Tổng quan nghiên cứu

Nông nghiệp và nông thôn giữ vị trí chiến lược đặc biệt quan trọng trong cơ cấu kinh tế - xã hội của Việt Nam khi chiếm khoảng 70% dân số sinh sống tại khu vực nông thôn, thu hút 44,3% lực lượng lao động cả nước và đóng góp xấp xỉ 17% tổng sản phẩm quốc nội (GDP). Trong hệ thống kết cấu hạ tầng phục vụ sản xuất nông nghiệp, hệ thống công trình thủy lợi đóng vai trò huyết mạch, trực tiếp quyết định năng suất cây trồng, hiệu quả chuyển dịch cơ cấu mùa vụ và bảo vệ môi trường sinh thái. Huyện Thanh Oai là địa bàn thuần nông thuộc vành đai xanh phía Nam thành phố Hà Nội với diện tích đất sản xuất nông nghiệp đạt trên 8.457 ha, nổi danh cùng các sản phẩm nông sản chất lượng cao như gạo Bồ Nâu xã Thanh Văn hay nếp cái hoa vàng xã Tam Hưng.

Mặc dù vậy, công tác quản lý khai thác hệ thống công trình thủy lợi trên địa bàn huyện Thanh Oai đang bộc lộ nhiều điểm nghẽn nghiêm trọng. Toàn huyện hiện có 588 km kênh mương tưới tiêu, 812 cống các loại và 56 trạm bơm cố định, tuy nhiên chỉ có 54 trạm bơm duy trì hoạt động bình thường. Đáng chú ý, năng lực tưới theo thiết kế ban đầu chỉ đạt 3.910 ha so với tổng nhu cầu canh tác thực tế trên 8.000 ha, trong khi diện tích tiêu úng thiết kế chỉ đáp ứng được khoảng 62,5% diện tích tiêu thực tế. Đa phần các trạm bơm và cống tưới tiêu được xây dựng từ những năm 1960 - 1970 nên đã xuống cấp nghiêm trọng, hệ thống kênh dẫn chưa đồng bộ từ đầu mối xuống mặt ruộng, dẫn đến thất thoát nước và giảm sút hiệu quả phục vụ.

Nghiên cứu của tác giả Bùi Lê Thu Phương thuộc chuyên ngành Quản lý kinh tế tại Học viện Nông nghiệp Việt Nam tập trung phân tích thực trạng quản lý khai thác công trình thủy lợi huyện Thanh Oai giai đoạn 2012 - 2016, tiến hành điều tra khảo sát thực chứng trong năm 2017 và đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao hiệu quả quản trị đến năm 2020 cùng các giai đoạn tiếp theo. Đề tài mang lại giá trị thực tiễn to lớn, cung cấp cơ sở khoa học cho công tác quy hoạch, hiện đại hóa hạ tầng nông nghiệp và tối ưu hóa chi phí vận hành công trình công cộng tại địa phương.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng lý thuyết quản lý nhà nước về tài sản hạ tầng công cộng kết hợp cùng lý thuyết quản lý tài nguyên dựa vào cộng đồng (Community-Based Natural Resource Management). Quản lý nhà nước về công trình thủy lợi được tiếp cận toàn diện theo nghĩa rộng, bao quát từ việc ban hành quy chuẩn kỹ thuật, lập quy hoạch chiến lược tưới tiêu, phân cấp tổ chức bộ máy, đến công tác thanh tra, giám sát và thực thi pháp luật dựa trên Pháp lệnh Khai thác và bảo vệ công trình thủy lợi số 32/2001/PL-UBTVQH10 và Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia QCVN 04-05:2012 của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn.

Bên cạnh đó, nghiên cứu làm rõ các khái niệm nền tảng: công trình thủy lợi là tổ hợp kiến trúc xây dựng kỹ thuật phức tạp nhằm khai thác mặt lợi và phòng chống tác hại của nước; hệ thống công trình thủy lợi là tập hợp các hạng mục liên hoàn từ đầu mối đến kênh nhánh; quản lý khai thác công trình thủy lợi là quá trình tổ chức vận hành, bảo trì, phân phối nguồn nước khoa học nhằm đạt mục tiêu kinh tế - xã hội. Nghiên cứu tích hợp mô hình phân cấp tổ chức thủy nông cơ sở, đánh giá tác động của cơ chế cấp bù thủy lợi phí theo Nghị định 115/2008/NĐ-CP, đồng thời kế thừa bài học quản lý theo lưu vực sông từ Cơ quan Nước Nhật Bản (JWA) và mô hình trao đổi quyền sử dụng nước tại lưu vực Murray-Darling của Australia với diện tích phục vụ tưới 1,5 triệu ha.

Phương pháp nghiên cứu

Quy trình nghiên cứu kết hợp chặt chẽ giữa phân tích dữ liệu thứ cấp và điều tra dữ liệu sơ cấp thực địa. Nguồn dữ liệu thứ cấp giai đoạn 2012 - 2016 được thu thập từ Niên giám thống kê huyện Thanh Oai, các báo cáo tài chính và kỹ thuật của Công ty Trách nhiệm hữu hạn một thành viên Đầu tư phát triển thủy lợi sông Đáy, Chi cục Thủy lợi Hà Nội cùng hệ thống đề án nông thôn mới tại địa phương.

Dữ liệu sơ cấp được thu thập trong năm 2017 thông qua phương pháp chọn mẫu phân tầng ngẫu nhiên tại 3 xã đại diện cho các vùng sản xuất nông nghiệp trọng điểm gồm Tam Hưng, Hồng Dương, Thanh Cao và Xí nghiệp Thủy nông La Khê. Cỡ mẫu khảo sát chính thức gồm 132 đối tượng được thiết kế theo 3 bảng hỏi chuyên biệt: 90 hộ nông dân trực tiếp sử dụng dịch vụ tưới tiêu, 27 cán bộ phụ trách quản lý nông nghiệp tại phòng Kinh tế huyện và Ủy ban nhân dân các xã, cùng 5 cán bộ quản lý kỹ thuật tại xí nghiệp thủy nông. Phương pháp chọn mẫu này đảm bảo thu thập đầy đủ góc nhìn đa chiều từ chủ thể quản lý nhà nước, doanh nghiệp cung ứng dịch vụ đến người thụ hưởng.

Toàn bộ dữ liệu khảo sát được tổng hợp, xử lý và phân loại bằng phần mềm chuyên dụng. Tác giả áp dụng đồng bộ phương pháp thống kê mô tả, phương pháp so sánh tương quan chuỗi thời gian 2012 - 2016 và ma trận phân tích SWOT nhằm xác định điểm mạnh, điểm yếu, thời cơ và thách thức trong công tác quản lý khai thác thủy nông trên địa bàn.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, hệ thống hạ tầng thủy lợi huyện Thanh Oai tồn tại sự chênh lệch lớn giữa năng lực phục vụ thực tế và năng lực thiết kế ban đầu. Toàn huyện có 588 km kênh mương nhưng tỷ lệ kiên cố hóa còn thấp, 812 cống điều tiết và 56 trạm bơm cố định nhưng có 2 trạm ngưng hoạt động do hư hỏng nặng. Năng lực thiết kế tưới ban đầu chỉ đạt 3.910 ha trong khi diện tích đất canh tác nông nghiệp thực tế cần tưới lên đến 8.457 ha, tức hệ thống phải gánh tải vượt mức hơn 216%. Diện tích tiêu thoát nước thiết kế cũng chỉ đáp ứng được 62,5% yêu cầu tiêu thực tế, tạo nguy cơ úng cục bộ khi lượng mưa lớn kéo dài.

Thứ hai, mô hình tổ chức quản lý khai thác phân cấp 2 cấp bộc lộ nhiều điểm nghẽn liên kết. Cấp 1 do Công ty Trách nhiệm hữu hạn một thành viên Đầu tư phát triển thủy lợi sông Đáy trực tiếp điều hành thông qua Xí nghiệp Thủy nông La Khê, chịu trách nhiệm các công trình đầu mối lớn và kênh trục chính. Cấp 2 do các Hợp tác xã dịch vụ nông nghiệp quản lý kênh mương nội đồng cấp thôn xã. Sự phối hợp giữa doanh nghiệp thủy nông và hợp tác xã cơ sở chưa thực sự nhịp nhàng, khiến thời gian cung cấp nước phục vụ gieo cấy tại một số xã cuối kênh như Tam Hưng thường bị chậm từ 2 đến 5 ngày so với khung lịch thời vụ chuẩn.

Thứ ba, tình trạng vi phạm hành lang bảo vệ công trình thủy lợi diễn biến phức tạp với hơn 100 trường hợp vi phạm lấn chiếm lòng kênh, đổ rác thải sinh hoạt và xây dựng lều quán trái phép được ghi nhận trong giai đoạn 2012 - 2016. Trình độ chuyên môn của đội ngũ nhân lực quản lý trực tiếp còn hạn chế khi có hơn 60% cán bộ và công nhân trạm bơm vận hành chủ yếu dựa vào kinh nghiệm truyền thống, thiếu kỹ năng tiếp cận công nghệ quan trắc tự động và điều khiển số hóa.

Thứ tư, nguồn lực tài chính duy tu bảo dưỡng phụ thuộc gần như hoàn toàn vào ngân sách nhà nước thông qua chính sách cấp bù miễn thu thủy lợi phí theo Nghị định 115/2008/NĐ-CP. Mức hỗ trợ tài chính này chỉ đáp ứng được khoảng 65% nhu cầu kinh phí nạo vét, sửa chữa lớn hàng năm. Đồng thời, việc miễn thủy lợi phí làm suy giảm tính chủ động của cộng đồng khi tỷ lệ người dân tham gia nạo vét kênh mương nội đồng giảm hơn 40% so với thời kỳ trước.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân căn bản của các bất cập trên bắt nguồn từ lịch sử xây dựng công trình từ thập niên 60 - 70 của thế kỷ trước với quy chuẩn kỹ thuật chỉ phục vụ độc canh lúa nước, chưa thích ứng kịp với quá trình chuyển đổi sang rau màu và cây ăn quả giá trị cao. Tốc độ đô thị hóa nhanh trong vành đai xanh Hà Nội làm gia tăng lượng nước thải chưa qua xử lý đổ vào lòng dẫn, gây ô nhiễm nguồn nước mặt và bồi lắng lòng kênh.

So sánh với các mô hình quản lý thủy nông tại tỉnh Bắc Ninh (nơi quản lý hệ thống tưới tiêu liên hoàn theo lưu vực sông Bắc Đuống và Nam Đuống) hoặc kinh nghiệm kiên cố hóa 5.530 km kênh mương tại tỉnh Bắc Giang theo phương châm nhà nước và nhân dân cùng làm, công tác huy động nguồn lực xã hội hóa tại Thanh Oai còn rất khiêm tốn. Việc trình bày số liệu qua bảng ma trận SWOT và đồ thị so sánh giữa năng lực thiết kế 3.910 ha với diện tích phục vụ 8.457 ha thể hiện rõ sự cấp bách phải nâng cấp toàn diện hệ thống. Việc thiếu hụt hệ thống đóng mở tự động khiến tổn thất điện năng tại các trạm bơm vận hành cao hơn 15% đến 20% so với định mức tiêu chuẩn.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, hoàn thiện thể chế và củng cố bộ máy quản lý nhà nước về thủy lợi. Ủy ban nhân dân huyện Thanh Oai cần phối hợp cùng Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn thành phố Hà Nội rà soát, phân định rõ ranh giới quyền hạn giữa Xí nghiệp Thủy nông La Khê và 21 xã, thị trấn. Mục tiêu đặt ra là 100% các công trình đầu mối và tuyến kênh cấp 1, cấp 2 phải có quy chế phối hợp vận hành khép kín và phân định trách nhiệm quản lý cụ thể trước năm 2020.

Thứ hai, tăng cường đầu tư nâng cấp cơ sở hạ tầng và ứng dụng khoa học kỹ thuật hiện đại. Địa phương cần huy động nguồn vốn đầu tư ước tính khoảng 50 tỷ đến 80 tỷ đồng mỗi năm từ ngân sách kết hợp xã hội hóa để cải tạo 588 km kênh mương, phấn đấu nâng tỷ lệ kiên cố hóa kênh mương tưới tiêu đạt trên 75% vào năm 2020. Nâng cấp 56 trạm bơm cố định, từng bước thay thế máy bơm cũ bằng các tổ máy bơm tiết kiệm điện năng và lắp đặt thiết bị đo lưu lượng tự động nhằm tiết kiệm tối thiểu 10% điện năng tiêu thụ.

Thứ ba, nâng cao trình độ chuyên môn cho đội ngũ cán bộ và công nhân thủy nông. Định kỳ hàng năm tổ chức các lớp tập huấn kỹ thuật cho 100% cán bộ phụ trách nông nghiệp cấp xã và công nhân trực trạm bơm, chuyển đổi phương thức vận hành từ kinh nghiệm thủ công sang ứng dụng phần mềm quản lý lưu lượng và lịch điều tiết nước theo thời gian thực.

Thứ tư, đẩy mạnh tuyên truyền, phát huy vai trò quản lý dựa vào cộng đồng và siết chặt công tác thanh tra. Ủy ban nhân dân các xã cần thành lập các tổ giám sát thủy nông do người dân trực tiếp tham gia, lồng ghép tiêu chí bảo vệ lòng kênh vào hương ước làng xã. Đồng thời, đội thanh tra liên ngành huyện cần tổ chức kiểm tra định kỳ 2 đợt mỗi năm, kiên quyết xử lý dứt điểm 100% các vụ vi phạm lấn chiếm hành lang công trình và xả rác xuống hệ thống thủy lợi.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Thứ nhất, cán bộ lãnh đạo và chuyên viên quản lý nhà nước tại Ủy ban nhân dân huyện Thanh Oai, Chi cục Thủy lợi Hà Nội, Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn. Luận văn cung cấp luận cứ khoa học, số liệu thực chứng để xây dựng kế hoạch phân bổ kinh phí cấp bù thủy lợi phí và lập quy hoạch phát triển thủy lợi ven đô.

Thứ hai, ban giám đốc, kỹ sư vận hành tại Công ty Trách nhiệm hữu hạn một thành viên Đầu tư phát triển thủy lợi sông Đáy và các xí nghiệp thủy nông. Tài liệu mang lại giải pháp cụ thể giúp tối ưu hóa biểu đồ vận hành trạm bơm, tiết kiệm điện năng và hoàn thiện quy trình bảo trì máy móc.

Thứ ba, ban quản trị các Hợp tác xã dịch vụ nông nghiệp và các tổ thủy nông cơ sở tại khu vực đồng bằng sông Hồng. Nghiên cứu chia sẻ kinh nghiệm thực tế về quản lý mạng lưới kênh mương nội đồng, điều hòa nước tưới đúng thời vụ và vận động người dân tham gia nạo vét dòng dẫn.

Thứ tư, học viên cao học, nghiên cứu sinh và giảng viên chuyên ngành Quản lý kinh tế, Kinh tế nông nghiệp, Quản lý tài nguyên nước. Đề tài là nguồn tư liệu tham khảo giá trị về phương pháp điều tra thực địa 132 mẫu và khung phân tích chính sách kinh tế trong quản lý công trình công cộng.

Câu hỏi thường gặp

Hạn chế lớn nhất trong hệ thống thủy lợi tại huyện Thanh Oai là gì?

Hạn chế lớn nhất là sự quá tải và xuống cấp nghiêm trọng của hệ thống hạ tầng. Công suất thiết kế tưới ban đầu chỉ đạt 3.910 ha nhưng phải gánh tải tưới cho 8.457 ha đất nông nghiệp, cùng với 60% công trình xây dựng từ nhiều thập kỷ trước bị bồi lắng, gây lãng phí nguồn nước tưới.

Mô hình quản lý khai thác thủy lợi tại huyện Thanh Oai được tổ chức như thế nào?

Địa phương tổ chức quản trị theo mô hình phân cấp 2 cấp. Công ty Trách nhiệm hữu hạn một thành viên Đầu tư phát triển thủy lợi sông Đáy quản lý các công trình đầu mối lớn, trạm bơm cố định và kênh chính. Các Hợp tác xã dịch vụ nông nghiệp phụ trách hệ thống kênh mương nội đồng mặt ruộng.

Chính sách miễn thu thủy lợi phí theo Nghị định 115/2008/NĐ-CP tạo ra tác động gì?

Chính sách này hỗ trợ tích cực cho đời sống nông dân nhưng tạo áp lực lớn lên ngân sách nhà nước. Nguồn cấp bù hiện mới đáp ứng khoảng 65% chi phí duy tu thực tế, đồng thời làm giảm ý thức tự giác tham gia khơi thông dòng chảy của người dân tại cơ sở.

Cỡ mẫu điều tra và phương pháp thu thập dữ liệu sơ cấp được tiến hành ra sao?

Tác giả tiến hành khảo sát ngẫu nhiên phân tầng 132 mẫu đối tượng tại 3 xã Tam Hưng, Hồng Dương, Thanh Cao và Xí nghiệp Thủy nông La Khê. Mẫu khảo sát gồm 90 hộ nông dân, 27 cán bộ xã và huyện cùng 5 cán bộ quản lý kỹ thuật chuyên trách.

Bài học kinh nghiệm quốc tế nào có thể ứng dụng hiệu quả tại địa phương?

Mô hình quản lý nguồn nước tổng hợp theo lưu vực sông từ Cơ quan Nước Nhật Bản và phương thức giao quyền quản trị kênh mương cho người hưởng lợi tại Australia là bài học quý báu, giúp Thanh Oai hoàn thiện cơ chế điều tiết nước theo nhu cầu thực tế.

Kết luận

  • Luận văn hệ thống hóa cơ sở lý luận về quản lý nhà nước và quản lý dựa vào cộng đồng đối với hệ thống công trình thủy lợi phục vụ nông nghiệp.
  • Phân tích thực trạng hệ thống 588 km kênh mương, 812 cống và 56 trạm bơm tại Thanh Oai, chỉ rõ điểm nghẽn hạ tầng khi công suất thiết kế tưới chỉ đáp ứng 46% nhu cầu 8.457 ha canh tác.
  • Kết quả khảo sát 132 đối tượng thực tế đã nhận diện chính xác các rào cản về năng lực chuyên môn cán bộ, bất cập trong phân cấp và sự sụt giảm nguồn lực duy tu định kỳ.
  • Đề xuất đồng bộ 4 nhóm giải pháp về thể chế phân cấp, kiên cố hóa hạ tầng, đào tạo nhân lực và siết chặt thanh tra với mục tiêu hành động cụ thể đến năm 2020 và các năm tiếp theo.
  • Công trình là tài liệu tham khảo thiết thực cho các nhà hoạch định chính sách, doanh nghiệp khai thác thủy lợi và các nhà nghiên cứu trong việc nâng cao hiệu quả quản lý hạ tầng nông thôn bền vững.