Tổng quan nghiên cứu

Giai đoạn 2011-2017 ghi nhận bước chuyển mình vượt bậc của kinh tế tỉnh Quảng Nam khi quy mô tổng sản phẩm trên địa bàn (GRDP) năm 2017 đạt 63.003 tỷ đồng, tăng trưởng 5,09% so với năm 2016. Đặc biệt, từ năm 2017, Quảng Nam chính thức chuyển từ vị thế địa phương nhận trợ cấp cân đối sang tự chủ ngân sách và bắt đầu điều tiết một phần về ngân sách Trung ương. Đi cùng sự bứt phá kinh tế, nhiệm vụ thực hiện Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới đặt ra áp lực chi ngân sách Nhà nước vô cùng lớn cho việc hoàn thiện kết cấu hạ tầng, an sinh xã hội và chuyển dịch cơ cấu nông nghiệp tại 204 xã.

Vấn đề nghiên cứu cốt lõi nảy sinh từ thực trạng quản lý nguồn lực tài chính công còn nhiều bất cập: tỷ lệ giải ngân vốn ngân sách cấp xã chỉ đạt 81,4%, vốn sự nghiệp Trung ương chỉ giải ngân 84,4%, cùng gánh nặng nợ đọng xây dựng cơ bản giai đoạn 2011-2015 lên tới 83,20 tỷ đồng tại 1.629 công trình. Mục tiêu nghiên cứu tập trung đánh giá toàn diện công tác quản lý chi ngân sách địa phương cho chương trình xây dựng nông thôn mới giai đoạn 2011-2017, chỉ rõ các điểm nghẽn trong phân bổ, cấp phát và quyết toán vốn, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao hiệu quả quản trị tài chính đến năm 2020.

Phạm vi nghiên cứu bao quát 18 đơn vị hành chính cấp huyện trên toàn tỉnh Quảng Nam, theo dõi chuỗi số liệu tài chính liên tục trong 7 năm (2011-2017). Ý nghĩa thực tiễn của công trình nhằm cung cấp cơ sở luận cứ khoa học giúp địa phương tối ưu hóa nguồn lực công, hướng tới mục tiêu đưa 50% số xã đạt chuẩn nông thôn mới vào năm 2020, đồng thời xóa bỏ hoàn toàn nhóm xã đạt dưới 5 tiêu chí.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng lý thuyết quản lý tài chính công và phân cấp ngân sách theo quy định của Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 (Luật số 83/2015/QH13). Trọng tâm của khung lý thuyết là chu trình quản lý chi tiêu công bao gồm bốn khâu mắt xích: xây dựng định mức, lập dự toán, chấp hành kiểm soát chi và quyết toán ngân sách. Đối với chi đầu tư phát triển, nghiên cứu vận dụng quy chuẩn của Luật Đầu tư công năm 2014 (Luật số 49/2014/QH13) nhằm đảm bảo nguyên tắc bảo toàn vốn và tạo giá trị gia tăng hạ tầng dài hạn.

Bên cạnh đó, đề tài tiếp thu mô hình phát triển nông thôn Saemaul Undong của Hàn Quốc và phong trào Mỗi làng một sản phẩm (OVOP) của Nhật Bản, nhấn mạnh sự kết hợp giữa nguồn trợ lực công với phát huy nội lực tự chủ của cộng đồng cư dân. Hệ thống khái niệm chủ đạo được định hình rõ nét gồm: Ngân sách Nhà nước, Chi đầu tư xây dựng cơ bản, Chi thường xuyên sự nghiệp, Chương trình mục tiêu quốc gia và Bộ tiêu chí quốc gia về nông thôn mới theo Quyết định số 1980/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu của nghiên cứu bao gồm nguồn dữ liệu thứ cấp được trích xuất từ Niên giám thống kê tỉnh Quảng Nam, các báo cáo tài chính - ngân sách định kỳ của Sở Tài chính, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Kho bạc Nhà nước tỉnh Quảng Nam từ năm 2011 đến năm 2017; kết hợp cùng nguồn dữ liệu sơ cấp điều tra thực địa.

Cỡ mẫu khảo sát được ấn định gồm 60 cán bộ quản lý (N = 60). Phương pháp chọn mẫu chuyên gia có chủ đích được áp dụng nhằm tiếp cận trực tiếp các nhà quản lý đầu ngành tại Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính, Văn phòng Điều phối Chương trình nông thôn mới cấp tỉnh, cấp huyện và đội ngũ công chức tài chính - kế toán cấp xã. Lý do lựa chọn nhóm mẫu này vì đây là những chủ thể trực tiếp tham mưu, phân bổ và kiểm soát dòng vốn ngân sách, đảm bảo thông tin thu thập phản ánh chính xác các góc khuất nghiệp vụ.

Phương pháp phân tích dữ liệu kết hợp thống kê mô tả, phân tích so sánh tỷ lệ hoàn thành dự toán thông qua phần mềm Microsoft Excel, đồng thời áp dụng phương pháp quy nạp - diễn dịch để đối chiếu các cơ chế phân cấp theo Nghị quyết số 37/2016/NQ-HĐND của Hội đồng nhân dân tỉnh Quảng Nam với thực tiễn chấp hành chi tiêu tại cơ sở. Toàn bộ quá trình thu thập và xử lý dữ liệu khảo sát được thực hiện trong tháng 10 năm 2018.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, cơ cấu huy động nguồn vốn cho Chương trình nông thôn mới tại Quảng Nam giai đoạn 2011-2017 đạt tổng quy mô lũy kế trên 22.000 tỷ đồng, trong đó vốn ngân sách Nhà nước giữ vai trò đòn bẩy với 8.038,62 tỷ đồng (chiếm 36%). Trong phần ngân sách, vốn hỗ trợ trực tiếp từ chương trình là 2.555,29 tỷ đồng (chiếm 11,4%), vốn lồng ghép từ các chương trình dự án khác là 5.483,33 tỷ đồng (chiếm 24,6%). Vốn tín dụng chiếm tỷ trọng áp đảo với 56,8%, trong khi nhân dân đóng góp 1.152,95 tỷ đồng (chiếm 5,2%) và doanh nghiệp đóng góp 466,82 tỷ đồng (chiếm 2,1%).

Thứ hai, tỷ lệ giải ngân tổng nguồn vốn ngân sách Nhà nước đạt 93,2% (đã giải ngân 7.914,53 tỷ đồng trên tổng số 8.491,99 tỷ đồng bố trí). Mặc dù vốn đầu tư phát triển Trung ương đạt tỷ lệ giải ngân cao 96,6%, song vốn sự nghiệp Trung ương chỉ đạt 84,4% (159,62 tỷ đồng / 189,12 tỷ đồng). Nghiêm trọng hơn, tỷ lệ giải ngân ngân sách cấp xã chỉ đạt 81,4% (258,21 tỷ đồng / 317,27 tỷ đồng), thấp nhất trong tất cả các cấp ngân sách.

Thứ ba, tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản giai đoạn 2011-2015 diễn biến phức tạp với tổng dư nợ 83,20 tỷ đồng. Trong đó, có 1.572 công trình đã hoàn thành nghiệm thu quyết toán nhưng chưa được bố trí đủ vốn với dư nợ 55,98 tỷ đồng, và 57 công trình dở dang chưa quyết toán nợ 27,22 tỷ đồng, chủ yếu dồn vào ngân sách cấp huyện (39,14 tỷ đồng) và cấp xã (19,92 tỷ đồng).

Thứ tư, có sự phân hóa vùng miền sâu sắc trong kết quả hoàn thành bộ tiêu chí. Tính đến cuối năm 2017, toàn tỉnh có 71/204 xã đạt chuẩn (tỷ lệ 34,80%), bình quân đạt 13,11 tiêu chí/xã. Khu vực đồng bằng có 60/108 xã đạt chuẩn (55,56%, bình quân 15,85 tiêu chí/xã), trong khi khu vực miền núi chỉ có 11/96 xã đạt chuẩn (11,46%, bình quân 10,02 tiêu chí/xã) và 4 huyện vùng cao (Nông Sơn, Nam Giang, Phước Sơn, Nam Trà My) hoàn toàn chưa có xã nào về đích.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân cốt lõi khiến tỷ lệ giải ngân ngân sách cấp xã thấp (81,4%) bắt nguồn từ trình độ chuyên môn của công chức kế toán xã còn hạn chế, hồ sơ quản lý chất lượng công trình thiếu kế hoạch lựa chọn nhà thầu, biên bản bàn giao sai quy cách. Thêm vào đó, việc phải dồn nguồn vốn phân bổ mới để trả nợ đọng cho 1.572 công trình giai đoạn 2011-2015 đã làm triệt tiêu nguồn lực cho các danh mục khởi công mới. Sự biến động giá vật liệu xây dựng cát sỏi cũng khiến nhiều công trình giao thông nông thôn bị đình trệ.

So sánh với các nghiên cứu tiền nhiệm của Lê Nho Tuấn (2017) về chính sách nông thôn tại Quảng Nam và khảo sát của Dương Thị Bích Diệp (2014) trên quy mô toàn quốc, kết quả nghiên cứu này tái khẳng định rào cản lớn nhất không chỉ nằm ở quy mô vốn mà ở kỹ năng điều hành và sự thiếu đồng bộ của văn bản hướng dẫn thanh quyết toán nguồn vốn sự nghiệp.

Dữ liệu nợ đọng xây dựng cơ bản và cơ cấu nguồn lực phân bổ trong nghiên cứu có thể được trực quan hóa hiệu quả thông qua biểu đồ cột chồng (so sánh quy mô nợ đọng giữa cấp tỉnh, huyện, xã) và biểu đồ tròn thể hiện tỷ trọng 5 nguồn vốn huy động, giúp các nhà quản trị nhận diện rõ nét mức độ thâm hụt tài khóa tại từng cấp hành chính.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, hoàn thiện quy trình lập dự toán và giao kế hoạch vốn trung hạn. Sở Kế hoạch và Đầu tư chủ trì, phối hợp với Sở Tài chính rà soát, cắt giảm tối thiểu 30% thời gian thẩm định danh mục đầu tư công, tích hợp chặt chẽ kế hoạch vốn theo từng nhóm tiêu chí hạ tầng thiết yếu, hoàn thành ngay trong quý II/2019.

Thứ hai, xử lý dứt điểm nợ đọng xây dựng cơ bản. Ủy ban nhân dân các huyện, thị xã, thành phố chỉ đạo các chủ đầu tư thanh toán toàn bộ 83,20 tỷ đồng nợ tồn đọng trước năm 2020. Cơ chế bắt buộc là trích tối thiểu 20% nguồn thu tiền sử dụng đất và vượt thu ngân sách địa phương hàng năm để tất toán nghĩa vụ tài chính cho 1.572 công trình đã quyết toán.

Thứ ba, chuẩn hóa năng lực quản lý tài chính cấp cơ sở. Sở Tài chính phối hợp với Văn phòng Điều phối Nông thôn mới tỉnh mở các khóa tập huấn nghiệp vụ chuyên sâu theo Thông tư 349/2016/TT-BTC và Thông tư 43/2017/TT-BTC cho 100% cán bộ tài chính xã, hướng tới mục tiêu nâng tỷ lệ giải ngân ngân sách cấp xã từ 81,4% lên trên 95% trong giai đoạn 2019-2020.

Thứ tư, đa dạng hóa và tối ưu hóa nguồn lực lồng ghép. Chi nhánh Ngân hàng Chính sách xã hội tỉnh Quảng Nam mở rộng quy mô tín dụng ưu đãi cho khu vực nông nghiệp, phấn đấu duy trì tỷ trọng vốn tín dụng trên 55% tổng nguồn lực, tạo điều kiện cho các hợp tác xã tiếp cận vốn đầu tư máy móc, cơ giới hóa đồng ruộng theo Nghị quyết số 205/2016/NQ-HĐND.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nhóm cơ quan quản lý nhà nước và Ban Điều phối Chương trình nông thôn mới cấp tỉnh, huyện: Luận văn cung cấp khung tham chiếu thực chứng để xây dựng phương án phân bổ định mức chi ngân sách, kiểm soát tình trạng phê duyệt dự án vượt khả năng cân đối vốn và ngăn chặn nợ đọng xây dựng cơ bản.

Nhóm cán bộ chuyên môn tài chính - kế hoạch tại các xã, phường, thị trấn: Tài liệu đóng vai trò cẩm nang hướng dẫn nhận diện các sai sót nghiệp vụ phổ biến trong hồ sơ thanh quyết toán vốn đầu tư công và kinh phí sự nghiệp có mục tiêu.

Nhóm nghiên cứu, giảng viên và học viên cao học chuyên ngành Quản lý kinh tế, Quản lý công và Tài chính - Ngân hàng: Công trình là nguồn tài liệu tham khảo giá trị về phương pháp luận kết hợp dữ liệu thứ cấp 7 năm với điều tra sơ cấp chuyên gia, mô hình hóa các nhân tố ảnh hưởng đến chi tiêu công địa phương.

Nhóm lãnh đạo doanh nghiệp, hợp tác xã hoạt động trong lĩnh vực nông nghiệp: Nắm bắt các cơ chế hỗ trợ tài chính từ ngân sách nhà nước đối với chính sách dồn điền đổi thửa, kiên cố hóa kênh mương và liên kết chuỗi giá trị nông sản trên địa bàn tỉnh Quảng Nam.

Câu hỏi thường gặp

Nguyên nhân chính khiến tỷ lệ giải ngân ngân sách cấp xã chỉ đạt 81,4% trong giai đoạn 2011-2017 là gì? Nguyên nhân chủ yếu do năng lực lập hồ sơ nghiệm thu, đấu thầu của cán bộ tài chính cấp xã còn yếu kém, dẫn đến nhiều dự án thiếu biên bản bàn giao, báo giá không hợp lệ. Ngoài ra, việc biến động giá nguyên vật liệu cát sỏi khiến công trình chậm tiến độ quyết toán.

Số nợ đọng xây dựng cơ bản 83,20 tỷ đồng phân bổ tập trung ở những cấp nào? Số nợ đọng 83,20 tỷ đồng của 1.629 công trình tập trung nặng nhất ở ngân sách cấp huyện với 39,14 tỷ đồng và ngân sách cấp xã với 19,92 tỷ đồng. Trong đó, có 1.572 công trình đã duyệt quyết toán nhưng thiếu nguồn tiền chi trả với giá trị 55,98 tỷ đồng.

Cơ cấu huy động vốn cho nông thôn mới tại Quảng Nam có tỷ trọng như thế nào? Tổng nguồn vốn huy động đạt trên 22.000 tỷ đồng, trong đó vốn tín dụng chiếm ưu thế lớn nhất với 56,8%, ngân sách Nhà nước trực tiếp và lồng ghép chiếm 36% (8.038,62 tỷ đồng), nhân dân đóng góp 5,2% (1.152,95 tỷ đồng) và khối doanh nghiệp đóng góp 2,1%.

Tại sao có sự chênh lệch lớn về tỷ lệ xã đạt chuẩn giữa đồng bằng và miền núi? Khu vực đồng bằng đạt 55,56% số xã về đích nhờ nền tảng hạ tầng sẵn có và thu nhập người dân cao, trong khi khu vực miền núi chỉ đạt 11,46% do địa hình chia cắt phức tạp, suất đầu tư công trình cao và tỷ lệ hộ nghèo còn lớn.

Việc áp dụng Bộ tiêu chí quốc gia mới theo Quyết định 1980/QĐ-TTg ảnh hưởng ra sao đến Quảng Nam? Quyết định 1980/QĐ-TTg nâng chuẩn các chỉ tiêu đã khiến 36 trong tổng số 62 xã đạt chuẩn trước năm 2016 bị hụt chuẩn, buộc ngân sách tỉnh phải bố trí thêm nguồn vốn sự nghiệp để duy trì và nâng chất lượng tiêu chí.

Kết luận

  • Luận văn hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về quản lý chi ngân sách Nhà nước cho Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới, làm rõ mối quan hệ giữa phân cấp tài khóa và hiệu quả đầu tư công tại cấp cơ sở.
  • Nghiên cứu phản ánh trung thực bức tranh tài chính nông thôn Quảng Nam giai đoạn 2011-2017 với 8.038,62 tỷ đồng vốn ngân sách được huy động, đưa 71 xã đạt chuẩn (34,80%) và nâng bình quân tiêu chí toàn tỉnh lên 13,11 tiêu chí/xã.
  • Điểm nghẽn lớn nhất được nhận diện là tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản 83,20 tỷ đồng cùng tỷ lệ giải ngân ngân sách cấp xã thấp (81,4%), cho thấy sự thiếu đồng bộ về năng lực chuyên môn và quy trình kiểm soát chi.
  • Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp mang tính hành động cao: hoàn thiện dự toán trung hạn, trích tối thiểu 20% vượt thu để dứt điểm nợ đọng, chuẩn hóa 100% cán bộ xã và phát huy nguồn vốn tín dụng ưu đãi.
  • Lộ trình thực hiện trọng tâm trong giai đoạn 2019-2020 là tập trung nguồn lực giải cứu 37 xã đạt dưới 8 tiêu chí và 4 huyện vùng cao trắng xã nông thôn mới, quyết tâm hiện thực hóa mục tiêu 50% số xã toàn tỉnh về đích chuẩn mực nông thôn mới bền vững.