CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẤT ĐAI 1. Một số lý luận quản lý nhà nước về đất đai 1. Khái niệm quản lý nhà nước về đất đai Bất kỳ quốc gia nào cũng cần đến sự can thiệp và điều tiết của Nhà nước đối với đất đai, một yếu tố cơ bản của nền kinh tế vì các lý do sau: Một là, hàng hoá và dịch vụ công chủ yếu bao gồm các kết cấu hạ tầng như: điện, cấp thoát nước, giao thông công cộng, bưu chính viễn thông, y tế giáo dục, bảo vệ môi trường… thường do Nhà nước đóng vai trò người cung cấp thông qua ngành kinh tế công cộng. Những sản phẩm này đều gắn liền với đất đai, hàng hoá, dịch vụ và sẽ được cung cấp với chi phí thấp hơn nếu như đất đai được sử dụng có hiệu quả.
Hai là, đất đai là không gian cơ bản trong sản xuất và sinh hoạt của con người và có tính chất khan hiếm. Vì vậy, trong SDĐ không thể tránh khỏi những mâu thuẫn như: mâu thuẫn giữa sự phát triển nhanh chóng của kinh tế - xã hội với sự khan hiếm của đất đai; mâu thuẫn giữa lợi ích tư nhân với lợi ích cộng đồng; mâu thuẫn giữa hiệu quả và bình đẳng… Việc điều hoà các mâu thuẫn này cần phải có sự can thiệp của Nhà nước. Thứ ba, sự hạn chế của thị trường đất đai là một nguyên nhân quan trọng, Nhà nước cần phải can dự và điều tiết sự vận hành kinh tế đất đai. Bởi lẽ, thị trường đất đai không phải là một thị trường cạnh tranh hoàn hảo, tính cố định của đất đai, sự độc chiếm của quyền tài sản đất đai và xu thế tập trung đất đai vào một số ít người… làm cho thị trường đất đai tiềm ẩn yếu tố độc quyền; thị trường đất đai về bản chất là thị trường chia cắt, có tính không hoàn chỉnh.
Tính không lưu động của đất đai và tính đơn nhất về giá trị của mỗi thửa đất, làm cho các bên mua bán khó có được thông tin về giá thực của từng thửa đất trong thị trường đất đai. Điều này gây trở ngại cho việc điều tiết kịp thời trong sử dụng và phân bổ đất đai. Đất đai, thu nhập từ đất đai và sử dụng đất đều là những vấn đề trọng đại có quan hệ đến lợi ích của mỗi cá nhân, cộng đồng và toàn xã hội. Thị trường đất đai thường biến động phức tạp, nên phải có sự quản lý của Nhà nước và là một công việc không mấy dễ dàng.
7 Bốn là, đất đai luôn gắn liền với phạm vi lãnh thổ của chính quyền địa phương, tuy nhiên những chính sách về QLĐĐ nói chung, phân cấp về QLĐĐ nói riêng hiện còn bất cập, cần được hoàn chỉnh, bổ sung cho phù hợp và thích nghi với tình hình thực tiễn của từng địa phương. Trên thực tế đây là lĩnh vực quản lý chủ yếu của chính quyền địa phương, những biến động về đất đai trong nền kinh tế thị trường diễn ra hàng ngày, hàng giờ và chỉ có chính quyền địa phương mới có thể nắm bắt và giải quyết được kịp thời, do vậy việc phân cấp cho chính quyền địa phương theo một thể thống nhất trong quản lý là một xu thế của QLNN về đất đai. Quản lý nhà nước về đất đai ở Việt Nam có những nét khác biệt với nhiều nước trên thế giới là: đất đai thuộc sở hữu toàn dân, có nghĩa là QLNN về đất đai phải thể hiện được vai trò làm chủ của người dân thông qua các hoạt động kiểm tra giám sát; sử dụng đất đai nhằm đem lại hiệu quả lớn nhất cho người dân, cho cộng đồng, cho xã hội. Nhà nước trong đó có chính quyền địa phương các cấp là Nhà nước của dân, do dân bầu ra và thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai tại địa bàn theo quy định của pháp luật.
Những mục đích tốt đẹp đó cần được thể chế hoá bằng các chính sách và các phương pháp tổ chức thực hiện khoa học trong QLNN về đất đai của chính quyền các cấp bằng các hành động cụ thể, không phải là “khẩu hiệu’’. - Khái niệm đất đai: Đất đai là tài sản quốc gia là tư liệu sản xuất chủ yếu, là đối tượng lao động đồng thời cũng là sản phẩm lao động. Đất còn là vật mang của các hệ sinh thái tự nhiên và các hệ sinh thái canh tác, đất là mặt bằng để phát triển nền kinh tế quốc dân. Đất đai là tài nguyên đặc biệt.
Trước hết bởi đất đai có nguồn gốc tự nhiên, tiếp đến là thành quả do tác động khai phá của con người. Nếu không có nguồn gốc tự nhiên thì con người dù có tài giỏi đến đâu cũng không tự mình tạo ra đất đai được. Con người có thể làm ra các công trình và sản xuất, chế tạo ra muôn nghìn thứ hàng hóa, sản phẩm, nhưng không ai có thể sáng tạo ra đất đai. Đất đai là cái có hạn, con người không thể làm nó sinh sản thêm, ngoài diện tích tự nhiên vốn có của trái đất chuyển mục đích sử dụng từ mục đích này sang mục đích khác.
Đất đai có độ màu mỡ tự nhiên, nếu chúng ta biết sử dụng và cải tạo hợp lý thì đất đai không bị thoái hóa mà ngược lại đất đai lại càng tốt hơn. 8 Đất đai còn là loại hàng hóa đặc biệt. Đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn phân bổ các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh và quốc phòng. Độ phì nhiêu của đất sự phân bổ không đồng nhất, đất tốt lên hay xấu đi, được sử dụng có hiệu quả cao hay thấp tùy thuộc vào sự QLNN và kế hoạch, biện pháp khai thác của người quản lý, sử dụng đất.
Vì thế, sự ứng xử với vấn đề đất đai trong hoạt động quản lý không thể được đơn giản hóa, cả trong nhận thức cũng như trong hành động. Do đó, quyền sở hữu , định đoạt, sử dụng đất đai, dù Nhà nước hay người dân cũng cần phải hiểu đặc điểm, đặc thù hết sức đặc biệt ấy. - Khái niệm về quản lý: Hiện nay có nhiều cách giải thích thuật ngữ quản lý, có quan niệm cho rằng quản lý là cai trị; cũng có quan niệm cho rằng quản lý là điều hành, điều khiển, chỉ huy. Quan niệm chung nhất về quản lý được nhiều người chấp nhận do điều khiển học đưa ra như sau: Quản lý là sự tác động định hướng bất kỳ lên một hệ thống nào đó nhằm trật tự hóa và hướng nó phát triển phù hợp với những quy luật nhất định.
Quan niệm này không những phù hợp với hệ thống máy móc thiết bị, cơ thể sống, mà còn phù hợp với một tập thể người, một tổ chức hay một cơ quan nhà nước. Hiểu theo góc độ hành động, quản lý là điều khiển và được phân thành 3 loại: Loại hình thứ nhất: là việc con người điều khiển các vật hữu sinh không phải con người, để bắt chúng phải thực hiện ý đồ của người điều khiển. Loại hình này được gọi là quản lý sinh học, quản lý thiên nhiên, quản lý môi trường. Ví dụ: con người quản lý vật nuôi, cây trồng.
Loại hình thứ hai: là việc con người điều khiển các vật vô tri vô giác để bắt chúng thực hiện ý đồ của người điều khiển. Loại hình này được gọi là quản lý kỹ thuật. Loại hình thứ ba: là việc con người điều khiển con người. Loại hình này được gọi là quản lý xã hội (hay quản lý con người).
Quản lý là một tất yếu khách quan do lịch sử quy định, là sự tác động chỉ huy, điều khiển các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người để chúng phát triển phù hợp với quy luật đạt tới mục đích đề ra và đúng ý chí của người quản lý. 9 Quản lý là sự tác động định hướng bất kì lên một hệ thống nào đó nhằm trật tự hóa và hướng nó phát triển phù hợp với những quy luật nhất định. - Khái niệm quản lý nhà nước: QLNN xuất hiện cùng với sự xuất hiện của nhà nước, gắn chức năng, vai trò của nhà nước trong xã hội có giai cấp. QLNN là một dạng quản lý đặc biệt, là hoạt động tổ chức, điều hành của quyền lực nhà nước trên các phương diện lập pháp, hành pháp, tư pháp.
QLNN ở Việt Nam có các đặc điểm cơ bản sau: thứ nhất, QLNN mang tính quyền lực đặc biệt, có tính tổ chức rất cao. Thứ hai, QLNN có mục tiêu chiến lược, chương trình kế hoạch để thực hiện mục tiêu. Thứ ba, QLNN theo nguyên tắc tập trung dân chủ. Thứ tư, QLNN không có sự tách biệt tuyệt đối giữa chủ thể quản lý và khách thể quản lý.
Thứ năm, QLNN đảm bảo tính liên tục và ổn định trong tổ chức. Vậy Quản lý nhà nước là dạng quản lý xã hội mang tính quyền lực nhà nước, được sử dụng quyền lực nhà nước để điều chỉnh các quan hệ xã hội và hành vi hoạt động của con người để duy trì, phát triển các mối quan hệ xã hội, trật tự pháp luật nhằm thực hiện chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước. - Khái niệm QLNN về đất đai: Quản lý nhà nước về đất đai là tổng hợp các hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền để thực hiện và bảo vệ quyền sở hữu của Nhà nước đối với đất đai; đó là các hoạt động nắm chắc tính hình sử dụng đất; phân phối và phân phối lại quỹ đất theo quy hoạch, kế hoạch; kiểm tra, giám sát quá trình quản lý và sử dụng đất; điều tiết các nguồn lợi từ đất đai.[16] Nhà nước nắm chắc tình hình đất đai để Nhà nước biết rõ các thông tin chính xác về số lượng đất đai, về chất lượng đất đai, về tình hình hiện trạng của việc quản lý và sử dụng đất đai. Từ đó, Nhà nước thực hiện việc phân phối và phân phối lại đất đai theo quy hoạch và kế hoạch chung thống nhất.
Nhà nước quy hoạch và kế hoạch hoá việc sử dụng đất đai. Đồng thời, Nhà nước còn quản lý việc giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, thu hồi đất; quản lý việc chuyển quyền sử dụng đất; quản lý việc lập quy hoạch, kế hoạch và thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Để nắm được quỹ đất, Nhà nước thường xuyên thanh tra, kiểm tra chế độ quản lý và sử dụng đất đai.