PHẦN MỞ ĐẦU 1. Sự cần thiết của đề tài Việc các chính phủ vay từ công chúng để có thêm nguồn Chi ngân sách, khi nhu cầu chi vượt quá Thu ngân sách đã có lịch sử từ hơn 300 năm. Tuy nhiên việc sử dụng nợ công luôn đi kèm với nghĩa vụ trả nợ lãi hằng năm và trả nợ gốc đến hạn. Nếu chính phủ không trả được nợ lãi và nợ gốc thì sẽ đối diện với nguy cơ quốc gia mất khả năng thanh toán và khủng hoảng nợ công.
Nợ công được xác định ở 6 tham số (bội chi hằng năm, lãi suất phát hành trái phiếu để bội chi, Tổng nợ công, lãi suất phải trả cho Tổng nợ công, nghĩa vụ trả nợ gốc đến hạn, cách trả nợ gốc). Thực tế các chính phủ đang thực hành 2 mô hình trả nợ gốc: vay nợ mới trả nợ gốc cũ và trả nợ gốc linh hoạt từ nhiều nguồn (nguồn vay, bán tài sản công và nguồn tiết kiệm Thu ngân sách trong các năm trước). Hiện nay trong 227 nước và vùng lãnh thổ của thế giới có 192 nước và vùng lãnh thổ (chiếm 85%) đã công bố tình hình nợ công của mình với mức Tổng nợ công từ 1% GDP đến 304% GDP (IMF, 2021). Tổng nợ công của toàn thế giới năm 2020 là 87,4 ngàn tỉ USD, bằng 99% GDP của toàn thế giới.
Các nước sử dụng nợ công cho những mục đích khác nhau: 1. Chi cho an sinh và trật tự an toàn xã hội (y tế, người già, người thất nghiệp, hoàn cảnh khó khăn, cảnh sát…); 2. Chi đầu tư phát triển (mở rộng, nâng cấp các cơ sở giáo dục, nghiên cứu khoa học, xây dựng hạ tầng kỹ thuật. Chi cho hoạt động của bộ máy Chính quyền các cấp; 4.
Chi đảm bảo quốc phòng; 5. Chi tài trợ chiến tranh; 6. Chi phòng chống dịch bệnh, thiên tai quy mô lớn, gây hậu quả nghiêm trọng. Mặc dù lịch sử sử dụng nợ công đã có hơn 300 năm, song sự phát triển về lý thuyết về sử dụng và quản lý nợ công còn nhiều hạn chế.
Trong khi phải sử dụng nợ công sao cho hiệu quả là điều mà các nhà chính trị và quản lý tài chính công đều nhất trí thì do nợ công có thể được sử dụng cho nhiều mục đích khác nhau đã nêu trên nên cho đến nay không có một hệ tiêu chí nào được công bố và thừa nhận để sử dụng cho đánh giá tác dụng và hậu quả của việc sử dụng nợ công nói chung. Các tranh luận 300 năm qua về tác dụng và hậu quả của sử dụng nợ công của 3 trường phái học giả (Những người bi quan về nợ công, Những người lạc quan về nợ công và Những người thực tế về nợ công) dưới góc độ kinh tế chính trị sẽ khó có hồi kết (Salsman 2017). Thực tế thì sử dụng nợ công liên quan đến một chuỗi các quyết định của Quốc hội, chính phủ và hoạt động của các cơ quan chính phủ, ngân hàng Trung ương, thị 2 trường trái phiếu chính phủ, người mua trái phiếu, chính phủ các nước cho vay ưu đãi, liên quan đến mục đích và quy mô sử dụng nợ công hằng năm, lựa chọn các chương trình, dự án được chi bằng nợ công, việc trả nợ gốc và nợ lãi đúng hạn, đánh giá kết quả, tác dụng của các chương trình, dự án đã chi bằng nợ công, tất cả phải được quy định ở Luật Tài chính công hoặc Luật Quản lý nợ công ở các nước (Luật Quản lý nợ công của Việt Nam 2017). Trong khi đó khái niệm “Quản lý nợ công” trong giới học giả và của Ngân hàng Thế Giới (NHTG), Quỹ tiền tệ quốc tế (QTTQT) lại chủ yếu chỉ gồm việc huy động được lượng vốn xã hội mà Quốc hội yêu cầu với chi phí thấp nhất có thể và rủi ro ở mức thận trọng, chấp nhận được, trả nợ lãi và gốc đúng hạn mà không bao gồm các quyết định về mục đích và quy mô sử dụng nợ công, lựa chọn các chương trình, dự án sử dụng nợ công và dự báo, đánh giá tác dụng của việc sử dụng nợ công (Dornbusch và Draghi 2008), (IMF 2001), (Đào văn Hùng 2016).
Tức là quan niệm về quản lý nợ công của các học giả, NHTG và QTTQT chưa theo kịp yêu cầu thực tế quản lý nợ công của các chính phủ. Lu̵t Qu̫ W1DPÿmTX\ÿ n lý nͫcông 2017 cͯa Vi͏ ͓ Xÿ˱ nh: nͫcông chͯy͇ ͫc s͵dͭQJFKRÿ ̯XW˱SKiWWUL ͋ n Yjÿ ͋tr̫nͫg͙Fÿ ͇ ͥng n h̩nNK{QJGQJFKRF xuyên. Với mục tiêu chi nợ công cho đầu tư phát triển thì chính phủ phải quan tâm là việc sử dụng nợ công sẽ làm GDP và Thu ngân sách tăng cao hơn là bao nhiêu so với khi không sử dụng nợ công. Việc Thu ngân sách tăng là tiền đề cơ bản để có nguồn trả nợ.
Tuy nhiên đến nay lý luận về quản lý nợ công vẫn chưa giải đáp được có cơ sở khoa học 2 câu hỏi căn bản mà các chính phủ rất quan tâm là: x Câu hỏi 1: Việc sử dụng nợ công ảnh hưởng thế nào đến Tổng sản phẩm nội địa GDP và Thu ngân sách của đất nước, có so sánh với trường hợp không sử dụng nợ công? Hàm Tổng sản phẩm nội địa GDP có sử dụng nợ công, GDP = f (Nợ công, các yếu tố khác), và Hàm Thu ngân sách có sử dụng nợ công, TNS = f (Nợ công, các yếu tố khác) từ thế kỷ 20 đến nay chưa được xác lập. Bằng việc hồi quy 2 dãy số liệu Tổng nợ công và GDP của các nước các nhà nghiên cứu trong 30 năm qua đã đưa ra các nhận định rất khác nhau về quan hệ giữa Tổng nợ công và GDP như: quan hệ tuyến tính âm, quan hệ tuyến tính dương, không có quan hệ, quan hệ vừa âm vừa dương…Việc các nghiên cứu đưa ra các nhận định rất khác nhau, mâu thuẫn với nhau như vậy về quan hệ giữa Tổng nợ công và tăng trưởng 3 kinh tế của một nước không thể là cơ sở để các chính phủ dựa vào đó điều hành việc sử dụng nợ công. x Câu hỏi 2: Có tồn tại một mức nợ công tối ưu, so với GDP, của một nước không mà nếu vượt quá mức này tác dụng của nợ công với tăng trưởng kinh tế là bất lợi so với nợ công ở mức thấp hơn? Các nghiên cứu ở nước ngoài về ngưỡng nợ công tối ưu cho các nhóm nước đã đưa ra một số khuyến cáo về ngưỡng nợ công tối ưu như: 45% GDP, 90% GDP, 77% GDP, 64% GDP, 61% GDP. Ở Việt Nam đã có một số nghiên cứu và công bố về mức nợ công tối ưu của Việt Nam: 75,8% GDP, 68% GDP, 79,31% GDP.
Tuy nhiên Anis (2010) qua nghiên cứu các tài liệu gốc của IMF mà dựa vào đó, một số chuyên gia đã đưa ra khuyến cáo về ngưỡng nợ công tối ưu đã khẳng định: Không có cơ sở khoa học để kết luận là tồn tại một mức nợ công tối ưu. Những thống kê thực tế trên cho thấy, việc đưa ra một mức Trần nợ công “tối ưu” giống nhau cho các nước (như 90% GDP hay 77% GDP cho các nước phát triển, 60% GDP cho các nước EU, 64% cho các nước mới nổi…) là chưa có cơ sở khoa học. 1K˱Y ̵ y trong 2 câu h͗LF˯E ̫QOLrQTXDQÿ ͇ n s͵dͭng nͫF{QJÿ ͋WK~Fÿ ̱y WăQJWU˱ ͧng kinh t͇ WăQJ *'3YjWăQJ Thu ngân sách) có 1 câu h͗LÿDQJFK˱D câu tr̫lͥi (câu 1), câu h͗ i còn l̩i (câu 2) có m͡t s͙ÿ͉xṷt lͥi gi̫ XF˯ i song l̩i thi͇ sͧkhoa h͕c. Đối với việc sử dụng nợ công nói chung, cho nhiều mục đích khác nhau, đến nay câu hỏi căn bản về an toàn tài chính quốc gia: “Trong điều kiện nào thì việc sử dụng nợ công sẽ là bền vững (luôn trả được nợ lãi và nợ gốc đến hạn) mà không cần sự trợ giúp đặc biệt (phi thị trường) từ bên ngoài?” vẫn chưa có lời giải đáp khoa học.
Trong số 192 nước đã công bố tỉ lệ nợ công (IMF 2021) chỉ có một số ít nước đưa ra một giới hạn tỉ lệ Tổng nợ công/GDP mà đất nước không được vượt quá để đảm bảo an toàn tài chính quốc gia (27 nước EU có quy định tỉ lệ Tổng nợ công/GDP không được quá 60%, Việt Nam có quy định Tổng nợ công/GDP không vượt quá 65% (2016 – 2020) và 60% (2021 – 2025)). Đa số các nước còn lại không có quy định như vậy. Ngay trong EU 13/27 nước (48%) có tỉ lệ Tổng nợ công/GDP thường xuyên cao hơn 60%. 4 Trong số 192 nước đã công bố tỉ lệ nợ công (IMF, 2021) có đến 41 nước có tỉ lệ nợ công từ gần 90% GDP (89,6%) đến 304% GDP với tổng GDP của họ chiếm hơn 50% GDP của thế giới, Phụ lục 1.
Như vậy nếu coi một quốc gia có tỉ lệ nợ công khoảng 90% GDP trở lên là có nguy cơ mất an toàn tài chính quốc gia thì hơn 50% năng lực kinh tế của thế giới đang có nguy cơ mất an toàn. Điều này có lẽ không đúng. Vậy tỉ lệ nợ công cao, ví dụ là 100%, 200% hay 300% GDP trong trường hợp nào thì đáng lo ngại, vì sao và trong trường hợp nào thì không? Đây là câu hỏi đến nay lý luận về quản lý nợ công chưa có câu trả lời. Sau khi nghiên cứu tổng quan về tính bền vững của sử dụng nợ công Reinhardt Neck và Jan Egbert Sturm (2008) đã nhận định: “Mặc dù tính bền vững của tài chính công đã được thảo luận hơn 1 thế kỷ, song cho đến nay nó vẫn là một quan niệm không chính xác.
Trong khi về cảm nhận thì đã rõ là một chính sách bền vững phải có thể ngăn chặn việc vỡ nợ, song chưa có sự thống nhất về một định nghĩa những cái gì tạo nên một vị thế (trạng thái) nợ có tính bền vững.” 1K˱ n ch͇lͣn nh̭t v͉lý lu̵QOLrQTXDQÿ v̵y, 3 h̩ ͇n qu̫n lý nͫcông là: 1. Khái niệm Quản lý nợ công trong giới học giả, NHTG và QTTQT không bao hàm đầy đủ các nhiệm vụ của việc quyết định sử dụng nợ công trong thực tế, chưa theo kịp nhu cầu quản lý nợ công của các chính phủ. Cho đến nay chưa có một lý luận, mô hình nào chỉ ra mối quan hệ nhân quả, định lượng giữa nợ công (6 tham số: Bội chi hằng năm, lãi suất của trái phiếu sẽ phát hành để có nguồn bội chi, Tổng nợ công, lãi suất phải trả cho Tổng nợ công, nghĩa vụ trả nợ gốc hằng năm, cách trả nợ gốc) và GDP, Thu ngân sách. Chưa trả lời được câu hỏi: Trong điều kiện nào thì sử dụng nợ công là bền vững, đảm bảo an toàn tài chính quốc gia (luôn trả nợ gốc và nợ lãi đúng hạn).
