Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ LUẬN, THỰC TIỄN TRONG QUẢN LÝ KHAI THÁC THỦY SẢN THEO CHUẨN MỰC QUỐC TẾ 1. Tổng quan tình hình và khoảng trống nghiên cứu Hiện nay có nhiều tài liệu nghiên cứu về hiện trạng khai thác thủy sản ở Việt Nam, trong đó có đề cập đến quản lý khai thác thủy sản theo các chuẩn mực quốc tế, điển hình là: - Nghiên cứu “Tổng quan nguồn lợi thủy sản, chiến lược và chính sách phát triển ngành thủy sản Việt Nam” của tác giả Nguyễn Duy Chinh (2008), đưa ra bức tranh tổng quát về nguồn lợi thủy sản, theo đó cho phép nước ta khai thác bền vững hàng năm khoảng 2 triệu tấn thủy sản. Giai đoạn 1990 - 2007, số lượng tàu thuyền lắp máy đánh bắt thủy sản và công suất tàu thuyền ngày càng tăng theo tỷ lệ thuận với thời gian, việc đánh bắt không còn hạn chế ở nghề cá nhỏ ven bờ mà đã với ra khơi xa, chuyển dịch theo hướng đóng tàu lớn, cơ giới hoá và tăng cường trang bị công nghệ mới. - Báo cáo tóm tắt “Quy hoạch tổng thể phát triển ngành thủy sản Việt Nam đến năm 2020, tầm nhìn 2030” của Viện kinh tế quy hoạch thủy sản đã đánh giá cơ cấu tàu thuyền khai thác hải sản phân bố tương đối đồng đều so với diện tích mặt nước biển của từng vùng biển, cơ cấu nghề nghiệp khai thác hải sản giai đoạn 2001 - 2011 tiếp tục chuyển dịch theo hướng thị trường; năng suất, sản lượng khai thác, công nghệ khai thác và cơ sở hạ tầng khai thác ngày càng có nhiều thay đổi đáp ứng được nhu cầu.
Tuy nhiên, sự gia tăng quá nhanh và không có kiểm soát các loại tàu thuyền ven bờ đã làm cho nguồn lợi thủy sản đứng trước nguy cơ suy giảm nghiêm trọng. Ngành thủy sản thiếu các quy hoạch chi tiết, thiếu các đánh giá thường niên về ngư trường và nguồn lợi, vì vậy thiếu cơ sở khoa học cho quy hoạch phát triển các đội tàu, các nghề khai thác phù hợp với từng vùng biển, từng địa phương trên cả 4 nước. Cơ cấu các đội tàu hiện nay vẫn còn nhiều phương tiện, loại nghề khai thác tận thu. Nguồn lợi thủy sản bị suy giảm nghiêm trọng trước tình trạng khai thác quá mức và khai thác trái phép thường xuyên xảy ra.
Công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát còn yếu, thiếu lực lượng, thiếu kinh phí, thiếu phương tiện hoạt động. Công tác quản lý nhà nước trong lĩnh vực khai thác và bảo vệ nguồn lợi thủy sản còn hạn chế; hệ thống bộ máy tổ chức từ Trung ương đến địa phương còn nhiều bất cập. - Luận văn Thạc sĩ “Quản lý hoạt động khai thác thủy sản tỉnh Quảng Ninh theo hướng bền vững” của tác giả Trần Quang Thái (2015) đánh giá, giai đoạn 2008 - 2014, công tác quản lý khai thác thủy sản tỉnh Quảng Ninh đạt nhiều kết quả nổi bật, số lượng tàu thuyền được mở rộng; cơ cấu nghề nghiệp khai thác đa dạng, bước đầu có sự chuyển dịch theo loại nghề có tính chọn lọc cao, thân thiện với môi trường; bảo vệ, phục hồi, tái tạo và phát triển nguồn lợi thủy sản được chú trọng. Tuy nhiên, công tác quản lý vẫn vẫn bộc lộ nhiều hạn chế; cơ cấu tàu thuyền, nghề nghiệp khai thác mất cân đối; số tàu khai thác vùng ven bờ và vùng lộng nhiều, đặc biệt là vùng ven bờ; tồn tại nhiều hình thức khai thác hủy diệt; công tác bảo vệ nguồn lợi và môi trường sinh thái biển hiệu quả chưa cao.
Tình trạng vi phạm luật về khai thác và bảo vệ nguồn lợi thủy sản vẫn còn xảy ra khá phổ biến như sử dụng ngư cụ không đúng quy định, khai thác thủy sản vượt công suất tuyến ven bờ. - Luận án Tiến sĩ “Giải pháp tài chính hỗ trợ hộ ngư dân phát triển hoạt động khai thác thủy sản ở Việt Nam” của tác giả Hồ Thị Hoài Thu (2018) đánh giá thực trạng các giải pháp tài chính (chính sách chi ngân sách nhà nước, chính sách thuế, chính sách tín dụng và chính sách bảo hiểm) được sử dụng nhằm hỗ trợ hộ ngư dân phát triển hoạt động khai thác thủy sản, trong đó chú trọng hoạt động khai thác xa bờ và giảm thiểu đánh bắt cá trái phép. - Luận án Tiến sĩ “Phát triển xuất khẩu bền vững mặt hàng thủy sản của Việt Nam khi tham gia Hiệp định đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP)” của tác giả Nguyễn Thị Quỳnh Hoa (2018) phân tích, đánh giá thực trạng phát triển xuất khẩu mặt hàng thủy sản của Việt Nam theo các tiêu chí phát triển 5 xuất khẩu bền vững giai đoạn 2007-2017, trong đó có các quy tắc, quy định quốc tế về chống khai thác IUU; trên cơ sở đó đề xuất quan điểm, định hướng và giải pháp phát triển xuất khẩu bền vững mặt hàng thủy sản của Việt Nam. Đáng chú ý, tác giả đánh giá ngành thủy sản Việt Nam thời gian qua đã có những bước thay đổi nhằm đáp ứng các quy định và tiêu ngày càng khắt khe trên thị trường xuất khẩu.
Tuy nhiên, việc quản lý đánh bắt kém hiệu quả, sử dụng các phương pháp đánh bắt hải sản theo lối hủy diệt), trong khi khả năng kiểm soát của chính quyền và cộng đồng đối với hoạt động xuất khẩu thủy sản, việc nâng cao ý thức bảo vệ môi trường của doanh nghiệp và người dân còn nhiều hạn chế. Việc đáp ứng các quy định và tiêu chuẩn kỹ thuật, môi trường, vệ sinh an toàn thực phẩm của các mặt hàng thủy sản xuất khẩu còn gặp những khó khăn do các tiêu chuẩn này ngày càng chặt chẽ. - Trực tiếp đề cập đến chống khai thác IUU phải kể đến là nghiên cứu “Thực trạng áp dụng quy định IUU của Liên minh châu Âu (EU) ở Việt Nam trường hợp nghề câu cá ngừ đại dương” của tác giả Nguyễn Quốc Khánh, Viện Khoa học và Công nghệ khai thác thủy sản Đại học Nha Trang (2011) và “Sách trắng về chống khai thác IUU ở Việt Nam” của Hiệp hội chế biến và xuất khẩu thủy sản (VASEP) năm 2017. Nghiên cứu của tác giả Nguyễn Quốc Khánh chỉ rõ, theo quy định về IUU của EU thì từ ngày 01/01/2010, điều kiện bắt buộc để xuất khẩu các sản phẩm thủy sản khai thác sang EU là các lô hàng phải có giấy chứng nhận xuất xứ nguồn gốc (CO).
Tuy nhiên việc thực hiện quy định này đối với Việt Nam ban đầu gặp rất nhiều khó khăn, một phần do sự khác biệt về quy định pháp luật và yếu kém trong thực thi. “Sách trắng về chống khai thác IUU ở Việt Nam” của VASEP cung cấp một cách khái quát thông tin về ngành thủy sản Việt Nam, các quy định chống khai thác IUU quốc tế và của Việt Nam, các hoạt động mà chính quyền địa phương và cộng đồng kinh doanh đang triển khai để chống hoạt động khai thác IUU. Đáng chú ý, VASEP đã đưa ra các tác động tiêu cực của của các lệnh phạt về IUU của EU đến xuất khẩu thủy sản của Việt Nam, bao gồm: (1) Xuất khẩu hải sản sang EU sẽ giảm do khi một nước bị nhận thẻ vàng, các 6 khách hàng tại EU sẽ rất e ngại việc bị phạt theo quy định IUU của EC nên sẽ giảm hoặc ngừng mua hàng của các quốc gia đang bị thẻ vàng (không hợp tác); (2) Tên quốc gia bị cảnh báo sẽ được công khai trên các tạp chí và website chính thức của EU. Điều này làm xấu đi hình ảnh và ảnh hưởng xấu đến uy tín, thương hiệu của ngành hải sản nước đó; (3) Các thị trường khác có thể sẽ áp dụng các quy định kiểm soát nghiêm ngặt hơn dành cho nước bị EU áp thẻ vàng; (4) Trong thời gian bị thẻ vàng, 100% lô hàng hải sản xuất khẩu từ nước bị thẻ vàng sang EU bị giữ lại để kiểm tra nguồn gốc khai thác, sẽ mất thời gian dài, thậm chí 3-4 tuần, chịu phí kiểm tra “nguồn gốc” cũng như phí lưu giữ cảng, rủi ro bị từ chối, trả lại tăng cao (trường hợp như Phillipines, có đến 70% số lô hàng bị từ chối trả lại).
Có thể thấy, đến nay đã có nhiều công trình nghiên cứu về quản lý nhà nước đối với lĩnh vực thủy sản. Tuy nhiên, các công trình này chủ yếu tập trung vào công tác quản lý xuất khẩu thủy sản hay quản lý khai thác thủy sản theo hướng bền vững; một số nghiên cứu trực tiếp vấn đề khai thác IUU nhưng ở phạm vi hẹp, chưa có công trình khoa học nghiên cứu chuyên sâu về chống khai thác IUU. Vì vậy, vấn đề quản lý khai thác thủy sản theo chuẩn mực quốc tế về chống khai thác IUU ở Việt Nam cần được nghiên cứu cả về lý luận và thực tiễn, để góp phần hoàn thiện quản lý khai thác thủy sản trong bối cảnh Việt Nam chuyển sang giai đoạn chủ động hội nhập quốc tế và thủy sản Việt Nam đang gặp nhiều trở ngại do EU áp thẻ vàng về khai thác IUU. Những vấn đề lý luận cơ bản về quản lý khai thác thủy sản theo chuẩn mực quốc tế (chống khai thác IUU) 1.
Chuẩn mực quốc tế về khai thác thủy sản (chống khai thác IUU) và thực tiễn áp dụng 1. Một số khái niệm cơ bản * Khai thác thủy sản Khai thác thủy sản là hoạt động đánh bắt hoặc hoạt động hậu cần đánh bắt nguồn lợi thủy sản (Luật Thủy sản 2019, Điều 3, khoản 18). Một cách cụ 7 thể hơn, khai thác thủy sản là hoạt động của con người (ngư dân) thông qua các ngư cụ, ngư thuyền và ngư pháp nhằm khai thác các nguồn lợi thủy sản trên biển, sông, hồ, đầm, phá và các vùng nước tự nhiên khác (Hồ Thị Hoài Thu, 2018, tr. Khai thác thủy sản bao gồm khai thác thủy sản nội địa (khai thác thủy sản nước lợ và khai thác thủy sản nước ngọt) và khai thác thủy sản biển (gồm khai thác ven bờ và khai thác xa bờ).
Trong phạm vi đề tài chủ yếu tập trung nghiên cứu khai thác thủy sản biển (còn gọi là khai thác hải sản). *Quản lý khai thác thủy sản Quản lý khai thác thủy sản là một phạm trù thuộc quản lý nhà nước về kinh tế. Theo tác giả Phan Huy Đường, “Quản lý nhà nước về kinh tế là sự tác động có tổ chức, có mục đích của nhà nước lên các hoạt động kinh tế (đối tượng và khách thể hoạt động kinh tế) để sử dụng có hiệu quả tiềm năng, các nguồn lực, các cơ hội xã hội nhằm đạt được mục tiêu trước mắt và lâu dài của nền kinh tế - xã hội” (Phan Huy Đường, 2010, tr.