Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CẤP XÃ 1.1 Lý luận chung về chính sách phát triển cán bộ, công chức cấp xã 11 Luan van 1.1 Khái niệm và đặc điểm cán bộ cấp xã a) Khái niệm cán bộ, cán bộ cấp xã - Khái niệm cán bộ Hiện nay có rất nhiều cách tiếp cận khác nhau về ngữ nghĩa của từ “cán bộ”. Tuy nhiên, dù tiếp cận dưới gốc độ nào thì từ “cán bộ” cũng được hiểu là chỉ đội ngũ làm công tác lãnh đạo, điều hành hay nói cách khác là chỉ người làm công tác chỉ huy tổ chức, cơ quan. Chính vì vậy, một tổ chức, cơ quan muốn hoạt động có hiệu quả đòi hỏi phải có một đội ngũ cán bộ vừa có đức vừa có tài để đảm nhiệm công tấc lãnh đạo, chỉ huy. Từ cán bộ xuất hiện trong đời sống xã hội nước ta khoảng mấy chục năm gần đây; được dùng phổ biến trong thời kỳ kháng chiến chống Pháp.
Từ đó đến nay thuật ngữ cán bộ được sử dụng trong nhiều lĩnh vực và với nhiều quan niệm khác nhau. Nhìn chung, các quan niệm đều đồng nhất : "Cán bộ là khái niệm chỉ những người có chức vụ, vai trò và cương vị nòng cốt trong một tổ chức, có tác động, ảnh hưởng đến hoạt động của tổ chức và các quan hệ trong lãnh đạo, chỉ huy, quản lý, điều hành, góp phần định hướng sự phát triển của tổ chức" [40, tr. Tại Khoản 1 Điều 4 Luật Cán bộ, công chức được quy định về cán bộ như sau: “Cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh), ở quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước”[39]. Vậy cán bộ là những người làm việc theo nhiệm kỳ (nhiệm kỳ 5 năm), họ là những người được bầu hoặc được bổ nhiệm, phê chuẩn trong cơ quan, tổ chức của nhà nước nói chung.
Hay nói cách khác, tiêu chuẩn của người cán bộ được quy định rất rõ ràng, cụ thể trong các văn bản hiện hành, họ phải đáp ứng đầy đủ các tiêu chí hiện hành, chịu trách nhiệm chính đối với cơ quan, tổ chức của mình theo các nhiệm kỳ mình đảm nhiệm. Họ là những người được Nhà 12 Luan van nước trao quyền lực nên phải có trách nhiệm trước nhân dân, trước Nhà nước về vai trò lãnh đạo của mình. Quản lý cán bộ phải tuân theo tiêu chuẩn, quy định hiện hành của Luật cán bộ, công chức và Điều lệ của Đảng. Vậy theo Luật cán bộ, công chức thì cán bộ là những người làm việc trong các cơ quan của Đảng, Nhà nước, các tổ chức chính trị, chính trị xã hội ở Trung ương và địa phương, thực hiện vai trò lãnh đạo, điều hành của tổ chức, cơ quan mình đảm nhận vị trí lãnh đạo.
Dù là cán bộ ở Trung ương hay ở địa phương thì các tiêu chuẩn về người cán bộ cũng phải là người vừa phải có đức và có tài, phải vừa hồng vừa chuyên để đảm nhận vì trí công tác của mình. Bên cạnh đội ngũ cán bộ nói chung thì cán bộ cấp xã – đây là cấp cơ sở nên đội ngũ cán bộ cấp xã cũng có những sự khác biệt riêng, cụ thể như sau: - Cán bộ cấp xã Theo Khoản 1 Điều 3 Nghị định 92/2009/NĐ-CP của Chính phủ thì Cán bộ cấp xã bao gồm các chức danh sau: - Bí thư, Phó Bí thư Đảng ủy; - Chủ tịch, Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân; - Chủ tịch, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân; - Chủ tịch Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; - Bí thư Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh; - Chủ tịch Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam; - Chủ tịch Hội Nông dân Việt Nam (áp dụng đối với xã, phường, thị trấn có hoạt động nông, lâm, ngư, diêm nghiệp và có tổ chức Hội Nông dân Việt Nam); - Chủ tịch Hội Cựu chiến binh Việt Nam. Hay nói cách khác là công dân Việt Nam, được bầu cử giữ chức vụ theo nhiệm kỳ làm việc trong hệ thống chính quyền cấp xã; chịu trách nhiệm lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành phát triển kinh tế - xã hội, ổn định chính trị, trật tự an toàn xã hội trên địa bàn. 13 Luan van b) Đặc điểm cán bộ cấp xã Từ những quy định trên đây cho thấy đội ngũ cán bộ cấp xã có những đặc điểm sau: Thứ nhất, họ là công dân đủ 18 tuổi và là công dân Việt Nam.
Thứ hai, - Cán bộ phải là người được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong thường trực Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân, Bí thư, Phó Bí thư Đảng ủy, người đứng đầu tổ chức chính trị - xã hội - Cán bộ phải là người vừa hồng vừa chuyên, có đủ đức và tài để gánh vác trách nhiệm lãnh đạo, điều hành tại chính quyền cơ sở. Thứ ba, về nơi làm việc: Cán bộ là những người hoạt động trong các cơ quan của Đảng, Nhà nước, Tổ chức chính trị – xã hội ở chính quyền cấp xã, phường, thị trấn. Thứ tư, về thời gian công tác: nhiệm kỳ công tác của cán bộ là thời hạn 5 năm trừ trường hợp là người cán bộ xin thôi việc, từ chức hay bị bãi nhiệm (Điều 30 Luật Cán bộ, Công chức năm 2008). Chấm dứt đảm nhiệm chức vụ khi đến tuổi nghỉ hưu: Nam đủ 60 tuổi, nữ đủ 55 tuổi (Quy định tại điểm a Khoản 1 Điều 73 – Luật Bảo hiểm Xã hội năm 2014).
Thứ năm, về chế độ lao động: Cán bộ được biên chế và hưởng lương từ ngân sách Nhà nước. Thứ sáu, về tiêu chuẩn: Hầu hết cán bộ xã đều đảm nhận vị trí chủ chốt tại xã kể cả công tác Đảng, chính quyền và đoàn thể. Do đó, tiêu chuẩn một người cán bộ là rất quan trọng, khi bầu, bổ nhiệm hay phê chuẩn cán bộ cần phải tuân thủ các tiêu chuẩn theo quy định của pháp luật hiện hành.2 Khái niệm và đặc điểm công chức cấp xã a) Khái niệm công chức 14 Luan van Tùy vào đặc điểm lịch sử, kinh tế, chính trị, truyền thống văn hóa, xã hội và cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước mà việc xác định phạm vi công chức của mỗi quốc gia sẽ có những điểm khác nhau. Nhưng tất cả các nước đều có những quan điểm chung, cơ bản về quan niệm công chức, đó là: Thứ nhất, về quốc tịch: công chức của một quốc gia phải là công dân của nước đó.
Thứ hai, về hình thức tuyển dụng: công chức là người được tuyển dụng thông qua các hình thức thi tuyển. Thứ ba, tính nghề nghiệp: công chức thực hiện một công việc mang tính thường xuyên, lâu dài trong công sở nhà nước theo nghiệp vụ chuyên môn mà công chức đó đảm nhiệm. Thứ tư, tính thứ bậc: công chức được xếp vào ngạch bậc khác nhau dựa vào vị trí và thâm niên công tác. Ngạch của công chức có các ngạch từ thập đến cao, cụ thể: ngạch cán sự, ngạch chuyên viên, ngạch chuyên viên chính, ngạch chuyên viên cao cấp.
Thứ năm, tính quan liêu: công chức hoàn toàn trung lập về chính trị, được đảm bảo sự ổn định về việc làm và được bảo vệ trong đời sống riêng tư, không phải chịu mọi sức ép nào của các tổ chức chính trị, kinh tế. Thứ sáu, tính được nhà nước trả lương: công chức được hưởng lương từ ngân sách của nhà nước. Hiện nay, ở Việt Nam tồn tại khá nhiều cách hiểu khác nhau về khái niệm “công chức”. Bản thân ngay trong quy định của pháp luật nước ta, khái niệm “công chức” cũng có sự thay đổi qua từng giai đoạn phát triển khác nhau của nền hành chính.
Nhưng Luật Cán bộ, công chức năm 2008 có hiệu lực thi hành ngày 01/01/2010 đã đánh dấu một bước tiến quan trọng trong pháp luật về công chức; đã nêu ra khái niệm về công chức, có sự phân biệt giữa cán bộ và công chức, đặt nền tảng chính thức các quy định về chế độ công chức trong 15 Luan van giai đoạn mới. Tại khoản 2 điều 4 Luật Cán bộ, công chức quy định: “Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sỹ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sỹ quan, hạ sỹ quan chuyên nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật”. Như vậy, về cơ bản, quan niệm về công chức ở Việt Nam hiện nay cũng tương đồng với quan niệm về công chức của các quốc gia trên thế giới, với những đặc điểm cơ bản của đội ngũ công chức nhà nước: Thứ nhất, Con đường hình thành nên công chức là do tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch. Thứ hai, Công chức thực hiện các hoạt động công vụ thường xuyên trong cơ quan nhà nước.
Thứ ba, Công chức được hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Tóm lại, Công chức là những người được tuyển dụng vào làm việc trong hệ thống cơ quan của nhà nước, hoạt động của họ gắn với quyền lực công nhằm đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của người dân. Hay nói cách khác hoạt động của họ là nhằm phục vụ lợi ích công. Bên cạnh đó, công chức trong bộ máy các đơn vị sự nghiệp công lập là những người đứng đầu các đơn vị, chịu trách nhiệm về hoạt động của các đơn vị sự nghiệp.
Họ bên cạnh chịu những quy định, tiêu chuẩn của công chức nói chung họ còn có những đặc điểm riêng như: lương của họ là từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập, họ được bổ 16 Luan van nhiệm vào ngạch công chức.