Tổng quan nghiên cứu

Trong bối cảnh nền kinh tế Việt Nam hướng tới mục tiêu tăng trưởng GDP bình quân từ 7% đến 8% mỗi năm, việc chuyển đổi mô hình từ khai thác tài nguyên và nhân công giá rẻ sang nền kinh tế tri thức trở thành yêu cầu sống còn. Đầu tư bằng ngân sách nhà nước cho khoa học và công nghệ giữ vai trò then chốt nhằm thúc đẩy năng lực đổi mới sáng tạo quốc gia. Tuy nhiên, thực trạng nguồn lực tài chính công phân bổ cho lĩnh vực này trong nhiều năm qua chỉ duy trì ở mức khoảng 1,46% đến 1,85% tổng chi ngân sách nhà nước, tương đương xấp xỉ 0,5% GDP. Mức chi này mới chỉ đáp ứng từ 30% đến 50% nhu cầu nghiên cứu và ứng dụng thực tiễn của các ngành kinh tế.

Luận văn thạc sĩ luật học của tác giả Phạm Thị Minh Hiền với đề tài "Pháp luật về đầu tư bằng ngân sách nhà nước trong lĩnh vực khoa học và công nghệ ở Việt Nam", do Tiến sĩ Nguyễn Văn Tuyến hướng dẫn khoa học, tập trung giải quyết những bất cập cốt lõi trong hệ thống pháp luật điều chỉnh quan hệ đầu tư công cho nghiên cứu khoa học. Mục tiêu cụ thể của công trình là làm sáng tỏ bản chất pháp lý, đánh giá thực trạng quy định và cơ chế giải ngân giai đoạn 2006-2014, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp lập pháp khả thi hướng đến mục tiêu nâng tổng mức đầu tư toàn xã hội cho khoa học công nghệ đạt 2% GDP. Ý nghĩa của nghiên cứu thể hiện qua việc kiến tạo cơ sở lý luận và thực tiễn vững chắc, góp phần giải phóng nguồn lực tài chính công và nâng cao hiệu quả thương mại hóa kết quả nghiên cứu.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn xây dựng trên nền tảng lý thuyết hàng hóa công cộng (Public Goods Theory) và lý thuyết quản lý tài chính công hiện đại trong khoa học pháp lý kinh tế. Nghiên cứu xác lập mô hình phân tích mối quan hệ giữa ba trụ cột chính: thể chế lập pháp về ngân sách, quy chế tài chính của tổ chức khoa học công nghệ và hiệu quả thương mại hóa sản phẩm nghiên cứu. Hệ thống khái niệm trọng tâm được chuẩn hóa bao gồm: đầu tư công cho nghiên cứu phát triển, cơ chế khoán chi đến sản phẩm cuối cùng theo quy định tại Điều 52 Luật Khoa học và Công nghệ năm 2013, quyền tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp khoa học công lập, và thiết chế quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách.

Khung lý thuyết phân tích rõ ba phương thức đầu tư chủ đạo của Nhà nước: cấp phát dự toán kinh phí sự nghiệp thường xuyên, thực hiện hợp đồng khoán chi nghiệm thu theo kết quả đầu ra, và phương thức đấu thầu mua sắm kết quả nghiên cứu khoa học bằng vốn công. Qua đó, mô hình chỉ ra các điểm nghẽn thể chế khi các quy tắc chi tiêu hành chính công vụ bị áp đặt cứng nhắc lên hoạt động sáng tạo vốn hàm chứa rủi ro học thuật cao.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu vận dụng phương pháp luận duy vật biện chứng kết hợp chặt chẽ với các phương pháp nghiên cứu chuyên ngành luật học như phân tích quy phạm, so sánh pháp luật, quy nạp, diễn dịch và thống kê xã hội học. Nguồn dữ liệu thứ cấp được khai thác từ hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Chính phủ, Bộ Tài chính, Bộ Khoa học và Công nghệ, cùng các báo cáo quyết toán tài chính nhà nước giai đoạn 2006-2014.

Cỡ mẫu nghiên cứu khảo sát bao gồm hệ thống văn bản pháp lý chuyên ngành với hơn 50 luật, nghị định, thông tư liên tịch cùng chuỗi số liệu tài chính công từ 63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và các bộ ngành đại diện. Phương pháp chọn mẫu chủ đích (purposive sampling) được lựa chọn nhằm đảm bảo bao quát các cấp quản lý ngân sách từ trung ương đến địa phương, phản ánh đầy đủ tính đa dạng của các loại hình tổ chức khoa học công nghệ công lập và ngoài công lập. Lý do chọn phương pháp phân tích định lượng kết hợp định tính là nhằm kiểm chứng mức độ tương thích giữa quy định pháp luật thực định với tốc độ giải ngân và hiệu quả sử dụng nguồn vốn ngân sách trong thực tiễn 10 năm nghiên cứu.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, quy mô nguồn vốn ngân sách nhà nước đầu tư cho khoa học công nghệ gia tăng liên tục về giá trị tuyệt đối nhưng còn thấp về tỷ trọng tương đối. Năm 2006, tổng chi cho khoa học công nghệ đạt 3.963 tỷ đồng, chiếm 1,44% tổng chi ngân sách nhà nước (292.144 tỷ đồng) với tốc độ tăng trưởng 7,41%. Đến năm 2012, ngân sách đầu tư cho lĩnh vực này đạt trên 13.000 tỷ đồng và ước tính năm 2013 đạt xấp xỉ 14.000 tỷ đồng. Mặc dù vậy, mức đầu tư này vẫn dao động dưới ngưỡng 2% tổng chi ngân sách được Quốc hội phê duyệt hàng năm.

Thứ hai, cơ cấu đầu tư có sự mất cân đối nghiêm trọng giữa nguồn lực nhà nước và khu vực tư nhân. Tại Việt Nam, nguồn chi từ ngân sách chiếm tới khoảng 60% đến 70% tổng mức đầu tư khoa học công nghệ quốc gia (tương đương 0,5% GDP), trong khi khối doanh nghiệp ngoài nhà nước chỉ đóng góp từ 0,3% đến 0,4% GDP, khiến tổng mức đầu tư toàn xã hội hàng năm chưa vượt qua mức 1% GDP.

Thứ ba, cơ chế pháp lý về phân bổ và quyết toán kinh phí còn tồn tại sự xung đột giữa Luật Ngân sách nhà nước và Luật Khoa học và Công nghệ năm 2013. Tỷ lệ giải ngân kinh phí sự nghiệp khoa học bị phân tán, trong đó khối trung ương chiếm trên 70% tổng nguồn lực, tạo ra sự chênh lệch lớn về năng lực nghiên cứu so với các địa phương.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân cốt lõi của tình trạng trên bắt nguồn từ tư duy quản lý tài chính mang nặng tính hành chính bao cấp. Việc kiểm soát chi tiêu dựa trên hóa đơn chứng từ đầu vào thay vì đánh giá chất lượng sản phẩm đầu ra đã triệt tiêu động lực nghiên cứu. So sánh với kinh nghiệm quốc tế, tại Hàn Quốc, tổng đầu tư cho khoa học công nghệ đạt khoảng 46,5 tỷ USD, trong đó nhà nước chỉ giữ vai trò mồi chồi với 13,2 tỷ USD (chiếm 28,3%), còn lại 71,7% do các tập đoàn kinh tế tư nhân gánh vác. Năm 2010, mức đầu tư cho nghiên cứu phát triển của Trung Quốc đạt 2,2% GDP và Hàn Quốc đạt 4,5% GDP.

Dữ liệu nghiên cứu này có thể được biểu diễn trực quan qua bảng tổng hợp cơ cấu nguồn vốn trung ương - địa phương và biểu đồ cột so sánh tỷ lệ chi ngân sách cho khoa học công nghệ trên GDP giữa Việt Nam với các nền kinh tế công nghiệp mới. Cách trình bày qua sơ đồ trực quan sẽ làm nổi bật rõ khoảng cách đầu tư và tính cấp bách của việc tái cấu trúc dòng vốn công. Việc thiếu vắng hành lang pháp lý cho cơ chế hợp tác công tư (PPP) và sự vận hành chưa thực sự linh hoạt của Quỹ Phát triển khoa học và công nghệ quốc gia đã khiến nguồn vốn ngân sách bị phân mảnh, giảm sút hiệu lực lan tỏa kinh tế.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, sửa đổi và hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp luật nhằm đồng bộ hóa quy chế khoán chi theo Điều 52 Luật Khoa học và Công nghệ năm 2013 với Luật Ngân sách nhà nước. Bộ Tài chính chủ trì phối hợp cùng Bộ Khoa học và Công nghệ ban hành thông tư liên tịch mới trong giai đoạn 2016-2017, hướng tới mục tiêu cắt giảm ít nhất 40% thủ tục hành chính trong thanh quyết toán đề tài, cho phép chuyển nguồn kinh phí khoán sang năm tài chính tiếp theo mà không bị hủy dự toán.

Thứ hai, tái cấu trúc cơ chế phân bổ nguồn lực và mở rộng chính sách ưu đãi tài chính để kích cầu đầu tư tư nhân. Chính phủ và Bộ Kế hoạch và Đầu tư cần thiết lập khung ưu đãi thuế thu nhập doanh nghiệp, miễn giảm thuế nhập khẩu máy móc R&D, đặt mục tiêu nâng tỷ trọng đầu tư của doanh nghiệp ngoài nhà nước lên trên 1,2% GDP trước năm 2020.

Thứ ba, nâng cao năng lực và mở rộng thẩm quyền tài chính của Quỹ Phát triển khoa học và công nghệ quốc gia. Bộ Khoa học và Công nghệ cần hoàn thiện cơ chế cấp vốn trực tiếp theo chuẩn mực quốc tế, tăng quy mô giải ngân qua kênh quỹ lên tối thiểu 25% tổng dự toán ngân sách khoa học công nghệ hàng năm vào năm 2018.

Thứ tư, đẩy mạnh phân cấp và trao quyền tự chủ toàn diện cho các tổ chức khoa học công nghệ công lập. Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo hoàn thành chuyển đổi 100% tổ chức khoa học công nghệ sang mô hình tự chủ, tự chịu trách nhiệm về nhân sự và tài chính gắn với sản phẩm đầu ra trong lộ trình 2016-2020.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nhóm cơ quan quản lý nhà nước và hoạch định chính sách: Các chuyên viên, nhà lập pháp tại Quốc hội, Bộ Khoa học và Công nghệ, Bộ Tài chính và Bộ Kế hoạch và Đầu tư sẽ tìm thấy các căn cứ thực chứng để sửa đổi luật, xây dựng định mức chi tiêu tài chính công và nâng cao hiệu quả phân bổ ngân sách 2% cho khoa học.

Nhóm lãnh đạo viện nghiên cứu và trường đại học công lập: Các nhà quản lý học thuật có thể vận dụng luận văn để tái cấu trúc bộ máy, áp dụng chuẩn xác cơ chế khoán chi đến sản phẩm cuối cùng và nâng cao năng lực tự chủ tài chính theo Luật Khoa học và Công nghệ năm 2013.

Nhóm doanh nghiệp và hiệp hội ngành nghề: Các tập đoàn kinh tế và doanh nghiệp tư nhân có thể nắm bắt cơ chế hợp tác công tư (PPP), cách thức trích lập quỹ phát triển khoa học công nghệ tại doanh nghiệp để tối ưu hóa chi phí nghiên cứu phát triển chiếm từ 30% đến 50% tổng vốn đầu tư sản phẩm.

Nhóm giảng viên, học viên cao học và nhà nghiên cứu luật kinh tế: Đây là tài liệu tham khảo giá trị cung cấp chuỗi số liệu tài chính công phong phú giai đoạn 2006-2014, phục vụ trực tiếp cho việc giảng dạy và nghiên cứu chuyên sâu về pháp luật tài chính công và quản lý đổi mới sáng tạo.

Câu hỏi thường gặp

Tại sao đầu tư từ ngân sách nhà nước cho khoa học công nghệ tại Việt Nam chưa mang lại hiệu quả tương xứng? Nguyên nhân xuất phát từ cơ chế kiểm soát chi tiêu mang nặng tính thủ tục hành chính, giải ngân theo niên độ ngân sách cứng nhắc thay vì gắn với chu kỳ nghiên cứu sản phẩm. Đồng thời, nguồn vốn ngân sách mới chỉ đáp ứng 30% đến 50% nhu cầu thực tiễn và còn thiếu cơ chế gắn kết với thị trường thương mại hóa.

Cơ chế khoán chi đến sản phẩm cuối cùng mang lại lợi ích thiết thực nào cho nhà khoa học? Căn cứ Điều 52 Luật Khoa học và Công nghệ năm 2013, cơ chế khoán chi giải phóng nhà nghiên cứu khỏi gánh nặng thu thập hàng trăm hóa đơn chứng từ nhỏ lẻ. Cơ chế này trao quyền chủ động tuyệt đối cho chủ nhiệm nhiệm vụ trong việc điều phối 100% kinh phí khoán dựa trên kết quả nghiệm thu thực tế.

Tỷ lệ đầu tư cho khoa học công nghệ trên GDP của Việt Nam hiện đứng ở mức nào so với các nước trong khu vực? Tổng mức đầu tư cho khoa học công nghệ tại Việt Nam hiện dưới 1% GDP, trong đó ngân sách công đóng góp khoảng 0,5% GDP. Tỷ lệ này thấp hơn nhiều so với mức 2,2% GDP của Trung Quốc và 4,5% GDP của Hàn Quốc, tạo ra khoảng cách lớn về năng lực cạnh tranh công nghệ.

Quỹ Phát triển khoa học và công nghệ quốc gia đóng vai trò như thế nào trong đổi mới thể chế tài chính? Quỹ hoạt động như một thiết chế tài chính linh hoạt, áp dụng phương thức tài trợ theo chuẩn mực quốc tế và bình duyệt học thuật độc lập. Cơ chế này giúp khắc phục tình trạng chia cắt niên độ ngân sách, đảm bảo dòng tiền tài trợ liên tục cho các đề tài nghiên cứu cơ bản mũi nhọn.

Doanh nghiệp tư nhân có thể tiếp cận nguồn vốn ngân sách nghiên cứu khoa học bằng cách nào? Doanh nghiệp có thể tham gia thông qua các chương trình hợp tác công tư (PPP), đề án đổi mới công nghệ quốc gia hoặc đấu thầu các nhiệm vụ khoa học công nghệ có sử dụng ngân sách. Nhà nước hỗ trợ tài chính từ 30% đến 50% tổng kinh phí thực hiện dự án sản xuất thử nghiệm ứng dụng.

Kết luận

  • Hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về quản lý và đầu tư vốn ngân sách nhà nước cho khoa học và công nghệ dưới góc độ pháp luật kinh tế.
  • Phân tích chi tiết thực trạng tài chính công giai đoạn 2006-2014 với mức chi ngân sách duy trì từ 1,46% đến 1,85%, chỉ ra khoảng trống lớn so với mục tiêu 2% GDP.
  • Nhận diện các rào cản hành chính trong cơ chế thanh quyết toán và sự thiếu tương thích giữa các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành.
  • Khái quát hóa bài học kinh nghiệm quốc tế từ Hàn Quốc và Trung Quốc trong việc lấy vốn công làm mồi câu kích thích nguồn vốn xã hội hóa cho đổi mới sáng tạo.
  • Đề xuất đồng bộ 4 nhóm giải pháp lập pháp khả thi về thể chế khoán chi, ưu đãi đầu tư tư nhân, đổi mới mô hình quỹ và trao quyền tự chủ toàn diện.

Trong giai đoạn tiếp theo từ năm 2016 đến 2020, việc hoàn thiện thể chế tài chính khoa học công nghệ cần được tiến hành khẩn trương với trọng tâm là sửa đổi hệ thống văn bản dưới luật trước năm 2018. Các nhà hoạch định chính sách, cơ quan quản lý và cộng đồng nghiên cứu hãy cùng phối hợp hành động để biến thể chế pháp luật thành đòn bẩy thực sự cho khoa học công nghệ Việt Nam bứt phá.