Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA PHÁP LUẬT VỀ CÔNG KHAI, MINH BẠCH TÀI SẢN, THU NHẬP CỦA NGƯỜI CÓ CHỨC VỤ, QUYỀN HẠN TRONG CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 1. Khái niệm và vai trò của pháp luật về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan hành chính nhà nước 1. Khái niệm pháp luật về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan hành chính nhà nước - Quan niệm về pháp luật: Pháp luật là những quy tắc xử sự chung có tính bắt buộc thực hiện đối với mọi người. Trong các xã hội có giai cấp có nhiều loại chuẩn mực xã hội khác nhau, thể hiện ý chí, nguyện vọng chung của các giai cấp, các lực lượng xã hội khác nhau, nhưng chỉ có một hệ thống pháp luật chung cho toàn xã hội.
Pháp luật luôn gắn liền với nhà nước, do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đặt ra, thừa nhận hoặc phê chuẩn và được Nhà nước đảm bảo thực hiện bằng nhiều biện pháp, trong đó có các biện pháp cưỡng chế. Pháp luật thể hiện ý chí của Nhà nước trong các quy phạm pháp luật. Quy phạm pháp luật đặt ra không phải cho một tổ chức hay cá nhân nào cụ thể mà cho tất cả các tổ chức và cá nhân tham gia quan hệ xã hội mà nó điều chỉnh. Mọi tổ chức, cá nhân ở vào những hoàn cảnh, điều kiện mà quy phạm pháp luật đã quy định đều bắt buộc phải thực hiện nó.
Nội dung mỗi quy phạm pháp luật thường thể hiện hai mặt: Cho phép và bắt buộc; tức là, quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự trong đó chỉ ra quyền và nghĩa vụ pháp lý của các bên tham gia quan hệ xã hội mà nó điều chỉnh. 10 Luan van 11 Quy phạm pháp luật là quy phạm pháp luật thành văn, được chứa đựng trong các văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước. Theo đó, pháp luật là tổng thể các quy phạm pháp luật quy định các quy tắc xử sự chung do Nhà nước ban hành theo những trình tự, thủ tục, hình thức nhất định và được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội. - Quan niệm về công khai, minh bạch: Trong một số cuốn từ điển tiếng Việt, thuật ngữ công khai được hiểu là “không giấu giếm, bí mật mà cho mọi người cùng biết” hoặc “công khai là việc không giữ kín, mà để cho mọi người đều có thể biết”[49].
Thuật ngữ công khai cũng thường được sử dụng gắn liền với minh bạch và chúng ta thường hiểu “minh bạch” là sự rõ ràng, không bị hiểu nhầm về một việc làm hoặc một quy định nào đó. Nếu như thuật ngữ “công khai” đã được sử dụng nhiều trong đời sống xã hội theo nghĩa phổ thông là việc thông tin cho các chủ thể biết được một sự việc hoặc vấn đề nào đó thì thuật ngữ “minh bạch” chỉ được sử dụng phổ biến, đặc biệt là trong lĩnh vực quản trị công kể từ khi Việt Nam ký kết và thực hiện Hiệp định thương mại song phương Việt Nam - Hoa kỳ (BTA) - có hiệu lực từ tháng 12/2001. Hiệp định này có riêng một chương quy định về minh bạch và quyền khiếu kiện (Chương VI). Kể từ đó đến nay, trong hơn 15 năm, cụm từ “công khai, minh bạch” đã trở nên phổ biến trong xã hội cũng như đời sống pháp lý, đặc biệt là khi đề cập đến mối quan hệ giữa nhà nước - xã hội và nghiên cứu về các biện pháp phòng ngừa tham nhũng.
Công khai, minh bạch được coi là biện pháp quan trọng đầu tiên để ngăn ngừa tham nhũng. Công khai, minh bạch là thuật ngữ pháp lý được sử dụng khá rộng rãi, đặc biệt là trong các văn bản pháp luật về phòng, chống tham nhũng. Theo Khoản 2, Điều 2, Luật Phòng, chống tham nhũng hiện hành thì “công khai là 11 Luan van 12 việc cơ quan, tổ chức, đơn vị công bố, cung cấp thông tin chính thức về văn bản, hoạt động hoặc về nội dung nhất định”. Nói cách khác, những gì công khai tức là người khác biết hoặc có thể được biết.
Công khai là hoạt động của các cơ quan, tổ chức, cá nhân nhằm công bố hoặc phổ biến để mọi người dân có thể biết, có thể tiếp cận được một cách dễ dàng. Tuy đã trở thành thuật ngữ pháp lý được sử dụng phổ biến nhưng trong rất nhiều trường hợp quy định của pháp luật cũng như thực tiễn chưa làm rõ bản chất của “công khai” và “minh bạch” nên nhiều trường hợp còn có sự nhầm lẫn khi sử dụng cụm từ này. Về bản chất thì công khai thường được sử dụng như một hoạt động của chủ thể, đó là hình thức công bố thông tin ra bên ngoài để người khác biết về sự vật, hiện tượng hoặc sự việc nào đó. Minh bạch là cụm từ dùng để chỉ trạng thái biểu hiện rõ ràng ra bên ngoài của sự vật, hiện tượng hoặc sự kiện nào đó.
Có thể thấy rằng công khai chỉ là phương thức thực hiện để hướng tới mục đích là sự minh bạch. Như vậy, minh bạch không thể đồng nghĩa với công khai nhưng muốn đạt được sự minh bạch, đòi hỏi phải công khai. - Quan niệm về tài sản, thu nhập: Tài sản là một từ ngữ quen thuộc đối với bất kì ai, đó là vấn đề trọng tâm của các quan hệ xã hội nói chung và trong quan hệ pháp luật nói riêng. Tài sản tồn tại dưới nhiều dạng khác nhau, phong phú và đa dạng.
Tuy nhiên, trong thực tế khái niệm tài sản được hiểu mơ hồ, chưa có sự thống nhất chung để có thể xác định đối tượng đó có phải là tài sản hay không. Theo quy định của pháp luật về dân sự, tài sản được liệt kê khép kín gồm: vật, tiền, giấy tờ có giá và các quyền tài sản. Trong đó: Vật là một bộ phận của thế giới vật chất, tồn tại khách quan mà con người có thể cảm giác được bằng các giác quan của mình. Vật chỉ có ý nghĩa khi nó trở thành đối tượng trong quan hệ pháp luật, do vậy, nếu bộ phận của thế giới vật chất mà con người không thể kiểm soát, chiếm hữu được nó thì đồng nghĩa 12 Luan van 13 với việc con người không thể tác động được vào nó.
Như vậy, muốn trở thành vật trong quan hệ pháp luật phải thỏa mãn những điều kiện sau: Là bộ phận của thế giới vật chất; chỉ khi con người chiếm hữu được nó thì nó mới được coi là vật, tức là con người có thể nắm giữ, quản lý được thì mới có thể đưa vào giao dịch và được coi là vật; có thể đang tồn tại hoặc sẽ hình thành trong tương lai. Tiền theo kinh tế chính trị học là vật ngang giá chung được sử dụng làm thước đo giá trị của các loại tài sản khác. Một tài sản được coi là tiền hiện nay khi nó đang có giá trị lưu hành trên thực tế. Tiền được coi là một dạng đặc biệt của tài sản và cũng là thước đo để xác định toàn bộ khối tài sản của một chủ thể nào đó trong quan hệ pháp luật dân sự.
Giấy tờ có giá là loại tài sản rất phổ biến trong giao dịch dân sự hiện nay đặc biệt là giao dịch trong các hệ thống ngân hàng và các tổ chức tín dụng khác. Căn cứ vào các quy định của pháp luật hiện hành thì giấy tờ có giá bao gồm: Hối phiếu đòi nợ, hối phiếu nhận nợ, séc, công cụ chuyển nhượng; Trái phiếu Chính phủ, trái phiếu công ty, kỳ phiếu, cổ phiếu…. Giấy tờ có giá là một loại tài sản trong quan hệ pháp luật và có các thuộc tính sau: Xác nhận quyền tài sản của một chủ thể xác định; trị giá được bằng tiền và có thể chuyển giao quyền sở hữu cho chủ thể khác trong giao dịch dân sự. Quyền tài sản là quyền trị giá được bằng tiền và có thể chuyển giao trong giao dịch dân sự, kể cả quyền sở hữu trí tuệ.
Quyền này được hiểu là một quyền năng dân sự chủ quan của chủ thể được pháp luật ghi nhận và bảo vệ. Quyền đó phải được xác định tương đương với một đại lượng vật chất nhất định. Hiện nay, một số quyền tài sản được công nhận như quyền sử dụng đất, quyền tài sản phát sinh từ quyền tác giả, quyền sở hữu công nghiệp … “Thu nhập” là “nhận được tiền bạc, của cải, vật chất từ một hoạt động nào đó” [49]. Thực tế bất cứ cá nhân nào đều có thể có thu nhập của riêng mình.
Người lao động có thu nhập từ tiền công, tiền lương, thu nhập từ những 13 Luan van 14 của cải, vật chất có được thông qua hoạt động sản xuất, kinh doanh, đầu tư vốn, chuyển nhượng vốn, chuyển nhượng bất động sản và các thu nhập khác như trúng thưởng xổ số, trúng thưởng dưới các hình thức khuyến mại, trò chơi có thưởng, thu nhập từ tiền bản quyền; thu nhập từ thừa kế, quà tặng là cổ phiếu, trái phiếu, quyền sở hữu doanh nghiệp. Với sự phát triển mạnh mẽ của nền kinh tế thị trường, đa dạng hóa các thành phần kinh tế và hội nhập kinh tế quốc tế ngày càng sâu rộng, nguồn chi trả thu nhập cũng ngày càng đa dạng. Nguồn thu nhập ngoài nhận được từ Nhà nước, còn có các khoản thu nhập nhận được từ các tổ chức kinh tế trong nước và ngoài nước. - Quan niệm về cơ quan hành chính nhà nước: Thuật ngữ hành chính có nguồn gốc từ tiếng La tinh “Administratio”, tiếng Anh là “administration”, có nghĩa chung là quản lý, lãnh đạo.
Nội hàm của khái niệm bao gồm: Hoạt động quản lý của cơ quan nhà nước, hoạt động tổ chức trong lĩnh vực quản lý; các cơ quan chấp hành của quyền lực nhà nước, bao gồm Chính phủ và các cơ quan cấp dưới; những người tổ chức, điều hành, chịu trách nhiệm trong tổ chức, hoạt động của các cơ quan, đơn vị. “Hành chính” theo nghĩa Hán Việt chỉ sự thi hành những chính sách và pháp luật của Chính phủ, tức là hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Trong khoa học luật hành chính, thuật ngữ “hành chính” được hiểu thông dụng là sự quản lý. Theo giáo trình “Hành chính học đại cương” của GS Đoàn Trọng Truyến - NXB Chính trị Quốc gia, “hành chính” là những biện pháp tổ chức và điều hành của các tổ chức, các nhóm, các đoàn thể hợp tác trong các hoạt động của mình vì mục tiêu chung.
Hành chính theo nghĩa rộng là chỉ những hoạt động, những tiến trình chủ yếu có liên quan đến những biện pháp để thực thi những mục tiêu, những nhiệm vụ đã được xác định trước.