CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU, NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NGUỒN VỐN TỪ CHƯƠNG TRÌNH 135 1. Tổng quan tình hình nghiên cứu đề tài Quản lý và sử dụng NSNN nói chung và nguồn vốn Chương trình 135 nói riêng trong quá trình chuyển đổi cơ chế kinh tế, được Đảng, Nhà nước và nhiều địa phương quan tâm. Đến nay, đã có nhiều công trình nghiên cứu về chủ đề trên. Sau đây là một số công trình lớn có liên quan đã được công bố: 1.
Tình hình nghiên cứu trên thế giới Một trong những vai trò xã hôi của đầu tư công là giảm nghèo, bài viết của các tác giả Edward Anderson, Paolo de Renzio and Stephanie Levy: “ The Role of Public Investment in Poverty Reduction: Theories, evidence and Methods” – Vai trò của đầu tư công trong giảm nghèo (2006), đã đưa ra các lý thuyết và bằng chứng về vai trò của đầu tư công trong giảm nghèo thông qua chứng minh hiệu quả của đầu tư công trong tăng trưởng, sản xuất, nghèo đói và cân bằng xã hội. Đồng thời các tác giả cũng đưa ra các phương pháp thẩm định dự án đầu tư công và phân bổ tối ưu giữa các vùng nhằm đạt được mục tiêu xã hội.[15] Để đánh giả hiệu quả đầu tư công, bài viết: “ Investing in Public Investment, An Index of Public Investment Efficiency” – Khảo sát đầu tư công, một chỉ tiêu của hiệu quả đầu tư công ( tháng 2/ 2011) của tác giả Era Babla – Norris, Jim Brumby, Annette Kyobe, Zac Mills, and Chris Papageorgiou – IMF, đã đề xuất một chỉ số mới bao quát toàn bộ quá trình quản lý đầu tư công qua bốn giai đoạn khác nhau: Thẩm định dự án, lựa chọn dự án, thực hiện đầu tư và đánh giá đầu tư. Khảo sát được tiến hành gồm 71 nước, trong đó có 40 nước có thu nhập thấp, 31 nước có thu nhập trung bình, chỉ số này cho phép đánh giá, so sánh các khu vực, các quốc gia có chính sách tương tự với nhau, đặc biệt là những nơi mà nỗ lực cải cách trong đầu tư công được ưu tiên. Tuy nhiên, nghiên cứu này cho phép ứng dụng khảo sát và đánh giá trên phạm vi quốc gia, trong phạm vi đầu tư công ở địa phương thì không đủ điều kiện để ứn dụng toàn bộ.
Trong nghiên cứu này các Tác giả đã tổng quan các lý thuyết liên quan đến vấn đề nghiên cứu, đưa ra các mô hình tăng trưởng, mô hình đầu tư công từ đó định lượng và phân tích các tác động qua chứng minh thực tế từ các nước có thu nhập thấp (Togo, Benin, Eritrea, Mauritania, Uganda, Bhutan, Ethiopia, Mozambique, Vanuatu, Bolivia, Gambia, The Nepal, Vietnam, Burkina Faso, Ghana, Nicaragua, Yemen, Burundi, Guinea, Niger, Zambia,.)[17] Các nhà nghiên cứu không chỉ quan tâm đến phương pháp quản lý đầu tư công mà còn quan tâm đến việc đánh giá quản lý đầu tư công để từ đó tìm ra điểm yếu trong quản lý để có giải pháp tốt hơn nhằm tăng cường hiệu quả chi NSNN. Các tác giả Anand Rajaram, Tuan Minh Le, Nataliya Biletska và Jim Brumby đã có bài báo: “A Diagnostic Framework for Assessing Public Investment Management” – Một cái khung chuẩn cho đánh giá quản trị đầu tư công (2010). Đây là sản phẩm của họ trong quá trình làm việc tại WB từ năm 2005 đến năm 2007, trong lĩnh vực nghiên cứu về chính sách tài chính cho tăng trưởng và phát triển của các quốc gia. Bài báo đã chỉ ra 8 đặc trưng cơ bản của một hệ thống đầu tư công tốt: (1) hướng dẫn đầu tư, phát triển dự án và chuẩn bị dự án; (2) thẩm định dự án; (3) tổng quan một cách độc lập thẩm định dự án; (4) lựa chọn dự án và ngân sách; (5) thực hiện dự án; (6) điều chỉnh dự án; (7) tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động của dự án; và (8) đánh giá dự án.
Bài báo không có mục đích là đưa ra phương pháp quản lý tốt nhất cho quản lý đầu tư công, nhưng các tác giả đã chỉ ra những rủi ro chính và cung cấp một chu trình có hệ thống cho quản trị đầu tư công. Đồng thời, các tác giả cũng phát triển một khung chuẩn để đánh giá từng giai đoạn trong chu trình quản trị đầu tư công. Và mục đích cuối cùng của bài báo là thúc đẩy việc tự đánh giá quản lý đầu tư công của chính phủ, các cơ quan sử dụng ngân sách tìm ra điểm yếu từ đó 8 tập trung cải cách những thiếu sót trong quản trị và phương pháp có ảnh hưởng lớn đến hiệu quả chi đầu tư công, hướng tới hoàn thiện quản lý chi đầu tư từ NSNN.[18] Nhìn chung, các nghiên cứu nước ngoài gần như đã trang bị toàn bộ cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc phân tích và đánh giá quản lý chi NSNN, và các giải pháp nhằm quản lý chi NSNN hiệu quả hơn. Tuy nhiên, việc ứng dụng để đánh giá thực trạng và đưa ra các giải pháp quản lý nguồn vốn từ chương trình 135 ở Việt Nam hoặc ở từng địa phương ở Việt Nam thì cần phải vận dụng linh hoạt và có những điều kiện nhất định.
Tình hình nghiên cứu tại Việt Nam Luận văn tiến sỹ của Nguyễn Thế Sáu: “ Quản lý tài chính dự án đầu tư bằng nguồn vốn NSNN trên địa bàn tỉnh Bắc Giang”, 2006. Trong đề tài tác giả đã hệ thống lại toàn bộ những vấn đề lý luận chung về quản lý tài chính dự án đầu tư bằng nguồn vốn NSNN, phần lý luận chung đã chỉ ra được những nhân tố có ảnh hưởng đến công tác quản lý tài chính dự án đầu tư bằng nguồn vốn NSNN, đánh giá thực trạng công tác này tại tỉnh Bắc Giang, thông qua đánh giá thực trạng tác giả đã đề xuất một số giải pháp để tăng cường quản lý tài chính dự án đầu tư bằng nguồn vốn NSNN trên địa bàn tỉnh. Tuy nhiên, trong luận văn này tác giả chưa đưa ra được các chỉ tiêu để đánh giá hiệu quả của hoạt động quản lý này, các chỉ tiêu sẽ làm căn cứ để đánh giá thực trạng quản lý tài chính dự án, có như vậy các giải pháp đưa ra sẽ thuyết phục hơn. Phần giải pháp quá chung chưa thể hiện đó là những giải pháp được áp dụng riêng biệt để quản lý tài chính dự án đầu tư bằng nguồn vốn NSNN trên địa bàn tỉnh Bắc Giang.[12] Luận văn “Đánh giá kết quả thực hiện các dự án phát triển cơ sở hạ tầng nông thôn thuộc Chương trình 135 tại huyện Đà Bắc, tỉnh Hòa Bình (giai đoạn 2006-2010)” của tác giả Bùi Đức An: Đã nghiên cứu đánh giá được thực trạng việc thực hiện dự án xây dựng cơ sở hạ tầng, đưa ra được bài học kinh nghiệm trong việc phát triển cơ sở hạ tầng nông thôn.
Trên cơ sở những đánh giá kết quả thực hiện, đề tài đưa ra được các yếu tố ảnh hưởng, các mặt được và chưa được của việc phát 9 triển cơ sở hạ tầng nông thôn bằng nguồn vốn chương trình 135 tại huyện Đà Bắc, đưa ra được các nguyên nhân chính dẫn đến những tồn tại của dự án. (Như: Công tác quy hoạch phát triển hạ tầng KT - XH nông thôn chưa mang tính đột phá; cơ chế chính sách còn thiếu tính đồng bộ; Nguồn vốn còn hạn chế và đầu tư dàn trải, cơ cấu nguồn vốn đầu tư chưa hợp lý; Tình trạng chồng chéo, thiếu sự phân cấp rõ ràng trong việc xây dựng và quản lý các công trình; công tác ứng dụng tiến bộ khoa học kỹ thuật và công nghệ trong phát triển hạ tầng chưa được coi trọng; trình độ về năng lực quản lý, điều hành của đội ngũ cán bộ còn nhiều hạn chế.[11] Trên cơ sở làm rõ căn cứ, phương hướng và mục tiêu phát triển cơ sở hạ tầng vùng dự án, luận văn đã đề xuất 6 nhóm giải pháp nhằm phát triển cơ sở hạ tầng nông thôn ở huyện Đà Bắc trong thời gian tới. Bao gồm: Huy động đa dạng các nguồn vốn cho đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng nông thôn; Công tác quy hoạch phát triển hạ tầng nông thôn; Chính sách sử dụng đất đai cho phát triển hạ tầng nông thôn; Nâng cao năng lực quản lý sự phát triển hạ tầng KT - XH nông thôn; Đẩy mạnh nghiên cứu, ứng dụng tiến bộ khoa học kỹ thuật và công nghệ trong phát triển hạ tầng KT - XH nông thôn; Tăng cường phân cấp quản lý trong phát triển hạ tầng KT - XH nông thôn. Báo cáo "Quản lý chi tiêu công để tăng trưởng và giảm nghèo" của Chính phủ Việt Nam và Ngân hàng Thế giới, năm 2005 khẳng định: Chi tiêu công là một trong các công cụ quan trọng nhất của Chính phủ để thúc đẩy tăng trưởng và giảm nghèo; báo cáo còn đề cập: chi tiêu công cho giáo dục, y tế, giao thông, nông nghiệp và phát triển nông thôn.[6] Báo cáo “Tác động của Chương trình 135 qua lăng kính hai cuộc điều tra đầu kỳ và cuối kỳ” ( 2012) của Công ty Tư vấn Đông Dương, nhóm nghiên cứu bao gồm Phùng Đức Tùng (trưởng nhóm), Nguyễn Việt Cường, Phùng Thị Thanh Thu, Vũ Thị Bích Ngọc, Lê Đặng Trung, Phạm Thái Hưng, Nguyễn Thu Nga và Daniel Westbrook (Giáo sư Đại học Georgetown, Hoa Kỳ), James Taylor (Đại học Adelaide, Australia): Đây là công trình lớn đầu tiên của Chính phủ áp dụng một quy trình đánh giá tác động một cách có hệ thống và chuyên nghiệp.
Từ những đánh giá 10 này có thể cung cấp và rút ra những bài học tốt cho các chương trình sắp tới của Chính phủ bao gồm Chương trình phát triển nông thôn mới, Chương trình 30a. Điều tra đầu kỳ 2007 và điều tra cuối kỳ 2012 đã cung cấp khối lượng thông tin khổng lồ và có chất lượng cao cho phép trả lời rất nhiều câu hỏi quan trọng mà ta không thể tìm thấy ở các chương trình khác. Nghiên cứu cũng đánh giá được khoảng cách phát triển giữa các xã thuộc Chương trình 135 và các xã khác cũng như khoảng cách giữa các hộ nghèo và không nghèo giữa hộ người Kinh và dân tộc là khó khả thi và là một thách thức lớn. Hơn nữa, đánh giá được thành công đáng kể trong thực hiện phương pháp tiếp cận có sự tham gia từ trung ương đến cơ sở.[9] Ngoài ra, đề tài đánh giá được sự đối chứng về cơ cấu nguồn vốn giữa xã thuộc Chương trình 135 và các xã khác không thực sự khác biệt.
Trong khi các xã thụ hưởng có nhận được nhiều nguồn vốn hơn từ nguồn của Chương trình 135 hơn so với các xã đối chứng thì nguồn vốn từ các nguồn khác mà họ nhận được cũng bị giảm và thấp hơn các xã đối chứng.