Tổng quan nghiên cứu

Quản lý tài chính tại khu vực công lập giữ vai trò trụ cột trong việc điều tiết và nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực quốc gia. Đối với Bộ Tài nguyên và Môi trường, hệ thống gồm 73 đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc đang vận hành với nhiệm vụ cung cấp các dịch vụ công thiết yếu và phục vụ quản lý nhà nước trên 9 lĩnh vực chuyên ngành phức tạp. Tuy nhiên, trong giai đoạn chuyển đổi cơ chế tự chủ giai đoạn 2015 - 2018 theo Nghị định 16/2015/NĐ-CP và Nghị định 141/2016/NĐ-CP, công tác quản trị tài chính tại các đơn vị này vẫn bộc lộ nhiều điểm nghẽn. Nguồn thu từ ngân sách nhà nước vẫn chiếm tỷ trọng áp đảo trên 70%, trong khi nguồn thu dịch vụ sự nghiệp công chưa tương xứng với tiềm năng thực tế.

Mục tiêu trọng tâm của nghiên cứu là đánh giá toàn diện thực trạng quản lý tài chính tại các đơn vị sự nghiệp công lập khối sự nghiệp kinh tế và môi trường thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường giai đoạn 2015 - 2018. Trên cơ sở nhận diện những bất cập trong chu trình ngân sách từ khâu lập, phân bổ, chấp hành đến quyết toán, đề tài xây dựng hệ thống giải pháp ứng dụng nhằm tối ưu hóa 100% nguồn vốn ngân sách đầu tư và đẩy mạnh quyền tự chủ tài chính đến giai đoạn 2020 - 2022. Công trình mang lại giá trị thực tiễn sâu sắc, góp phần hoàn thiện công cụ quản trị kinh tế vĩ mô cho ngành tài nguyên và môi trường trong bối cảnh tái cơ cấu tài chính công hiện đại.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên nền tảng của lý thuyết quản lý tài chính công và lý thuyết kinh tế học về hàng hóa công cộng thuần túy. Hàng hóa công cộng do các đơn vị sự nghiệp cung cấp mang 2 đặc tính cốt lõi là không loại trừ và không tranh giành trong tiêu dùng, đòi hỏi Nhà nước phải duy trì vai trò điều tiết và bảo đảm nguồn lực. Khung phân tích vận dụng cơ chế phân loại 4 mức độ tự chủ tài chính theo Nghị định 16/2015/NĐ-CP, bao gồm: đơn vị tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư, đơn vị tự bảo đảm chi thường xuyên, đơn vị tự bảo đảm một phần chi thường xuyên và đơn vị do ngân sách nhà nước bảo đảm toàn bộ chi thường xuyên.

Các khái niệm then chốt được chuẩn hóa xuyên suốt đề tài bao gồm:

  • Đơn vị sự nghiệp công lập: Tổ chức do cơ quan có thẩm quyền thành lập, có tư cách pháp nhân, cung cấp dịch vụ công và phục vụ quản lý nhà nước theo Luật Viên chức số 58/2010/QH12.
  • Quản lý tài chính đơn vị sự nghiệp: Quá trình vận dụng hệ thống công cụ, định mức và quy trình pháp lý để tạo lập, phân phối và sử dụng các quỹ tiền tệ nhằm hoàn thành nhiệm vụ chính trị - kinh tế được giao.
  • Tự chủ tài chính: Quyền hạn và trách nhiệm của đơn vị trong việc chủ động khai thác nguồn thu, quyết định các định mức chi tiêu nội bộ và trích lập các quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp trong chu kỳ ổn định 3 năm.
  • Định mức kinh tế - kỹ thuật: Hệ thống chỉ tiêu hao phí lao động, vật tư và máy móc làm căn cứ xây dựng giá dịch vụ công và phân bổ dự toán.

Phương pháp nghiên cứu

Luận văn tiếp cận toàn diện hệ thống 73 đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường, trong đó tập trung phân tích sâu vào 2 khối trọng điểm là sự nghiệp kinh tế và sự nghiệp môi trường trong giai đoạn 4 năm từ năm 2015 đến năm 2018. Phương pháp chọn mẫu có chủ đích được áp dụng nhằm thu thập dữ liệu thứ cấp từ 5 Tổng cục và 5 Cục quản lý chuyên ngành, đại diện cho các lĩnh vực có tính chất hoạt động đa dạng như địa chất khoáng sản, đo đạc bản đồ, khí tượng thủy văn và môi trường. Lý do lựa chọn cách tiếp cận này là nhằm phản ánh chính xác bức tranh tài chính đa ngành với quy mô ngân sách chiếm trên 85% tổng kinh phí sự nghiệp của toàn Bộ.

Phương pháp thống kê mô tả kết hợp phân tích so sánh chỉ số tương đối và tuyệt đối được sử dụng để lượng hóa các biến động tài chính theo chuỗi thời gian. Phương pháp phân tích chính sách công cho phép bóc tách những khoảng trống pháp lý giữa các văn bản quy phạm pháp luật và thực tiễn vận hành. Nguồn tư liệu nghiên cứu được tổng hợp trực tiếp từ hệ thống 8 bảng biểu thống kê tài chính, báo cáo dự toán, báo cáo quyết toán niên độ kế toán hàng năm và hệ thống quy chế chi tiêu nội bộ của các đơn vị trực thuộc Vụ Kế hoạch - Tài chính.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Quá trình khảo sát thực tế tại các đơn vị sự nghiệp thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường giai đoạn 2015 - 2018 đã chỉ ra 4 phát hiện mang tính bản chất:

Thứ nhất, công tác lập và chấp hành dự toán chi còn mang tính thụ động. Qua phân tích 8 bảng biểu thống kê tài chính, tỷ lệ giải ngân kinh phí sự nghiệp môi trường và kinh tế đạt mức trung bình trên 90% so với dự toán giao. Tuy nhiên, dòng tiền giải ngân thường dồn ứ từ 40% đến 50% vào quý 4 của niên độ ngân sách, gây áp lực lớn cho công tác thanh quyết toán tại Kho bạc Nhà nước.

Thứ hai, cơ cấu nguồn thu còn phụ thuộc nặng nề vào nguồn ngân sách nhà nước cấp. Nguồn kinh phí từ ngân sách chiếm tỷ lệ chi phối từ 75% đến 82% tổng nguồn thu của các đơn vị. Trong khi đó, nguồn thu từ hoạt động dịch vụ sự nghiệp công, phí và lệ phí được để lại chỉ chiếm tỷ trọng khiêm tốn khoảng 18% đến 25%, chưa tạo ra đột phá về tự chủ dòng tiền.

Thứ ba, mức độ chuyển đổi tự chủ tài chính diễn ra không đồng đều. Trong tổng số 73 đơn vị sự nghiệp công lập của Bộ, số lượng đơn vị tự bảo đảm hoàn toàn chi thường xuyên và chi đầu tư chỉ chiếm dưới 8%, phần lớn các đơn vị vẫn thuộc nhóm tự bảo đảm một phần hoặc do Nhà nước cấp kinh phí toàn bộ.

Thứ tư, cơ chế phân phối thu nhập tăng thêm chưa tạo được động lực đột phá. Hệ số thu nhập tăng thêm bình quân tại các đơn vị sự nghiệp kinh tế chỉ dao động từ 0,5 đến 1,2 lần so với mức lương ngạch bậc, do quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp tích lũy hàng năm còn hạn chế.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân cốt lõi của tình trạng trên bắt nguồn từ đặc thù hoạt động chuyên ngành tài nguyên và môi trường mang tính điều tra cơ bản, phụ thuộc từ 60% đến 70% vào điều kiện địa hình, thời tiết và tính chất mùa vụ. Khi các dữ liệu này được trực quan hóa qua biểu đồ cột chồng về cơ cấu nguồn thu và bảng tổng hợp ma trận quyết toán sự nghiệp, sự chênh lệch rõ rệt giữa mục tiêu tự chủ và thực tế phân bổ dòng tiền trở nên rất tường minh. Các bảng thống kê tình hình quyết toán nguồn sự nghiệp kinh tế và môi trường phản ánh rõ khoảng cách giữa dự toán ban đầu và giá trị quyết toán thực tế được duyệt.

So sánh với các nghiên cứu trước đây tại Tổng cục Biển và Hải đảo hoặc mô hình quản trị tại Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, công tác quản lý tài chính tại Bộ Tài nguyên và Môi trường phức tạp hơn do quản lý tới 9 lĩnh vực chuyên sâu. Kinh nghiệm quốc tế từ hệ thống khoán chi theo định mức của Trung Quốc và Luật Sự nghiệp LOLF của Pháp cho thấy, việc duy trì quản lý ngân sách theo yếu tố đầu vào đang kìm hãm tính chủ động. Chuyển dịch sang quản lý ngân sách dựa trên kết quả đầu ra với hệ thống chỉ số đo lường hiệu suất rõ ràng chính là chìa khóa để tháo gỡ điểm nghẽn tài chính công hiện nay.

Đề xuất và khuyến nghị

Để nâng cao hiệu quả quản lý tài chính tại các đơn vị sự nghiệp trực thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường đến năm 2022 và định hướng những năm tiếp theo, 4 nhóm giải pháp đột phá cần được triển khai đồng bộ:

  • Hoàn thiện hệ thống định mức kinh tế - kỹ thuật và đơn giá dịch vụ: Bộ Tài nguyên và Môi trường chủ trì phối hợp cùng Bộ Tài chính rà soát, ban hành mới 100% định mức kinh tế - kỹ thuật cho các dịch vụ sự nghiệp công trong 9 lĩnh vực quản lý. Thời hạn hoàn thành trước năm 2022, tạo căn cứ vững chắc để chuyển hoàn toàn từ phương thức giao dự toán truyền thống sang cơ chế đấu thầu, đặt hàng cung cấp dịch vụ công theo giá tính đủ chi phí.

  • Tái cơ cấu nguồn thu và mở rộng không gian dịch vụ sự nghiệp: Các đơn vị sự nghiệp công lập chủ động khai thác tài sản công, liên doanh liên kết và cung cấp dịch vụ tư vấn môi trường, đo đạc địa chính cho các thành phần kinh tế ngoài nhà nước. Phấn đấu nâng tỷ trọng thu dịch vụ ngoài ngân sách từ mức 18% lên tối thiểu 35% tổng doanh thu vào giai đoạn 2022 - 2025.

  • Đổi mới quy trình lập, phân bổ và quyết toán ngân sách theo kết quả đầu ra: Vụ Kế hoạch - Tài chính đẩy mạnh phân cấp thẩm quyền phê duyệt dự toán và mua sắm tài sản công dưới 1 tỷ đồng cho thủ trưởng các đơn vị dự toán cấp cơ sở. Đồng thời rút ngắn thời gian thẩm định quyết toán năm từ 6 tháng xuống dưới 3 tháng, gắn trách nhiệm người đứng đầu với kết quả nghiệm thu khối lượng công việc.

  • Nâng cấp cơ sở hạ tầng số và bồi dưỡng nguồn nhân lực tài chính: Đầu tư trang thiết bị công nghệ hiện đại và chuẩn hóa 100% phần mềm kế toán hành chính sự nghiệp tích hợp dữ liệu số toàn ngành trước năm 2022. Tổ chức định kỳ 2 khóa đào tạo nghiệp vụ chuyên sâu mỗi năm cho đội ngũ kế toán trưởng và chuyên viên tài chính tại 73 đơn vị trực thuộc.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Công trình nghiên cứu mang lại giá trị học thuật và ứng dụng thực tiễn cao cho 4 nhóm đối tượng trọng tâm:

  • Lãnh đạo và chuyên viên quản lý tài chính tại các bộ ngành: Tài liệu cung cấp cơ sở dữ liệu thực chứng và khung giải pháp quản trị ngân sách chuyên ngành, giúp Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn xây dựng phương án phân bổ dự toán tối ưu.

  • Ban giám đốc và kế toán trưởng tại 73 đơn vị sự nghiệp công lập: Cẩm nang hướng dẫn chi tiết cách thức xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ, quản trị chi phí thường xuyên, tái cấu trúc nguồn thu dịch vụ và xây dựng phương án tự chủ tài chính theo chu kỳ 3 năm.

  • Học viên cao học và nhà nghiên cứu kinh tế: Tài liệu tham khảo học thuật chuẩn mực về phương pháp phân tích định lượng kết hợp định tính trong lĩnh vực tài chính công, quản lý kinh tế và đánh giá tác động của chính sách đổi mới đơn vị sự nghiệp.

  • Chuyên gia hoạch định chính sách tại Bộ Tài chính và Bộ Nội vụ: Nguồn tư liệu thực tiễn phản ánh những vướng mắc phát sinh từ cơ sở khi áp dụng Nghị định 16/2015/NĐ-CP và Nghị định 141/2016/NĐ-CP, hỗ trợ hiệu chỉnh các thông tư hướng dẫn sát hợp với thực tế.

Câu hỏi thường gặp

Luận văn giải quyết vấn đề cốt lõi nào trong quản lý tài chính công?

Đề tài tập trung tháo gỡ điểm nghẽn trong chu trình quản trị ngân sách và thực thi cơ chế tự chủ tài chính tại 73 đơn vị sự nghiệp thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường giai đoạn 2015 - 2018. Nghiên cứu giúp chuyển đổi phương thức quản lý tài chính từ cấp phát theo đầu vào sang cơ chế đặt hàng dịch vụ theo kết quả đầu ra.

Tại sao các đơn vị sự nghiệp ngành tài nguyên môi trường khó tự chủ tài chính toàn diện?

Đặc thù hoạt động của ngành gắn liền với công tác điều tra cơ bản, bảo vệ môi trường và quan trắc khí tượng thủy văn mang tính phục vụ công ích thuần túy. Hơn 70% khối lượng công việc phụ thuộc vào nhiệm vụ chính trị do Nhà nước giao và điều kiện tự nhiên, khiến khả năng thương mại hóa dịch vụ để tạo nguồn thu trực tiếp gặp nhiều hạn chế.

Bài học kinh nghiệm quốc tế nào được luận văn đề xuất áp dụng?

Nghiên cứu đúc kết kinh nghiệm từ Luật Sự nghiệp LOLF của Pháp về quản lý ngân sách theo chương trình và cơ chế khoán định mức của Trung Quốc. Việc gắn ngân sách với bản cam kết chỉ số hiệu quả đầu ra và triệt để bãi bỏ các khoản giữ lại ngoài sổ sách là bài học then chốt cho Việt Nam.

Việc ban hành định mức kinh tế - kỹ thuật có ý nghĩa như thế nào đối với tự chủ tài chính?

Hệ thống định mức kinh tế - kỹ thuật là căn cứ pháp lý duy nhất để tính đúng, tính đủ chi phí tiền lương, chi phí quản lý và khấu hao tài sản vào giá dịch vụ công. Khi có định mức chuẩn xác cho 100% dịch vụ, Nhà nước mới có thể chuyển đổi minh bạch từ cơ chế bao cấp sang phương thức đặt hàng dịch vụ công.

Giải pháp nào giúp các đơn vị sự nghiệp tăng thu nhập cho cán bộ viên chức?

Đơn vị cần chủ động đa dạng hóa hoạt động dịch vụ ngoài nhiệm vụ nhà nước giao để nâng tỷ trọng nguồn thu sự nghiệp lên trên 35%. Đồng thời, việc triệt để thực hành tiết kiệm 10% chi phí quản lý hành chính sẽ tạo nguồn trích lập quỹ bổ sung thu nhập, nâng hệ số lương tăng thêm lên mức 1,5 đến 2,0 lần.

Kết luận

  • Hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về quản lý tài chính công và cơ chế tự chủ tại các đơn vị sự nghiệp công lập theo chuẩn mực pháp lý mới nhất.
  • Bóc tách bức tranh thực trạng tài chính tại 73 đơn vị sự nghiệp thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường giai đoạn 2015 - 2018 qua hệ thống 8 bảng số liệu thực chứng.
  • Nhận diện chính xác 4 rào cản lớn về cơ cấu nguồn thu, quy trình giải ngân, phân phối thu nhập và mức độ tự chủ tài chính thực tế tại cơ sở.
  • Tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra từ Pháp và Trung Quốc để đề xuất 4 nhóm giải pháp mang tính khả thi cao.
  • Xác lập lộ trình hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính công giai đoạn 2020 - 2022, tạo nền tảng chuyển đổi số toàn diện công tác kế toán và phân bổ nguồn lực.

Các đơn vị sự nghiệp công lập và cơ quan quản lý chuyên ngành cần khẩn trương áp dụng khung giải pháp của luận văn để nâng cao năng lực tự chủ tài chính, tối ưu hóa ngân sách nhà nước và nâng cao đời sống cho đội ngũ cán bộ viên chức ngay trong năm kế hoạch hiện hành.