Chương 1: Lý luận về phân cấp QLNN đối với GDPT Chương 2: Thực trạng phân cấp QLNN đối với GDPT trên địa bàn tỉnh Kiên Giang Chương 3: Phương hướng, giải pháp bảo đảm phân cấp QLNN đối với GDPT tại tỉnh Kiên Giang Luan van 12 Chƣơng 1 LÝ LUẬN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI GIÁO DỤC PHỔ THÔNG 1. KHÁI QUÁT CHUNG VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC 1. Khái niệm phân cấp quản lý nhà nƣớc Quản lý là sự tác động có tổ chức, có định hướng của chủ thể quản lý lên các khách thể quản lý, nhằm đạt được các mục tiêu đã định trước[22].Mác đã coi “quản lý là một chức năng đặc biệt nảy sinh từ bản chất xã hội của quá trình lao động”. Nhấn mạnh nội dung trên, ông viết: “Tất cả mọi lao động trong xã hội trực tiếp hay lao động chung nào tiến hành trên quy mô tương đối lớn, thì ít nhiều cũng cần một sự chỉ đạo để điều hòa những hoạt động của cá nhân và thực hiện những chức năng chung… Một người độc tấu vĩ cầm tự mình điều khiển lấy mình, còn một dàn nhạc thì cần phải có nhạc trưởng”.
Khi Nhà nước xuất hiện thì phần lớn (và là phần quan trọng) các công việc của xã hội do Nhà nước quản lý. QLNN là một lĩnh vực quản lý đặc biệt. Đó là loại quản lý gắn liền trực tiếp với hệ thống các cơ quan thuộc bộ máy quyền lực nhà nước; gắn liền với việc sử dụng quyền lực nhà nước – một loại quyền lực đặc biệt, khác hẳn với các loại quyền lực khác. Một cách khái quát, QLNN là hoạt động thực thi quyền lực nhà nước; là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người do các cơ quan thuộc bộ máy nhà nước từ trung ương đến địa phương tiến hành nhằm duy trì và phát triển các mối quan hệ và trật tự xã hội, nhằm đáp ứng các nhu cầu hợp pháp của con người, thực hiện các chức năng của nhà nước.
Quản lý: Là sự tác động có tổ chức, có hướng đích của chủ thể quản lý lên đối tượng và khách thể quản lý nhằm sử dụng có hiệu quả nhất các nguồn lực, các thời cơ của tổ chức để đạt mục tiêu đặt ra trong điều kiện môi trường luôn biến động.68] Khái niệm quản lý bao hàm một ý nghĩa chung: là những tác động có tính Luan van 13 hướng đích; hoạt động quản lý được tiến hành trong một tổ chức hay một nhóm xã hội; quản lý là các hoạt động thực hiện nhằm đảm bảo hoàn thành công việc qua những nỗ lực của mọi người trong tổ chức; quản lý là một hoạt động thiết yếu, đảm bảo phối hợp những nỗ lực cá nhân nhằm đạt được các mục đích của nhóm; quản lý là phương thức tốt nhất để đạt được mục tiêu chung của một nhóm người, một tổ chức, một cơ quan hay nói rộng hơn là một quốc gia; quản lý là quá trình tác động có định hướng, có tổ chức của chủ thể quản lý lên đối tượng quản lý, thông qua các cơ chế quản lý, nhằm sử dụng có hiệu quả các nguồn lực trong điều kiện môi trường biến động để hệ thống ổn định, phát triển, đạt được những mục tiêu đã định. Decentralization (thường được dịch sang tiếng việt là phân quyền) là một thuật ngữ được sử dụng khá nhiều và không phải là vấn đề hoàn toàn mới mẻ ở Việt Nam. Tuy nhiên, cho đến nay chưa có cách hiểu và định nghĩa thống nhất về thuật ngữ này trong mối quan hệ với các từ nước ngoài được sử dụng. Trên nguyên lý chung, decentralization là một phạm trù hay mô hình quản lý tương phản với mô hình quản lý (bao gồm cả QLNN) mang tính chất tập trung (centralization).
Mô hình quản lý mang tính chất tập trung (hay tập quyền) có thể biểu hiện ở nhiều dạng khác nhau, trong đó nét đặc trưng chung nhất là việc đưa ra các quyết định (các cấp độ khác nhau) đều tập trung ở một người, nhóm người hay ở một cấp. Đây là phương thức quản lý đòi hỏi sự tập trung cao độ, việc giải quyết mọi vấn đề Nhà nước tập trung vào chính quyền trung ương, ở đó không có sự phân quyền, phân cấp. Mọi hoạt động của các thể chế cộng đồng địa phương đều căn cứ vào những quyết định, chỉ thị của chính quyền trung ương, của cơ quan cấp trên. Trong mô hình decentralization, nét đặc trưng chung là quyền quyết định được phân chia cho nhiều người, nhiều cấp.
Mỗi một cấp, căn cứ vào quy định chung của tổ chức được quyền ra các quyết định trên những lĩnh vực cụ thể. Theo đó, cơ quan nhà nước trung ương chuyển giao quyền xuống cho các cơ quan cấp dưới. Decentralization trong trường hợp này gắn liền với hai khái niệm: cấp trên cấp dưới (hệ thống thứ bậc) và sự chuyển giao quyền (các loại quyền). Tiếp cận thuật ngữ này, thấy rằng đây là cách thức chuyển giao quyền quyết định để giải Luan van 14 quyết các nhiệm vụ nhất định ở các cấp độ khác nhau cho nhiều cấp khác nhau, phổ biến bao gồm: phân công, tản quyền, ủy quyền và trao quyền.
Theo đó: Phân công về bản chất là một hình thức của mô hình tập trung quyền lực, tuy nhiên chính quyền trung ương - để thực hiện quyền lực của mình trên thực tế - tiến hành phân công, giao nhiệm vụ cho các cơ quan cấp dưới thực hiện. Biểu hiện này được thấy rõ qua tinh thần của Hiến pháp Việt Nam qua các thời kỳ, theo đó Hiến pháp luôn khẳng định “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” Tản quyền (Deconcentration) về bản chất cũng là sự biểu hiện của tập trung, nhưng để hạn chế những nhược điểm của tập quyền, giảm mật độ tập trung của chính quyền Trung ương, hạn chế tình trạng quan liêu của chính quyền trung ương trong việc giải quyết các vấn đề phát sinh tại các cộng đồng lãnh thổ, để thực hiện các công việc của mình chính quyền trung ương đặt các bộ phận cơ cấu của mình tại các địa phương để giải quyết những vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của trung ương. Hiện nay ở nước ta, các cơ quan QLNN trực thuộc theo ngành dọc có cơ cấu tổ chức và quản lý theo mô hình tản quyền, như: hải quan, tòa án, thống kê, kho bạc, ngân hàng nhà nước, viện kiểm sát, thuế,… Ủy quyền (Delegation) thực chất là việc trao quyền cho cơ quan cấp dưới thực hiện quyền của cơ quan cấp trên. Ủy quyền thường được thực hiện theo từng vụ việc cụ thể, khi ủy quyền thì cơ quan cấp trên có thể trao cho cơ quan cấp dưới cả các phương tiện vật chất, kỹ thuật, tài chính.
Chính quyền cấp trên giữ quyền kiểm tra, giám sát đối với cấp dưới nghiêm ngặt. Trao quyền (Devolution) là việc cơ quan Nhà nước, người có thẩm quyền giao quyền hạn hay tài sản cho một cơ quan, đơn vị trong hệ thống tổ chức bộ máy để cơ quan, đơn vị đó sử dụng, quản lý một cách tự chủ, nhưng vẫn chịu sự kiểm soát của chủ thể giao quyền. Phân quyền (Decentralization) là nguyên tắc tổ chức thực hiện quyền lực có thể được thực hiện theo hai hướng: phân quyền theo chiều ngang và phân quyền Luan van 15 theo chiều dọc. Phân quyền theo chiều ngang thực chất là sự phân công chức năng, phân định thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cơ quan Nhà nước cùng cấp tạo thành một cơ chế có thể kiểm soát và kiềm chế lẫn nhau để tránh lạm quyền.
Đó là sự phân công thực hiện các chức năng lập pháp, hành pháp và tư pháp trong việc thực thi quyền lực Nhà nước. Phân quyền theo chiều dọc thực chất là phân công chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cấp chính quyền, mỗi cấp có những nhiệm vụ quyền hạn riêng của mình, các cấp không can thiệp vào công việc của nhau, nhưng cấp trên có quyền thanh tra, kiểm tra cấp dưới theo quy định của pháp luật. Trong các văn kiện của Đảng và trong các văn bản quy phạm pháp luật, Nhà nước ta ít sử dụng thuật ngữ phân quyền, mà dùng phổ biến thuật ngữ phân cấp [37]. Phân cấp được hiểu là phân công chức năng, phân định nhiệm vụ quyền hạn giữa các cấp quản lý.
Theo cách hiểu đó, phân cấp và phân quyền theo chiều dọc có những điểm tương đồng. Tuy nhiên, bản chất của phân cấp là phân quyền cho từng cấp quản lý trên cơ sở văn bản quy phạm pháp luật và trên cơ sở quyết định cá biệt của cấp có thẩm quyền. Ta có thể thấy phân quyền và phân cấp khác nhau ở những điểm căn bản sau đây: Chủ thể có quyền phân quyền chỉ có thể là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất - Quốc hội. Phân quyền thể hiện mối quan hệ giữa nhà nước với cộng đồng lãnh thổ, phân quyền được thể hiện dưới hình thức pháp lý - luật.
Cấp chính quyền được phân quyền có toàn quyền và chịu trách nhiệm về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn dược phân quyền; phân quyền tạo nên sự độc lập giữa chính quyền địa phương và chính quyền trung ương ở những nội dung được phân quyền, bảo đảm cho cấp chính quyền được phân quyền à nhưng pháp nhân công quyền độc lập. Cơ quan nhà nước cấp trên chỉ có thể kiểm tra, giám sát tính hợp hiến, hợp pháp trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương về những vấn đề được phân quyền. Chủ thể phân cấp là các cơ quan nhà nước ở trung ương và chính quyền địa phưong; đối tượng được phân cấp là chính quyền địa phương và cơ quan nhà nước ở cấp dưới; phân cấp được thực hiện bằng việc ban hành văn bản quy phạm pháp Luan van 16 luật của cơ quan phân cấp. Cơ quan phân cấp có trách nhiệm hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình đã phân cấp, còn cơ quan được phân cấp chịu trách nhiệm trước cơ quan đã phân cấp về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp.
Giữa cơ quan được phân cấp và cơ quan phân cấp có mối quan hệ trực thuộc về tổ chức hoặc trực thuộc vể chức năng. Cơ quan phân cấp có thể dựa vào thực tiễn thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan được phân cấp mà có thể tiếp tục phân cấp hay “thu hồi sự phân cấp”.