Tổng quan luận án
Luận án tiến sĩ khoa học giáo dục của tác giả Phan Văn Sỹ với đề tài "Quản lý tài chính của các Sở Giáo dục và Đào tạo khu vực Tây Bắc đối với trường trung học phổ thông trong bối cảnh đổi mới giáo dục", chuyên ngành Quản lý giáo dục (mã số: 62.14), được hoàn thành năm 2015 tại Trường Đại học Sư phạm Hà Nội dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS. Đặng Quốc Bảo và TS. Nguyễn Thị Thu Hằng.
Tính cấp thiết và khoảng trống nghiên cứu
Bối cảnh đổi mới căn bản, toàn diện giáo dục và đào tạo theo tinh thần Nghị quyết số 29-NQ/TW ngày 04/11/2013 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI đặt ra yêu cầu đẩy mạnh phân cấp quản lý, nâng cao quyền tự chủ và trách nhiệm giải trình của các cơ sở giáo dục. Khu vực Tây Bắc là địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn, địa hình phức tạp, trình độ dân trí và mức thu nhập của người dân còn thấp, hầu hết các trường trung học phổ thông (THPT) là trường công lập phụ thuộc gần như hoàn toàn vào ngân sách nhà nước (NSNN).
Quản lý tài chính giáo dục THPT tại khu vực này đối mặt với thách thức kép: một mặt nguồn ngân sách nhà nước hạn hẹp, mặt khác nhu cầu đầu tư nâng cao chất lượng và mở rộng cơ hội tiếp cận giáo dục cho học sinh vùng đồng bào dân tộc thiểu số ngày càng lớn. Thực tiễn giai đoạn 2011–2014 cho thấy công tác quản lý tài chính của các Sở Giáo dục và Đào tạo (GD&ĐT) vùng Tây Bắc bộc lộ nhiều bất cập: việc phân bổ ngân sách chưa đồng đều giữa các tỉnh, tỷ lệ chi lương và các khoản theo lương chiếm tỷ trọng áp đảo làm suy giảm kinh phí cho hoạt động chuyên môn, việc huy động các nguồn lực xã hội hóa ngoài ngân sách rất hạn chế, năng lực quản lý tài chính của cán bộ quản lý và kế toán cấp trường chưa đáp ứng yêu cầu tự chủ. Trong khi các nghiên cứu trong nước trước đó chủ yếu tập trung vào giáo dục đại học hoặc tài chính giáo dục ở quy mô toàn quốc, việc nghiên cứu quản lý tài chính cấp sở đối với trường THPT tại vùng khó khăn như Tây Bắc còn thiếu vắng.
Mục tiêu và câu hỏi nghiên cứu
- Mục tiêu nghiên cứu: Đề xuất các biện pháp quản lý tài chính của Sở GD&ĐT khu vực Tây Bắc đối với trường THPT trong bối cảnh đổi mới giáo dục nhằm góp phần nâng cao chất lượng, đảm bảo công bằng và nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực tài chính giáo dục THPT tại địa phương.
- Câu hỏi nghiên cứu: Luận án xác định 5 câu hỏi nghiên cứu cụ thể:
- Câu hỏi i: Vai trò của Sở GD&ĐT trong quản lý tài chính đối với các trường THPT là gì?
- Câu hỏi ii: Công tác quản lý tài chính của các Sở GD&ĐT đối với trường THPT các tỉnh khu vực Tây Bắc có liên quan đến phát triển giáo dục THPT đáp ứng yêu cầu đổi mới giáo dục hiện nay như thế nào?
- Câu hỏi iii: Yếu tố nào ảnh hưởng quyết định đến công tác quản lý tài chính của Sở GD&ĐT đối với các trường THPT của các tỉnh khu vực Tây Bắc?
- Câu hỏi iv: Công tác quản lý tài chính của Sở GD&ĐT đối với các trường THPT các tỉnh khu vực Tây Bắc hiện nay có đặc trưng gì và ảnh hưởng gì đến kết quả phát triển giáo dục theo yêu cầu đổi mới?
- Câu hỏi v: Làm thế nào để đổi mới quản lý tài chính của Sở GD&ĐT đối với các trường THPT ở các tỉnh khu vực Tây Bắc đáp ứng yêu cầu đổi mới giáo dục?
Giả thuyết khoa học và luận điểm bảo vệ
- Giả thuyết khoa học: Tài chính là một trong các yếu tố quan trọng nhất quyết định chất lượng, hiệu quả giáo dục. Quản lý tài chính của Sở GD&ĐT đối với các trường THPT khu vực Tây Bắc còn nhiều hạn chế do chưa quán triệt sâu sắc quan điểm về phân cấp quản lý nhà nước về tài chính giáo dục. Nếu đề xuất được hệ thống biện pháp bao quát việc: tăng cường ngân sách đầu tư phát triển, kế hoạch hóa việc thực hiện ngân sách, chỉ đạo tiết kiệm chi thanh toán cá nhân thông qua sắp xếp đội ngũ theo định mức biên chế, xây dựng sổ tay hướng dẫn quản lý tài chính và tăng cường thanh tra, kiểm tra thì công tác quản lý tài chính sẽ đạt hiệu quả, đảm bảo công bằng và chất lượng giáo dục.
- Luận điểm bảo vệ:
- Luận điểm 1: Tài chính là công cụ góp phần đắc lực để nâng cao chất lượng và hiệu quả giáo dục.
- Luận điểm 2: Trọng tâm quản lý tài chính của Sở GD&ĐT đối với trường THPT là tăng cường huy động và sử dụng hiệu quả nguồn vốn tài chính, đáp ứng các yêu cầu bảo đảm chất lượng theo mục tiêu đổi mới giáo dục.
- Luận điểm 3: Quản lý tài chính của Sở GD&ĐT khu vực Tây Bắc phải bao quát: tăng cường ngân sách đầu tư cho học sinh dân tộc thiểu số đến trường; kế hoạch hóa ngân sách theo quy định; tiết kiệm chi thanh toán cá nhân để tăng chi hoạt động dạy học; tăng cường giám sát, kiểm tra.
Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
- Khách thể nghiên cứu: Sự phát triển giáo dục THPT và tài chính giáo dục THPT các tỉnh khu vực Tây Bắc.
- Đối tượng nghiên cứu: Hoạt động quản lý tài chính của Sở GD&ĐT đối với trường THPT các tỉnh khu vực Tây Bắc trong bối cảnh đổi mới giáo dục.
- Giới hạn nội dung: Tập trung vào các nguồn ngân sách nhà nước cấp cho giáo dục THPT, bao gồm: ngân sách chi thường xuyên, ngân sách chi đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) và ngân sách chương trình mục tiêu quốc gia.
- Phạm vi không gian và thời gian: Khảo sát thực trạng tại 6 tỉnh khu vực Tây Bắc gồm: Hòa Bình, Sơn La, Điện Biên, Lai Châu, Lào Cai, Yên Bái trong mốc thời gian từ năm 2011 đến năm 2014.
- Khách thể khảo sát: Gồm 3 nhóm đối tượng: (1) Cán bộ quản lý Sở GD&ĐT, Sở Tài chính, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Nội vụ; (2) Ban giám hiệu, cán bộ kế toán, giáo viên và cha mẹ học sinh các trường THPT; (3) Các nhà nghiên cứu và chuyên gia về tài chính giáo dục.
Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án
Các hướng nghiên cứu quốc tế
Luận án tổng hợp các công trình quốc tế theo các nhóm trọng tâm:
- Kinh tế học giáo dục và phân tích chi phí - lợi ích: George Psacharopoulos (1973, 1987) với các công trình nền tảng về mối quan hệ giữa tài chính giáo dục, vốn nhân lực và hiệu quả đầu tư; Maureen Woodhall (2004) với phân tích chi phí - lợi ích trong quy hoạch giáo dục; Hallak (1969) thuộc Viện Kế hoạch Giáo dục Quốc tế (IIEP) về ứng dụng phân tích chi phí trong hoạch định giáo dục.
- Đo lường phát triển con người: Báo cáo phát triển con người của UNDP (2010) với cách tiếp cận chỉ số giáo dục trong cơ cấu HDI.
- Mô hình phân bổ ngân sách: Jamil Salmi và Arthur M. Hauptman (2006) về mô hình phân bổ ngân sách truyền thống so với mô hình phân bổ dựa trên kết quả đầu ra.
- Phân cấp quản lý tài chính và quản lý dựa vào nhà trường (SBM): Nobuo Akai, Masayo Sakata, Ryuichi Tanaka (2007) về tác động của phân cấp quản lý tài chính giáo dục tại Hoa Kỳ; Felipe Barrera-Osorio, Tazeen Fasih, Harry Anthony Patrinos, Lucrecia Santibáñez (2009) và Barbara Bruns, Deon Filmer, Harry Anthony Patrinos (2011) thuộc Ngân hàng Thế giới về lý thuyết và bằng chứng thực nghiệm của mô hình SBM.
- Khung tiếp cận hệ thống SABER-Finance: Nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới (The World Bank, 2013) đưa ra khung đánh giá hệ thống tài chính giáo dục hướng tới kết quả với 3 mục tiêu chính sách và 5 lĩnh vực cốt lõi.
Các hướng nghiên cứu trong nước
Tác giả phân loại các nghiên cứu trong nước thành 7 chủ đề chính:
- Tài chính giáo dục trong kinh tế thị trường và hội nhập: Đặng Quốc Bảo và Đặng Thị Thanh Huyền (2005), Phạm Minh Hạc (2002), Nguyễn Công Giáp (2007), Nguyễn Văn Hộ (2001).
- Thực trạng tài chính và tự chủ tài chính giáo dục: Các báo cáo đánh giá chi tiêu công của Ngân hàng Thế giới phối hợp Chính phủ Việt Nam (1996, 2000, 2005); Đặng Thị Thanh Huyền (2006) về tự chủ tài chính tại trường THPT công lập phía Bắc; Chử Thị Hải (2013), Phạm Quang Sáng (1998), Nguyễn Thị Yến Nam (2013).
- Cơ cấu nguồn tài chính và phương thức chia sẻ chi phí: Đặng Thị Thanh Huyền (2007), Lê Thị Mỹ Hà (2008), Nguyễn Khắc Minh (2002).
- Phân bổ và cấp phát ngân sách nhà nước: Đặng Bá Lãm (2005), Phạm Quang Sáng và Phạm Thành Nghị (2007), Clay G. Wescott, Nguyễn Hữu Hiếu và Vũ Quỳnh Hương (2009), Bùi Đường Nghiêu (2004), Dương Đăng Chinh và Phạm Văn Khoan (2009).
- Chi phí và hiệu quả giáo dục: Lê Thị Mỹ Hà (2008), Nguyễn Lộc, Mạc Văn Trang và Nguyễn Công Giáp (2009).
- Tự chủ và trách nhiệm xã hội của cơ sở giáo dục: Đặng Thị Thanh Huyền (2013), Vũ Lan Hương (2010).
- Phân cấp quản lý tài chính giáo dục THPT: Đỗ Thị Thu Hằng và Trần Thị Bích Liễu (2013), Nguyễn Hồng Thuận (2009), Nguyễn Thị Hải Hà (2013).
Khoảng trống nghiên cứu được luận án giải quyết
Mặc dù các nghiên cứu trước đã phân tích tổng thể chính sách tài chính công và cơ chế tự chủ tại các trường đại học, cao đẳng hoặc THPT vùng đồng bằng, nhưng chưa có công trình nào đi sâu giải quyết quy trình quản lý tài chính mang tính chu trình khép kín của cơ quan quản lý cấp tỉnh (Sở GD&ĐT) đối với hệ thống trường THPT ở khu vực miền núi, vùng đồng bào dân tộc thiểu số Tây Bắc trong bối cảnh phân cấp và đổi mới căn bản giáo dục.
Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu
Khung lý thuyết và khái niệm công cụ
Luận án vận dụng hệ thống lý thuyết quản lý và tài chính công:
- Khái niệm quản lý và quản lý giáo dục: Vận dụng quan điểm của Don Hellriegel, Jon W. Slocum (1988), F.W. Taylor, M.P. Follet, C.I. Barnard, P. Drucker (1977), Harold Koontz, Cyril O'Donnell, Heinz Weihrich (1994) và Bùi Minh Hiền, Đặng Quốc Bảo, Vũ Ngọc Hải (2006). Quản lý giáo dục được định nghĩa là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực nhà nước nhằm phát triển sự nghiệp giáo dục, duy trì kỷ cương và nâng cao chất lượng.
- Mô hình quản lý dựa trên kết quả (RBM - Results Based Management): Tiếp cận theo khuôn khổ của Cơ quan Phát triển Quốc tế Canada (CIDA, 1999) nhằm gắn kết việc phân bổ nguồn lực với kết quả đầu ra dự kiến và nâng cao trách nhiệm giải trình.
- Quản lý dựa vào nhà trường (SBM - School Based Management): Dựa trên luận điểm của Trần Kiểm (2008), phân cấp quyền tự chủ sử dụng ngân sách đi liền với trách nhiệm của người đứng đầu cơ sở giáo dục.
- Khái niệm tài chính công và tài chính giáo dục: Dựa trên các nghiên cứu của Rosen (2002), Phạm Văn Khoan (2007), Dương Thị Bình Minh (1995, 2001) và Trương Mộc Lâm (1993). Tài chính giáo dục được xem xét ở hai cấp độ: cấp hệ thống (vĩ mô) và cấp trường (vi mô).
- Khung công cụ SABER-Finance của Ngân hàng Thế giới: Đánh giá quản lý tài chính qua 3 mục tiêu chính sách: (1) Đảm bảo điều kiện cơ bản cho giáo dục; (2) Thúc đẩy công bằng giáo dục; (3) Thực hiện hiệu quả giáo dục; cùng 5 lĩnh vực cốt lõi: điều kiện học và nguồn lực, chi tiêu giáo dục, các nguồn thu, cơ chế phân bổ, kiểm soát tài chính và năng lực.
+-------------------------------------------------------------------------+
| CƠ SỞ LÝ THUYẾT & KHUNG PHÂN TÍCH |
+-------------------------------------------------------------------------+
| 1. Quản lý công & Giáo dục: RBM (CIDA), SBM (Trần Kiểm), Koontz et al. |
| 2. Tài chính công: Rosen (2002), Dương Thị Bình Minh (2001) |
| 3. Khung SABER-Finance (World Bank, 2013): |
| * 3 Mục tiêu: Điều kiện cơ bản - Công bằng - Hiệu quả |
| * 5 Lĩnh vực: Nguồn lực - Chi tiêu - Thu nhập - Phân bổ - Kiểm soát |
+-------------------------------------------------------------------------+
Khung pháp lý và định mức phân bổ ngân sách
Luận án đối chiếu với hệ thống văn bản quy phạm pháp luật: Luật Giáo dục (2005, sửa đổi bổ sung 2009), Luật Ngân sách nhà nước (1996, 2002, 2015), Luật Đầu tư công; Nghị định số 115/2010/NĐ-CP; Thông tư liên tịch số 11/2015/TTLT-BGDĐT-BNV; Thông tư số 12/2011/TT-BGDĐT; Nghị định số 43/2006/NĐ-CP và Nghị định số 16/2015/NĐ-CP; Nghị định số 49/2010/NĐ-CP và Nghị định số 74/2013/NĐ-CP.
Định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên ngân sách nhà nước cho ngành giáo dục áp dụng theo Quyết định số 59/2010/QĐ-TTg ngày 30/09/2010 của Thủ tướng Chính phủ:
| Vùng phân bổ |
Định mức chi sự nghiệp giáo dục (đồng/người dân trong độ tuổi 1-18/năm) |
| Đô thị |
1.800.000 |
| Miền núi - vùng đồng bào dân tộc ở đồng bằng, vùng sâu |
1.880.000 |
| Vùng cao - hải đảo |
2.520.000 |
Ghi chú theo quy định văn bản: Địa phương có xã, thôn thuộc Chương trình 135 được bổ sung thêm 140.000 đồng/người dân trong độ tuổi 1–18/năm. Định mức bảo đảm cơ cấu tối đa 80% cho tiền lương, phụ cấp và các khoản có tính chất lương; tối thiểu 20% cho chi thực hiện nhiệm vụ giáo dục, giảng dạy và học tập (chưa kể nguồn thu học phí).
Phương pháp nghiên cứu
Luận án kết hợp các phương pháp nghiên cứu định tính và định lượng:
- Phương pháp tổng quan tài liệu: Phân tích hệ thống chính sách, nghị quyết của Đảng, văn bản pháp luật của Nhà nước và các công trình khoa học trong và ngoài nước.
- Phương pháp thống kê số liệu: Khai thác dữ liệu kinh tế - xã hội, mạng lưới trường lớp, đội ngũ cán bộ - giáo viên, quy mô học sinh, số liệu thu - chi ngân sách thường xuyên, ngân sách XDCB của 6 tỉnh Tây Bắc giai đoạn 2011–2014.
- Phương pháp điều tra bằng phiếu hỏi: Khảo sát các nhóm khách thể (lãnh đạo Sở, chuyên viên các sở ngành, cán bộ quản lý trường THPT, giáo viên, kế toán và cha mẹ học sinh).
- Phương pháp phỏng vấn sâu: Thu thập ý kiến định tính từ lãnh đạo Sở GD&ĐT, lãnh đạo Phòng Kế hoạch - Tài chính, lãnh đạo các Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính, Sở Nội vụ và hiệu trưởng, kế toán trường THPT.
- Phương pháp tổng kết kinh nghiệm: Phân tích kinh nghiệm thực tiễn từ 6 tỉnh Tây Bắc (Hòa Bình, Sơn La, Điện Biên, Lai Châu, Lào Cai, Yên Bái).
- Phương pháp chuyên gia: Tham vấn các nhà khoa học, chuyên gia quản lý tài chính giáo dục để đánh giá mức độ cần thiết và khả thi của các biện pháp.
- Phương pháp thử nghiệm/thực nghiệm: Thử nghiệm biện pháp quản lý tài chính tại địa bàn tỉnh Hòa Bình năm 2014, sử dụng thang đo 11 mục hỏi với kiểm định độ tin cậy Cronbach's Alpha.
Nội dung chính theo từng chương
Chương 1: Cơ sở lý luận về quản lý tài chính của các Sở Giáo dục và Đào tạo đối với trường trung học phổ thông trong bối cảnh đổi mới giáo dục và kinh nghiệm quốc tế
Chương 1 xây dựng khung lý thuyết toàn diện về quản lý tài chính giáo dục cấp tỉnh:
- Bản chất và chức năng quản lý tài chính của Sở GD&ĐT: Sở GD&ĐT là cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, có chức năng tham mưu quản lý nhà nước và trực tiếp quản lý các đơn vị trực thuộc. Quản lý tài chính của Sở GD&ĐT đối với các trường THPT bao gồm chu trình hoàn chỉnh: (1) Xây dựng quy hoạch, kế hoạch và lập dự toán ngân sách; (2) Phân bổ và giao dự toán ngân sách; (3) Hướng dẫn, chỉ đạo tổ chức chấp hành ngân sách và thu - chi nội bộ; (4) Kiểm tra, giám sát, thanh tra việc sử dụng ngân sách và các nguồn lực ngoài ngân sách; (5) Thẩm định, phê duyệt quyết toán và đánh giá hiệu quả chi tiêu.
- Nguyên tắc và tiêu chí quản lý tài chính giáo dục: Đảm bảo tính pháp lý, tính mục đích, tính hiệu quả, tính công bằng, tính công khai minh bạch và trách nhiệm giải trình. Khung đánh giá được cấu trúc dựa trên tiếp cận SABER-Finance nhằm chuyển hóa nguồn lực tài chính thành các điều kiện đảm bảo chất lượng dạy học.
- Các yếu tố ảnh hưởng: Bao gồm chủ trương, chính sách tài chính của Nhà nước; đặc điểm kinh tế - xã hội địa phương (tỷ lệ hộ nghèo, nguồn thu ngân sách địa phương); nhận thức của các cấp ủy, chính quyền và các ban ngành; năng lực chuyên môn của đội ngũ cán bộ quản lý tài chính và kế toán giáo dục.
- Kinh nghiệm quốc tế: Luận án phân tích bài học từ bang Ontario (Canada) trong việc áp dụng công thức tài trợ khác biệt (Differentiated Funding) nhằm phân bổ thêm ngân sách cho các trường có tỷ lệ học sinh yếu thế, học sinh bản địa; cùng bài học phân cấp quản lý trường học (SBM) gắn liền với trách nhiệm giải trình tại các nước khu vực Đông Á.
Chương 2: Thực trạng quản lý tài chính của các Sở Giáo dục và Đào tạo khu vực Tây Bắc đối với trường trung học phổ thông
Chương 2 phản ánh bức tranh thực trạng tại 6 tỉnh Tây Bắc giai đoạn 2011–2014 qua các dữ kiện điều tra:
- Bối cảnh kinh tế - xã hội và quy mô giáo dục: Khu vực Tây Bắc có mật độ dân số thấp, tỷ lệ hộ nghèo cao gấp nhiều lần bình quân cả nước, địa bàn chia cắt mạnh. Quy mô học sinh THPT tăng nhưng tỷ lệ học sinh đi học đúng độ tuổi còn thấp; tỷ lệ học sinh dân tộc thiểu số (DTTS) chiếm cơ cấu lớn tại các tỉnh Điện Biên, Lai Châu, Sơn La, Lào Cai, Yên Bái, Hòa Bình.
- Thực trạng phân cấp và mô hình quản lý ngân sách: Mô hình quản lý ngân sách thường xuyên và ngân sách đầu tư XDCB giữa 6 tỉnh chưa có sự đồng nhất; có tỉnh phân cấp mạnh cho Sở GD&ĐT làm đầu mối duy nhất, có tỉnh vẫn duy trì cơ chế phối hợp phân tán giữa Sở Tài chính, Sở Kế hoạch và Đầu tư và UBND cấp huyện, làm giảm tính chủ động của ngành giáo dục.
- Thực trạng lập dự toán và phân bổ ngân sách:
- Lập dự toán: Chủ yếu tính toán theo phương pháp cơ sở lịch sử và định mức biên chế hiện có, chưa căn cứ sát vào kế hoạch phát triển chuyên môn và mục tiêu nâng cao chất lượng giáo dục của từng trường.
- Phân bổ chi thường xuyên: Khoản chi thanh toán cho cá nhân (tiền lương, các khoản phụ cấp thu hút, phụ cấp ưu đãi, bảo hiểm) chiếm tỷ lệ rất cao, phổ biến từ 80% đến trên 90% tổng chi thường xuyên tại các trường THPT. Hệ quả là tỷ lệ kinh phí dành cho hoạt động giảng dạy, học tập, mua sắm vật tư tiêu hao, thiết bị thí nghiệm thực hành bị co hẹp dưới mức quy định 20% của Quyết định 59/2010/QĐ-TTg.
- Thực trạng chấp hành ngân sách và huy động nguồn lực:
- Huy động nguồn lực xã hội hóa: Thu nhập bình quân của người dân khu vực Tây Bắc thấp nên các nguồn thu hợp pháp ngoài ngân sách (học phí, tài trợ, đóng góp của cha mẹ học sinh) đạt mức rất thấp, chủ yếu chỉ dừng lại ở sự đóng góp ngày công lao động hoặc hiện vật nhỏ lẻ.
- Tự chủ tài chính cấp trường: Việc triển khai Nghị định 43/2006/NĐ-CP tại các trường THPT công lập vùng Tây Bắc còn mang tính hình thức; quy chế chi tiêu nội bộ chưa phát huy được vai trò khuyến khích tiết kiệm để tăng thu nhập và tái đầu tư chuyên môn.
- Thực trạng kiểm tra, giám sát và thẩm tra quyết toán: Công tác kiểm tra tài chính của Sở GD&ĐT đối với các trường THPT còn mỏng, chủ yếu tập trung vào tính hợp lệ của chứng từ kế toán trong các đợt duyệt quyết toán năm, chưa đánh giá được hiệu quả kinh tế - xã hội của đồng vốn gắn với chất lượng giáo dục đầu ra.
- Thực trạng cơ sở vật chất và đội ngũ: Tỷ lệ trường THPT đạt chuẩn quốc gia và tỷ lệ phòng học kiên cố ở mức thấp; trang thiết bị dạy học còn thiếu thốn, nhất là thiết bị thực hành môn khoa học tự nhiên và tin học. Đội ngũ cán bộ làm công tác kế hoạch - tài chính tại Sở và kế toán trường học đa phần chưa qua đào tạo chuyên sâu về quản lý tài chính công hiện đại.
Chương 3: Biện pháp đổi mới quản lý tài chính của các Sở Giáo dục và Đào tạo khu vực Tây Bắc đối với trường trung học phổ thông trong bối cảnh đổi mới giáo dục
Tác giả đề xuất hệ thống 5 biện pháp quản lý tài chính dựa trên 5 nguyên tắc: Đảm bảo tính pháp lý; Đảm bảo tính mục đích; Đảm bảo tính công bằng; Đảm bảo tính khoa học; Đảm bảo tính thực tiễn và khả thi.
| STT |
Tên biện pháp |
Nội dung trọng tâm |
| 1 |
Xây dựng định hướng tăng cường huy động các nguồn đầu tư cho GD THPT, tăng cường quyền tự chủ của các trường THPT theo hướng chuẩn hóa |
Xác định thứ tự ưu tiên đầu tư CSVC, xây dựng trường chuẩn quốc gia và trường PTDTNT; ban hành cơ chế thu hút tài trợ hợp pháp; từng bước giao quyền tự chủ thực chất về tài chính gắn với giao chỉ tiêu nhiệm vụ. |
| 2 |
Tăng cường kế hoạch hóa, dân chủ hóa quản lý tài chính của Sở GD&ĐT đối với trường THPT |
Đổi mới quy trình lập dự toán từ cấp cơ sở gắn với kế hoạch năm học; thực hiện công khai, minh bạch các định mức phân bổ; mở rộng sự tham gia của cán bộ, giáo viên trong việc xây dựng kế hoạch thu - chi. |
| 3 |
Tăng cường hướng dẫn, hỗ trợ thường xuyên các trường THPT thực hiện chi thanh toán cá nhân đúng quy định, hiệu quả và đáp ứng yêu cầu phát triển đội ngũ giáo viên |
Hướng dẫn rà soát, bố trí, sắp xếp lại đội ngũ giáo viên theo đúng định mức số tiết dạy và biên chế quy định; khắc phục tình trạng thừa thiếu cục bộ; tiết kiệm chi thanh toán cá nhân để dồn nguồn lực nâng tỷ lệ chi chuyên môn đạt tối thiểu 20%. |
| 4 |
Tổ chức hoàn thiện các công cụ quản lý tài chính hướng đến mở rộng cơ hội tiếp cận và nâng cao chất lượng giáo dục THPT |
Xây dựng và ban hành cuốn "Sổ tay hướng dẫn quản lý tài chính" dùng cho các trường THPT; chuẩn hóa mẫu biểu thống kê, quy trình thanh quyết toán; xây dựng tiêu chí phân bổ có hệ số ưu tiên cho học sinh dân tộc thiểu số và vùng 135. |
| 5 |
Phối hợp với Sở Tài chính và cơ quan hữu quan tăng cường giám sát, kiểm tra, thanh tra bảo đảm kỷ cương thu - chi và phát huy tác dụng của vốn cấp phát |
Xây dựng quy trình kiểm tra tài chính định kỳ và đột xuất; phối hợp liên ngành Sở GD&ĐT – Sở Tài chính – Kho bạc Nhà nước; chuyển trọng tâm kiểm tra từ đối chiếu hóa đơn sang kiểm tra tính hiệu quả và trách nhiệm giải trình của thủ trưởng đơn vị. |
- Mối quan hệ giữa các biện pháp: 5 biện pháp tạo thành một chỉnh thể thống nhất: Biện pháp 1 tạo nguồn lực và hành lang cơ chế; Biện pháp 2 và 3 là khâu tác nghiệp cốt lõi nhằm lập kế hoạch và tối ưu hóa cơ cấu chi; Biện pháp 4 cung cấp công cụ kỹ thuật hỗ trợ; Biện pháp 5 là công cụ kiểm soát, giữ vững kỷ cương tài khóa.
- Kết quả khảo nghiệm: Khảo sát lấy ý kiến chuyên gia và cán bộ quản lý cho thấy hệ số tương quan giữa mức độ cần thiết và mức độ khả thi của các biện pháp đề xuất đạt mức cao, khẳng định tính tương thích lý luận và thực tiễn.
- Kết quả thực nghiệm: Luận án tổ chức thực nghiệm quy trình đổi mới lập dự toán và trao đổi kế hoạch thu - chi ngân sách năm 2014 tại tỉnh Hòa Bình. Khảo sát 11 mục hỏi (items) đạt độ tin cậy Cronbach's Alpha, khẳng định biện pháp can thiệp đã nâng cao tính chủ động, minh bạch và tính chính xác của công tác quản lý tài chính trường học.
Kết quả và những đóng góp mới
Đóng góp về mặt lý luận
- Hệ thống hóa và làm sáng tỏ cơ sở lý luận về quản lý tài chính của Sở GD&ĐT đối với trường THPT trong bối cảnh phân cấp quản lý nhà nước và đổi mới giáo dục.
- Xác định rõ cấu trúc nội dung quản lý tài chính cấp sở bao gồm 5 khâu chu trình: lập dự toán; phân bổ ngân sách; chỉ đạo, tổ chức chấp hành; kiểm tra, giám sát; thẩm định, duyệt quyết toán và đánh giá hiệu quả.
- Tích hợp thành công khung đánh giá SABER-Finance của Ngân hàng Thế giới và mô hình quản lý dựa vào nhà trường (SBM) vào điều kiện quản lý giáo dục địa phương tại Việt Nam.
Đóng góp về mặt thực tiễn
- Cung cấp bộ dữ liệu toàn diện về thực trạng phân bổ, quản lý và sử dụng ngân sách nhà nước chi cho giáo dục THPT tại 6 tỉnh Tây Bắc giai đoạn 2011–2014.
- Chỉ rõ điểm nghẽn lớn nhất trong cơ cấu chi thường xuyên của các trường THPT khu vực Tây Bắc là tỷ lệ chi thanh toán cá nhân vượt quá cao (chiếm trên 80% đến hơn 90%), làm triệt tiêu nguồn lực cho các hoạt động chuyên môn dạy học.
- Đề xuất hệ thống 5 biện pháp quản lý khả thi, có khả năng áp dụng trực tiếp cho các Sở GD&ĐT vùng khó khăn; xây dựng khung tài liệu hướng dẫn quản lý tài chính cho các trường THPT.
Khuyến nghị, giải pháp đề xuất
- Đối với Bộ GD&ĐT và Bộ Tài chính: Cần phối hợp hoàn thiện cơ chế phân bổ ngân sách giáo dục theo hướng kết hợp giữa định mức dân số với định mức đầu học sinh có tính đến hệ số khó khăn vùng miền; ban hành hướng dẫn khung về tự chủ tài chính đặc thù cho các trường phổ thông vùng miền núi, dân tộc; quy định rõ tiêu chuẩn và tỷ lệ chi tối thiểu cho chuyên môn.
- Đối với UBND các tỉnh khu vực Tây Bắc: Thống nhất giao quyền quản lý toàn diện các nguồn ngân sách giáo dục THPT (cả chi thường xuyên và chi đầu tư XDCB) cho Sở GD&ĐT làm đầu mối; phê duyệt quy hoạch mạng lưới trường lớp và bố trí đủ nguồn vốn đối ứng cho các chương trình kiên cố hóa trường lớp học.
- Đối với các Sở GD&ĐT khu vực Tây Bắc: Đổi mới phương thức giao dự toán; tổ chức tập huấn nâng cao năng lực quản lý tài chính cho hiệu trưởng và kế toán; tăng cường công tác thanh tra tài chính; ban hành sổ tay quản lý tài chính thống nhất trong toàn tỉnh.
Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp
- Hạn chế:
- Khảo sát thực trạng giới hạn tại 6 tỉnh thuộc vùng Tây Bắc (Hòa Bình, Sơn La, Điện Biên, Lai Châu, Lào Cai, Yên Bái) với khung số liệu từ năm 2011 đến 2014.
- Do hệ thống số liệu thống kê tài chính cơ sở tại vùng cao còn thiếu tính liên thông, luận án chủ yếu tập trung vào nguồn ngân sách nhà nước chính ngạch (thường xuyên, XDCB, chương trình mục tiêu), chưa phân tích sâu được các dòng tài chính tự nguyện phân tán ngoài ngân sách.
- Hướng nghiên cứu tiếp:
- Mở rộng nghiên cứu áp dụng các biện pháp quản lý tài chính sang các vùng đặc thù khác như vùng Tây Nguyên và vùng Tây Nam Bộ.
- Nghiên cứu cơ chế tự chủ tài chính toàn diện cho các trường THPT theo các quy định mới về đơn vị sự nghiệp công lập (thay thế Nghị định 43/2006/NĐ-CP và Nghị định 16/2015/NĐ-CP).
- Đi sâu xây dựng các công thức phân bổ ngân sách giáo dục dựa trên kết quả đầu ra (Output-based funding/Performance-based funding) phù hợp với giáo dục phổ thông Việt Nam.
Giá trị tham khảo
Luận án là tài liệu chuyên khảo có giá trị ứng dụng cho các nhóm đối tượng:
- Nghiên cứu sinh, học viên cao học chuyên ngành Quản lý giáo dục và Kinh tế giáo dục: Tham khảo khung lý thuyết, cách vận dụng khung SABER-Finance và mô hình SBM, phương pháp xây dựng bảng hỏi khảo sát và quy trình thực nghiệm sư phạm trong nghiên cứu tài chính giáo dục.
- Cán bộ quản lý tại các Sở GD&ĐT, Sở Tài chính, Sở Kế hoạch và Đầu tư các tỉnh miền núi: Vận dụng các giải pháp về mô hình phân cấp, quy trình lập dự toán trung hạn, phương pháp phối hợp liên ngành và cơ chế kiểm tra, giám sát ngân sách giáo dục cấp tỉnh.
- Hiệu trưởng và nhân viên kế toán các trường THPT: Vận dụng các hướng dẫn về xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ, giải pháp sắp xếp đội ngũ giáo viên nhằm cân đối cơ cấu chi thường xuyên, dành kinh phí hợp lý cho hoạt động chuyên môn và đổi mới dạy học.
Câu hỏi thường gặp
1. Khung tiếp cận SABER-Finance của Ngân hàng Thế giới được luận án vận dụng gồm các mục tiêu chính sách nào?
Khung SABER-Finance được tác giả vận dụng gồm 3 mục tiêu chính sách cốt lõi:
- Đảm bảo những điều kiện cơ bản cho giáo dục: Cung cấp đủ nguồn lực tối thiểu để mọi học sinh có môi trường học tập đạt chuẩn.
- Thúc đẩy công bằng giáo dục: Bổ sung nguồn lực, chính sách tài trợ và miễn giảm học phí cho học sinh có hoàn cảnh khó khăn, học sinh dân tộc thiểu số và học sinh vùng sâu, vùng xa.
- Thực hiện hiệu quả giáo dục: Quản lý, giám sát và sử dụng các nguồn lực tài chính một cách tối ưu nhằm chuyển hóa thành kết quả học tập thực tế.
2. Thực trạng cơ cấu chi thường xuyên tại các trường THPT 6 tỉnh Tây Bắc giai đoạn 2011–2014 có đặc điểm gì nổi bật?
Đặc điểm nổi bật nhất là sự mất cân đối nghiêm trọng trong cơ cấu chi thường xuyên: tỷ lệ chi thanh toán cho cá nhân (lương, các khoản phụ cấp lương, bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế) chiếm từ 80% đến hơn 90% tổng chi thường xuyên. Do đó, tỷ lệ kinh phí dành cho chi hoạt động nghiệp vụ, chuyên môn giảng dạy, mua sắm vật tư và thiết bị thí nghiệm bị ép xuống dưới mức 20% (thậm chí nhiều trường chỉ còn dưới 10%), vi phạm định hướng phân bổ tối thiểu 20% cho chuyên môn theo Quyết định số 59/2010/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ.
3. Tác giả đề xuất bao nhiêu biện pháp đổi mới quản lý tài chính và nhằm giải quyết khâu nào?
Tác giả đề xuất hệ thống gồm 5 biện pháp đồng bộ:
- Biện pháp 1: Tăng cường huy động nguồn đầu tư và mở rộng quyền tự chủ trường học (giải quyết khâu tạo nguồn và phân cấp).
- Biện pháp 2: Tăng cường kế hoạch hóa và dân chủ hóa (giải quyết khâu lập dự toán và công khai tài chính).
- Biện pháp 3: Hỗ trợ thực hiện chi thanh toán cá nhân và sắp xếp đội ngũ (giải quyết khâu chấp hành chi và cân đối ngân sách cho chuyên môn).
- Biện pháp 4: Hoàn thiện công cụ quản lý, ban hành sổ tay tài chính (giải quyết khâu công cụ kỹ thuật và định mức).
- Biện pháp 5: Tăng cường phối hợp kiểm tra, thanh tra, giám sát (giải quyết khâu kỷ cương tài chính và trách nhiệm giải trình).
4. Quá trình thực nghiệm tác động của luận án được triển khai tại đâu và đem lại kết quả gì?
Quá trình thực nghiệm được triển khai tại tỉnh Hòa Bình vào năm 2014, tập trung vào việc đổi mới quy trình trao đổi kế hoạch, lập dự toán thu - chi ngân sách giữa Sở GD&ĐT với nhóm các trường THPT thực nghiệm. Kết quả đánh giá trên thang đo 11 mục hỏi (đạt chuẩn kiểm định Cronbach's Alpha) cho thấy các trường tham gia thực nghiệm đã nâng cao rõ rệt tính chủ động trong việc lập dự toán sát với nhu cầu giảng dạy, công khai minh bạch tài chính và tối ưu hóa việc phân bổ ngân sách cho các hoạt động chuyên môn.
Kết luận
Luận án tiến sĩ của Phan Văn Sỹ đã giải quyết một cách có hệ thống cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý tài chính của Sở GD&ĐT đối với trường THPT tại 6 tỉnh khu vực Tây Bắc trong bối cảnh đổi mới giáo dục. Công trình đã làm rõ những hạn chế then chốt trong phân bổ ngân sách, đặc biệt là tình trạng chi thanh toán cá nhân chiếm tỷ trọng quá lớn gây thiếu hụt kinh phí cho các hoạt động chuyên môn dạy học. Hệ thống 5 biện pháp quản lý tài chính do tác giả đề xuất vừa bảo đảm cơ sở khoa học, vừa có tính khả thi cao, góp phần thiết thực nâng cao chất lượng, đảm bảo công bằng và nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực giáo dục THPT tại vùng khó khăn Tây Bắc.
