản hành chính; - Văn bản chuyên ngành; - Văn bản của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội. 9 Luan van Nhƣ vậy, văn bản hành chính là một trong bốn loại văn bản hình thành trong các cơ quan, tổ chức (trong hệ thống cơ quan nhà nước cũng như trong các tổ chức doanh nghiệp, tổ chức xã hội và xã hội - nghề nghiệp). Đây là loại văn bản ghi lại và truyền đạt các quyết định cá biệt và thông tin quản lý để phục vụ hoạt động điều hành các công việc hành chính cụ thể của các cơ quan tổ chức. Văn bản hành chính bao gồm nhóm văn bản cá biệt và văn bản hành chính thông thƣờng.
Các loại văn bản hành chính Căn cứ Nghị định số 110/2004/NĐ - CP ngày 08 tháng 4 năm 2004 của Chính phủ về công tác văn thƣ quy định các hình thức văn bản hành chính gồm 23 loại văn bản. Tuy nhiên, ngày 08 tháng 02 năm 2010 Chính phủ ban hành Nghị định số 09/2010/NĐ - CP về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 110/2004/NĐ - CP đã bổ sung thêm một số loại văn bản hành chính, tổng cộng gồm 32 loại văn bản, cụ thể nhƣ sau: nghị quyết (cá biệt), quyết định (cá biệt), chỉ thị, quy chế, quy định, thông cáo, thông báo, hƣớng dẫn, chƣơng trình, kế hoạch, phƣơng án, đề án, dự án, báo cáo, biên bản, tờ trình, hợp đồng, công văn, công điện, bản ghi nhớ, bản cam kết, bản thoả thuận, giấy chứng nhận, giấy uỷ quyền, giấy mời, giấy giới thiệu, giấy nghỉ phép, giấy đi đƣờng, giấy biên nhận hồ sơ, phiếu gửi, phiếu chuyển, thƣ công. Đến nay, chƣa có quy định nào của Nhà nƣớc giải thích về tính chất nội dung của các hình thức văn bản hành chính nêu trên, dẫn đến trong một số trƣờng hợp khó xác định rõ sự khác nhau giữa một số loại văn bản nhƣ quy chế và quy định; chƣơng trình, kế hoạch, đề án và dự án; công văn và thƣ công; hƣớng dẫn và công văn hƣớng dẫn, biên bản, bản thỏa thuận, bản cam kết và bản ghi nhớ. Trên cơ sở đúc kết mang tính khoa học và qua thực tiễn sử dụng, có thể giải nghĩa các hình thức văn bản này nhƣ sau: 10 Luan van Nghị quyết (cá biệt) là văn bản của cơ quan thẩm quyền chung để ghi lại các quyết định đƣợc thông qua theo chế độ tập thể về chủ trƣơng, kế hoạch liên quan đến một vấn đề cụ thể, cá biệt hay trong phạm vi nội bộ một cơ quan, tổ chức.
Quyết định (cá biệt) là văn bản thể hiện ý chí của chủ thể có thẩm quyền, mang tính áp dụng pháp luật nhằm làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt các mối quan hệ pháp lý cụ thể đối với đối tƣợng cụ thể hay đƣa ra quy tắc hành vi nội bộ cơ quan, tổ chức. Chỉ thị là văn bản của cấp trên truyền đạt mệnh lệnh xuống cấp dƣới để đƣa ra các biện pháp cụ thể chỉ đạo, phối hợp, đôn đốc và kiểm tra hoạt động của các cơ quan, đơn vị trực thuộc. Quy chế là văn bản đƣợc ban hành kèm theo quyết định để quy định đầy đủ và toàn diện về tổ chức và hoạt động, về lề lối làm việc, thủ tục, trình tự và các mối quan hệ công tác của cơ quan, tổ chức nói chung hay của một hoạt động nào đó. Quy định là văn bản đƣợc ban hành kèm theo quyết định để đƣa ra tiêu chuẩn, định mức kinh tế-kỹ thuật, quy tắc và cách thức giải quyết một công việc trong hoạt động của cơ quan, tổ chức.
Thông cáo là văn bản của cơ quan, tổ chức cấp cao để thông tin về một sự kiện, sự việc quan trọng, đƣợc cả xã hội quan tâm. Thông báo là văn bản dùng để thông tin về một vấn đề để các cơ quan, cá nhân có liên quan biết hoặc thực hiện. Hướng dẫn là văn bản chỉ dẫn cụ thể về việc tổ chức thực hiện văn bản của cơ quan cấp trên. Chương trình là bản trình bày về mục tiêu, nội dung, giải pháp có tính chất định hƣớng tổng thể cho những công việc, hoạt động trong một thời gian nhất định của cơ quan, tổ chức.
Theo nghĩa hẹp hơn, chƣơng trình là lịch trình thực hiện một hoạt động cụ thể nào đó trong cơ quan, tổ chức.