Tổng quan nghiên cứu

Ngành công nghiệp điện lực giữ vai trò huyết mạch trong cơ sở hạ tầng kinh tế quốc gia, trong đó các nhà máy nhiệt điện đóng góp hơn 35% tổng sản lượng điện thương phẩm phục vụ sản xuất và đời sống xã hội. Mỗi dự án nhà máy nhiệt điện quy mô nhóm A thường có công suất từ 600 MW đến 1.200 MW với tổng mức đầu tư lên tới hàng chục nghìn tỷ đồng, tương đương từ 700 triệu USD đến hơn 1,2 tỷ USD. Nguồn vốn khổng lồ này phần lớn được tài trợ từ các khoản vay tín dụng quốc tế và vốn tự có của doanh nghiệp nhà nước. Tuy nhiên, công tác quản lý tài chính tại các đại dự án nhiệt điện thời gian qua bộc lộ nhiều hạn chế nghiêm trọng. Tình trạng mất cân đối cơ cấu nguồn vốn, đội tổng mức đầu tư từ 97% đến trên 116% và tiến độ thi công chậm trễ kéo dài từ 2 đến 4 năm đã gây áp lực nặng nề lên an toàn tài chính và an ninh nợ công.

Mục tiêu cốt lõi của nghiên cứu là đánh giá thực trạng quản lý tài chính tại các dự án xây dựng nhà máy nhiệt điện do Tập đoàn Điện lực Việt Nam làm chủ đầu tư dưới lăng kính của Kiểm toán Nhà nước. Bằng việc kết hợp kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động, đề tài làm rõ những bất cập trong quản trị vốn, dự toán, đấu thầu, thực hiện hợp đồng tổng thầu EPC và nghiệm thu thanh toán.

Phạm vi nghiên cứu tập trung vào chuỗi dữ liệu kiểm toán giai đoạn 2015 - 2017 tại 3 dự án trọng điểm gồm Nhiệt điện Nghi Sơn 1 (công suất 600 MW), Nhiệt điện Duyên Hải 1 (công suất 1.200 MW) cùng Dự án Cơ sở hạ tầng Duyên Hải, và Nhiệt điện Mông Dương 1 (công suất 1.000 MW). Nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn sâu sắc khi cung cấp hệ thống luận cứ và dữ liệu thực chứng giúp chủ đầu tư, các Bộ ngành và cơ quan kiểm toán nhận diện rủi ro, tối ưu hóa quy trình giải ngân, tiết giảm hàng trăm tỷ đồng chi phí sai phạm và nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn đầu tư công.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu vận dụng lý thuyết quản trị dự án đầu tư xây dựng cơ bản hiện đại dựa trên chu kỳ vòng đời 4 giai đoạn gồm chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư, kết thúc xây dựng và bàn giao vận hành. Trong đó, giai đoạn thực hiện đầu tư là trọng tâm tài chính khi tập trung huy động từ 85% đến 95% tổng nhu cầu vốn của toàn bộ dự án. Khi thời gian thi công bị kéo dài, nguồn vốn ứ đọng không sinh lời sẽ làm gia tăng đột biến chi phí lãi vay và trượt giá.

Bên cạnh đó, tác giả ứng dụng khung đánh giá kiểm toán hoạt động 3Es theo công trình nghiên cứu của Vương Đình Huệ năm 2009. Khung 3Es bao gồm: tính kinh tế (Economy) nhằm giảm thiểu chi phí các nguồn lực đầu vào nhưng vẫn bảo đảm chất lượng; tính hiệu quả (Efficiency) phản ánh mối quan hệ giữa kết quả đầu ra là công suất phát điện với chi phí tài chính bỏ ra; và tính hiệu lực (Effectiveness) đo lường mức độ hoàn thành các mục tiêu quy hoạch phát triển điện năng quốc gia.

Các khái niệm then chốt được chuẩn hóa trong nghiên cứu bao gồm:

  • Tổng mức đầu tư: Chi phí tối đa của dự án được xác định trong giai đoạn lập báo cáo nghiên cứu khả thi theo quy định tại Nghị định 112/2009/NĐ-CP và Nghị định 16/2005/NĐ-CP.
  • Hợp đồng EPC: Hợp đồng trọn gói bao gồm thiết kế, cung cấp thiết bị công nghệ và thi công xây lắp công trình nhà máy chính.
  • Cấu trúc vốn dự án: Tỷ lệ phối thức giữa vốn chủ sở hữu tự có tối thiểu 15% đến 20% và vốn vay thương mại hoặc tín dụng xuất khẩu tối đa 80% đến 85%.
  • Kiểm toán Nhà nước: Hoạt động kiểm tra, đánh giá tính đúng đắn, hợp pháp và hiệu quả kinh tế trong việc quản lý, sử dụng tài chính công và tài sản công.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu của luận văn được trích xuất trực tiếp từ các Báo cáo kiểm toán chính thức của Kiểm toán Nhà nước đối với dự án Nhiệt điện Nghi Sơn 1, Duyên Hải 1 và Mông Dương 1, kết hợp hệ thống báo cáo tài chính của Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN), các Ban Quản lý dự án nhiệt điện 1, 2, 3 và các văn bản chỉ đạo của Chính phủ, Bộ Công Thương, Bộ Xây dựng, Bộ Tài chính.

Nghiên cứu sử dụng phương pháp chọn mẫu có chủ đích với cỡ mẫu gồm 3 đại dự án nhiệt điện có tổng công suất 2.800 MW và tổng mức đầu tư phê duyệt vượt 89.000 tỷ đồng. Mẫu nghiên cứu đại diện đầy đủ cho 3 miền Bắc, Trung, Nam và phản ánh đa dạng các hình thức tài trợ vốn: vốn vay ODA từ Cơ quan Hợp tác Quốc tế Nhật Bản JICA trị giá 15.611 tỷ đồng tại Nghi Sơn 1, vốn vay thông thường OCR của Ngân hàng Phát triển Châu Á ADB tại Mông Dương 1, và vốn vay thương mại nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh trị giá 1.083 triệu USD của Ngân hàng Societe Generale tại Duyên Hải 1.

Phương pháp phân tích chủ đạo là duy vật biện chứng kết hợp thống kê mô tả, phân tích so sánh đối chiếu số liệu kiểm toán với dự toán được duyệt, và phân tích thử nghiệm cơ bản chi tiết từng nghiệp vụ kế toán. Lý do lựa chọn phương pháp này là nhằm bóc tách chính xác mức độ sai lệch tài chính, lượng hóa các khoản đội vốn và xác định nguyên nhân cốt lõi dẫn đến sai phạm trong từng khâu quản lý. Timeline nghiên cứu bao quát dữ liệu kiểm toán giai đoạn 2015 - 2017, cập nhật các mốc giải ngân lũy kế đến ngày 30/6/2014 và ngày 30/6/2016.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, cơ cấu nguồn vốn bị phá vỡ nghiêm trọng và vi phạm quy định về điều kiện bảo lãnh nợ công. Tại dự án Duyên Hải 1, tỷ lệ vốn vay thương mại trong và ngoài nước thực tế chiếm tới 93,56% (tương đương 31.582 tỷ đồng), trong khi vốn đối ứng tự có của EVN chỉ đạt 6,43% (tương đương 2.829 tỷ đồng), thấp hơn rất nhiều so với quy định phê duyệt là 15%. Tại dự án Mông Dương 1, vốn vay nước ngoài chiếm 89,9% (vượt 8,51% so với định mức), trong khi vốn đối ứng chỉ đạt 7% (thiếu hụt 10,69%), làm phát sinh chi phí đi vay ngoài cơ cấu được duyệt là 249.173 triệu đồng. Cả hai dự án đều không đáp ứng điều kiện bảo lãnh theo Điều 34 Luật Quản lý nợ công số 29/2009/QH12 do EVN kinh doanh thua lỗ năm 2010 và hệ số nợ phải trả trên vốn điều lệ vượt quá 3 lần theo Nghị định 09/2009/NĐ-CP.

Thứ hai, hiện tượng đội vốn và giải ngân vượt trần tổng mức đầu tư diễn ra phổ biến. Tại Nhiệt điện Nghi Sơn 1, tổng mức đầu tư điều chỉnh tăng vọt 97,9%, từ 11.576 tỷ đồng (723,3 triệu USD) lên 22.929 tỷ đồng (1.200 triệu USD). Đến thời điểm ngày 30/6/2014, chi phí đầu tư thực tế báo cáo kiểm toán là 23.001 tỷ đồng, vượt tổng mức đầu tư hiệu chỉnh chưa thuế 3.479 tỷ đồng. Tại Duyên Hải 1, giá trị ghi nhận chi phí đầu tư và giải ngân đạt 35.734 tỷ đồng, vượt tổng mức đầu tư điều chỉnh 6.781 tỷ đồng. Dự án Mông Dương 1 cũng ghi nhận mức tăng tổng mức đầu tư từ 17.168 tỷ đồng lên 37.228 tỷ đồng, tức tăng 116,8%.

Thứ ba, tiến độ thi công chậm trễ kéo dài gây lãng phí nguồn lực tài chính. Dự án Nghi Sơn 1 chậm tiến độ khoảng 4 năm so với Quy hoạch điện VI; tổ máy 1 chậm 12 tháng, tổ máy 2 chậm 8 tháng. Công tác bồi thường giải phóng mặt bằng tại Nghi Sơn 1 chậm 12 tháng khiến kinh phí tăng gấp đôi lên 240.696 triệu đồng. Tại Duyên Hải 1, tổ máy 1 hoàn thành phát điện thương mại ngày 4/1/2016, chậm 28 tháng so với quyết định duyệt ban đầu là tháng 9/2013. Tương tự, Mông Dương 1 chậm phát điện thương mại hơn 40 tháng.

Thứ tư, nhiều sai phạm lớn trong công tác lập dự toán, quản lý hợp đồng EPC và nghiệm thu thanh toán. Kiểm toán Nhà nước chỉ ra tại Nghi Sơn 1 có 124.467 triệu đồng thiết bị dự phòng trong hợp đồng EPC bị thay đổi chủng loại và thanh toán sai đơn giá; gói thầu số 33 sai định mức làm tăng dự toán từ 248.227 triệu đồng lên 332.721 triệu đồng; gói thầu số 16 nghiệm thu sai khối lượng cọc 990,6 triệu đồng. Tại Duyên Hải 1, chủ đầu tư không rút hết 99,6 triệu USD vốn vay cam kết, gây lãng phí 3,3 triệu USD phí bảo hiểm tín dụng thanh toán một lần cho tổ chức Sinosure.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân dẫn đến tình trạng đội vốn và chậm tiến độ bao gồm yếu tố khách quan như biến động giá nguyên vật liệu, trượt giá và tỷ giá ngoại tệ biến động trong thời gian chuẩn bị dự án kéo dài từ 4 đến 6 năm. Tuy nhiên, nguyên nhân chủ quan đóng vai trò quyết định: công tác thẩm định thiết kế cơ sở yếu kém; năng lực lập dự toán của các đơn vị tư vấn còn hạn chế; việc phê duyệt tổng mức đầu tư trước khi duyệt quy hoạch hiệu chỉnh vi phạm Nghị định 16/2005/NĐ-CP; và sự buông lỏng kiểm tra của chủ đầu tư trong quản lý hợp đồng EPC.

So với các nghiên cứu trước đây của Lưu Trường Kháng năm 2012 và Hoàng Văn Lương năm 2012 về thất thoát trong đầu tư xây dựng cơ bản, kết quả của luận văn đã làm rõ hơn các rủi ro tài chính đặc thù trong ngành năng lượng, đặc biệt là rủi ro phát sinh chi phí lãi vay trong thời gian xây dựng tăng thêm 344.705 triệu đồng tại Nghi Sơn 1.

Các dữ liệu nghiên cứu có thể được hệ thống hóa trực quan qua hai hình thức chính:

  • Biểu đồ cột chồng thể hiện mức độ lệch pha cơ cấu vốn giữa tỷ lệ phê duyệt ban đầu (85% vốn vay và 15% vốn đối ứng) với tỷ lệ thực hiện thực tế (trên 90% vốn vay và dưới 7% vốn đối ứng) tại cả 3 dự án.
  • Bảng ma trận đối chiếu 3Es lượng hóa chi tiết mức độ lãng phí tài chính (tính kinh tế), tỷ lệ chi phí trên một đơn vị công suất phát điện (tính hiệu quả), và mức độ hoàn thành chỉ tiêu thời gian theo quy hoạch điện lực (tính hiệu lực).

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, hoàn thiện quy trình lập, thẩm tra và phê duyệt Tổng mức đầu tư. Bộ Công Thương phối hợp với Bộ Xây dựng và Tập đoàn EVN cần chuẩn hóa khâu khảo sát và thiết kế cơ sở, kiên quyết không phê duyệt điều chỉnh tổng mức đầu tư khi chưa làm rõ nguyên nhân chủ quan và khách quan. Target metric đặt ra là kiểm soát sai lệch dự toán dưới 5% và loại bỏ hoàn toàn tình trạng giải ngân vượt trần quy định. Timeline thực hiện trong giai đoạn 2019 - 2020.

Thứ hai, tái cấu trúc nguồn vốn và bảo đảm tỷ lệ vốn tự có an toàn. Tập đoàn EVN và Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp cần xây dựng kế hoạch cân đối dòng tiền dài hạn, nâng tỷ lệ vốn đối ứng tự có đạt tối thiểu từ 15% đến 20% theo đúng Điều 34 Luật Quản lý nợ công số 29/2009/QH12, đồng thời kiểm soát hệ số nợ trên vốn chủ sở hữu dưới 3 lần. Target metric là chấm dứt tình trạng phát sinh chi phí đi vay ngoài cơ cấu vượt mức 249 tỷ đồng. Timeline thực hiện từ năm 2019 đến năm 2022.

Thứ ba, siết chặt quản lý hợp đồng EPC và quy trình nghiệm thu thanh toán. Các Ban Quản lý dự án nhiệt điện 1, 2, 3 và các Tổng công ty Phát điện (GENCO 1, 2, 3) phải rà soát chặt chẽ danh mục vật tư, đơn giá thiết bị dự phòng và khối lượng bóc tách thi công. Target metric là thu hồi 100% các khoản thanh toán sai định mức, xử lý dứt điểm 124.467 triệu đồng thiết bị sai quy định và kiểm soát việc rút hết hạn mức vay để không lãng phí hàng triệu USD phí bảo hiểm tín dụng. Timeline triển khai định kỳ hàng quý trong suốt vòng đời dự án.

Thứ tư, đổi mới phương thức kiểm toán hoạt động của Kiểm toán Nhà nước. Kiểm toán Nhà nước chuyên ngành cần đẩy mạnh kiểm toán hoạt động theo khung 3Es ngay từ giai đoạn chuẩn bị và thực hiện đầu tư, thay vì chỉ kiểm toán hồi tố báo cáo tài chính sau khi công trình hoàn thành. Target metric là tăng tỷ trọng phát hiện rủi ro lãng phí và kiến nghị hoàn thiện cơ chế tài chính lên trên 35% tổng số kiến nghị kiểm toán. Timeline bắt đầu áp dụng từ kỳ kiểm toán năm 2019.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Thứ nhất, Cơ quan quản lý nhà nước (Bộ Công Thương, Bộ Tài chính, Kiểm toán Nhà nước): Luận văn cung cấp bằng chứng thực tiễn về những lỗ hổng trong thẩm định dự án và cấp bảo lãnh chính phủ cho các khoản vay trên 1.000 triệu USD, hỗ trợ công tác hoàn thiện khung khổ pháp lý về quản lý nợ công và chi phí xây dựng cơ bản.

Thứ hai, Tập đoàn Điện lực Việt Nam và các Tổng công ty Phát điện (EVN, GENCO 1, 2, 3): Tài liệu giúp các nhà quản trị doanh nghiệp nhận diện nguy cơ mất cân đối dòng tiền khi tỷ lệ vốn tự có tụt dốc xuống 6,43%, từ đó thiết lập hệ thống cảnh báo sớm rủi ro tài chính và tối ưu hóa chi phí vay vốn.

Thứ ba, Các Ban Quản lý dự án và Giám đốc điều hành dự án EPC: Đóng vai trò như cẩm nang quản trị thực tế, giúp các kỹ sư kinh tế và chuyên viên tài chính kiểm soát chặt chẽ khối lượng thanh quyết toán, tránh lặp lại sai phạm nghiệm thu sai đơn giá trị giá 124.467 triệu đồng.

Thứ tư, Giảng viên, nghiên cứu sinh và học viên cao học ngành Tài chính - Ngân hàng, Quản lý kinh tế và Kiểm toán: Cung cấp nguồn tư liệu học thuật phong phú với chuỗi số liệu thực chứng từ các dự án quy mô trên 89.000 tỷ đồng, làm nền tảng phát triển các đề tài nghiên cứu chuyên sâu về tài trợ dự án (Project Finance) và kiểm toán 3Es.

Câu hỏi thường gặp

Nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng đội tổng mức đầu tư lên tới gần 100% tại các dự án nhiệt điện là gì? Nguyên nhân chủ yếu do thời gian chuẩn bị dự án kéo dài từ 4 đến 6 năm khiến chi phí vật tư, tỷ giá và chính sách thuế thay đổi mạnh. Ngoài ra, việc điều chỉnh thiết kế cơ sở sau khi duyệt dự án và lựa chọn thiết bị công nghệ xuất xứ G7 với giá chào thầu cao tại hợp đồng EPC như tại Nghi Sơn 1 làm tổng mức đầu tư tăng từ 11.576 tỷ đồng lên 22.929 tỷ đồng.

Tại sao cơ cấu nguồn vốn thực tế tại các dự án nhiệt điện thường vi phạm quy định của Luật Quản lý nợ công? Theo Điều 34 Luật Quản lý nợ công số 29/2009/QH12, dự án phải có tối thiểu 20% vốn chủ sở hữu và doanh nghiệp không bị lỗ. Tuy nhiên, do EVN đầu tư dàn trải nhiều dự án nguồn điện cùng lúc và bị lỗ sản xuất kinh doanh năm 2010, vốn tự có thực tế chỉ đáp ứng được 6,43% tại Duyên Hải 1 và 7% tại Mông Dương 1, buộc phải xin cơ chế tháo gỡ đặc thù từ Chính phủ.

Kiểm toán Nhà nước đã chỉ ra những sai phạm tài chính nào trong thực hiện hợp đồng EPC? Kiểm toán Nhà nước phát hiện tình trạng thay đổi chủng loại và thanh toán sai đơn giá thiết bị dự phòng trị giá 124.467 triệu đồng tại hợp đồng EPC Nghi Sơn 1. Tại Duyên Hải 1, việc không giải ngân hết 99,6 triệu USD hạn mức vay cam kết đã gây lãng phí 3,3 triệu USD tiền phí bảo hiểm tín dụng thanh toán một lần cho tổ chức Sinosure.

Việc chậm tiến độ thi công tác động tiêu cực như thế nào đến bài toán tài chính dự án? Tiến độ chậm từ 2 đến 4 năm làm tăng mạnh chi phí lãi vay trong thời gian xây dựng, điển hình là khoản lãi vay tại Nghi Sơn 1 tăng thêm 344.705 triệu đồng. Hơn nữa, việc chậm đưa tổ máy vào phát điện thương mại làm mất dòng tiền doanh thu bán điện hàng năm ước tính 3,6 đến 7,8 tỷ kWh, gây áp lực trả nợ gốc đến hạn cho ngân hàng.

Khung đánh giá kiểm toán hoạt động 3Es mang lại lợi ích gì trong quản lý tài chính dự án năng lượng? Khung 3Es (Kinh tế, Hiệu quả, Hiệu lực) giúp cơ quan quản lý đánh giá toàn diện từ việc tiết giảm chi phí mua sắm thiết bị đầu vào, tối ưu hóa tỷ suất đầu tư trên mỗi MW công suất, đến việc đo lường mức độ hoàn thành nhiệm vụ cấp điện cho hệ thống điện quốc gia theo đúng quy hoạch phát triển.

Kết luận

  • Luận văn hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về quản lý tài chính dự án đầu tư xây dựng nhà máy nhiệt điện theo vòng đời dự án và khung kiểm toán hoạt động 3Es.
  • Bóc tách thực trạng mất cân đối cơ cấu tài chính với tỷ lệ vốn vay thực tế vượt trần lên tới 93,56% tại Duyên Hải 1 và phát sinh chi phí đi vay ngoài định mức 249.173 triệu đồng tại Mông Dương 1.
  • Nhận diện chi tiết các sai phạm trong lập dự toán, quản lý hợp đồng EPC và thẩm định dự án, dẫn đến hiện tượng đội vốn từ 97,9% đến 116,8% và chậm tiến độ tới 4 năm tại 3 đại dự án nhiệt điện.
  • Đề xuất 4 nhóm giải pháp đồng bộ gắn với mục tiêu định lượng cụ thể, tập trung vào siết chặt phê duyệt tổng mức đầu tư, đảm bảo tỷ lệ vốn tự có tối thiểu 15%, thu hồi các khoản thanh toán sai và đổi mới phương thức kiểm toán 3Es.
  • Công trình là tài liệu tham khảo giá trị cho các nhà hoạch định chính sách, chủ đầu tư EVN và các chuyên gia tài chính nhằm nâng cao hiệu quả quản trị vốn và bảo đảm an ninh năng lượng quốc gia trong giai đoạn phát triển mới.