Tổng quan nghiên cứu

Việc tổ chức và kiểm soát quyền lực nhà nước là vấn đề cốt lõi trong lịch sử tư tưởng chính trị - pháp lý của nhân loại cũng như trong tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa tại Việt Nam. Trải qua 5 bản Hiến pháp trong gần 70 năm lịch sử lập hiến từ năm 1946 đến năm 2013, nhận thức lý luận và kỹ thuật lập hiến của Việt Nam về phân định chức năng giữa các cơ quan công quyền đã có những bước chuyển biến sâu sắc. Vấn đề nghiên cứu trọng tâm là làm rõ cơ chế vận hành, sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa ba nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp nhằm hạn chế tối đa nguy cơ tha hóa quyền lực, quan liêu và tham nhũng.

Mục tiêu cụ thể của luận văn tập trung vào 3 nhiệm vụ chính: hệ thống hóa toàn diện các học thuyết phân quyền từ thời Cổ đại đến Hiện đại; phân tích quá trình hiến định yếu tố phân quyền qua các giai đoạn lịch sử lập hiến từ năm 1945 đến năm 2015; và đề xuất hệ thống giải pháp hoàn thiện thể chế phân quyền phù hợp với tinh thần Hiến pháp năm 2013. Phạm vi nghiên cứu bao quát toàn bộ hệ thống văn bản lập hiến Việt Nam, gắn liền với các chiến lược cải cách hành chính giai đoạn 2001-2010 và chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 theo Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị. Ý nghĩa thực tiễn của công trình thể hiện ở việc cung cấp luận cứ khoa học giúp tối ưu hóa hiệu lực của bộ máy quản trị quốc gia, nâng cao hiệu quả giám sát tối cao thêm hơn 30% và giảm thiểu triệt để tình trạng chồng chéo thẩm quyền giữa các cơ quan trung ương và địa phương.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn xây dựng trên nền tảng của 3 hệ thống lý thuyết nền tảng trong khoa học pháp lý:

  • Lý thuyết tam quyền phân lập cổ điển do John Locke khởi xướng và Charles de Montesquieu hoàn thiện, xác lập nguyên tắc phân chia quyền lực thành ba nhánh độc lập gồm lập pháp, hành pháp, tư pháp với cơ chế kiểm soát và đối trọng nhằm ngăn ngừa độc tài chuyên chế.
  • Học thuyết về chủ quyền nhân dân và khế ước xã hội của Jean-Jacques Rousseau, khẳng định quyền lực nhà nước là thống nhất, bắt nguồn từ nhân dân và nhà nước chỉ là thiết chế được ủy quyền để thực thi ý chí chung.
  • Học thuyết Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân.

Khung phân tích vận dụng 4 khái niệm trung tâm gồm: phân quyền theo chiều ngang giữa các thiết chế lập pháp, hành pháp, tư pháp; phân quyền theo chiều dọc giữa trung ương và chính quyền địa phương; cơ chế kiềm chế và đối trọng; và tính thống nhất có kiểm soát của quyền lực nhà nước. Nghiên cứu đồng thời khảo sát 4 mô hình phân quyền tiêu biểu trên thế giới: mô hình đại nghị mềm dẻo của Anh, mô hình cộng hòa tổng thống cứng rắn của Mỹ, mô hình cộng hòa lưỡng tính của Pháp và mô hình liên bang phối hợp theo Luật cơ bản năm 1949 của Đức.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu của đề tài bao gồm toàn văn 5 bản Hiến pháp Việt Nam các năm 1946, 1959, 1980, 1992 và 2013; các văn bản quy phạm pháp luật nền tảng như Sắc lệnh số 63/SL ngày 23/11/1945, Sắc lệnh số 77/SL ngày 21/12/1945; các nghị quyết của Đảng từ Đại hội X đến Đại hội XI; cùng các điều ước quốc tế và hiến pháp của 4 quốc gia phát triển.

Về cỡ mẫu và phương pháp chọn mẫu, nghiên cứu lựa chọn mẫu toàn diện 100% các bản hiến pháp thành văn trong lịch sử lập hiến Việt Nam (5/5 bản Hiến pháp) kết hợp cùng 4 mô hình lập hiến quốc tế mang tính đại diện điển hình cho các dạng chính thể phổ quát trên thế giới. Lý do lựa chọn cách tiếp cận này là nhằm bảo đảm tính liên tục lịch sử, tránh sai lệch mẫu nghiên cứu và thiết lập góc nhìn so sánh khách quan, đa chiều.

Phương pháp phân tích chủ đạo bao gồm: phương pháp lịch sử - cụ thể nhằm tái hiện tiến trình phát triển tư tưởng qua các thời kỳ từ thế kỷ thứ 4 trước Công nguyên đến thế kỷ 21; phương pháp luật học so sánh đối chiếu quy định giữa các hệ thống pháp luật; phương pháp phân tích quy phạm pháp luật; và phương pháp điều tra xã hội học kết hợp tọa đàm chuyên gia. Toàn bộ quá trình thu thập và xử lý dữ liệu được tiến hành trong khung thời gian từ năm 2013 đến năm 2015.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Quá trình khảo cứu lịch sử lập hiến Việt Nam đã đưa ra 4 phát hiện khoa học quan trọng:

  • Hiến pháp năm 1946 là bản hiến pháp chứa đựng nhiều yếu tố phân quyền tiến bộ và mềm dẻo nhất, kết hợp hài hòa giữa chính thể đại nghị và cộng hòa tổng thống. Tại phiên chất vấn lịch sử ngày 31/10/1946 tại Nhà hát Lớn Hà Nội, Quốc hội đã đặt ra tới 88 câu hỏi chất vấn trực tiếp Chính phủ do Chủ tịch Hồ Chí Minh đứng đầu, thể hiện rõ nét cơ chế kiểm soát quyền lực giữa nhánh lập pháp và hành pháp ngay từ buổi đầu lập quốc.
  • Giai đoạn từ Hiến pháp năm 1959 đến Hiến pháp năm 1980 thể hiện xu hướng tập quyền tuyệt đối vào Quốc hội theo mô hình Xô Viết, trong đó toàn bộ quyền lực nhà nước tập trung vào cơ quan dân cử cao nhất, làm mờ nhạt ranh giới phân công chuyên môn giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp.
  • Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi năm 2001) và đặc biệt là Hiến pháp năm 2013 đã đánh dấu bước phát triển đột phá khi hiến định nguyên tắc tại Điều 2: quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp.
  • Về phân quyền theo chiều dọc, tổ chức chính quyền địa phương qua 4 cấp hành chính từ thời điểm ban hành Sắc lệnh 63/SL năm 1945 đến nay cho thấy sự chuyển biến từ mô hình quản trị mệnh lệnh tập trung sang xu hướng tản quyền và tự quản địa phương, dù thẩm quyền tự chủ ngân sách của các tỉnh hiện nay vẫn chịu sự chi phối lớn từ trung ương.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân chính dẫn đến sự thay đổi qua các thời kỳ bắt nguồn từ bối cảnh chiến tranh giải phóng dân tộc đòi hỏi tập trung cao độ mọi nguồn lực lãnh đạo, sau đó chuyển dần sang thời kỳ Đổi mới kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa đòi hỏi sự minh bạch, chuyên môn hóa và kiểm soát chặt chẽ để phòng chống tham nhũng. Khi đối chiếu với các mô hình thế giới, mô hình của Việt Nam không áp dụng cơ chế tam quyền phân lập tuyệt đối kiểu Mỹ mà tiếp thu hạt nhân hợp lý về phân định chức năng rành mạch và kiểm soát lẫn nhau để duy trì tính thống nhất của quyền lực nhân dân.

Dữ liệu so sánh trong luận văn có thể được trực quan hóa thông qua bảng ma trận phân tích quyền lực: trục ngang thể hiện 3 nhánh quyền lực (Quốc hội - Chính phủ - Tòa án) và trục dọc thể hiện 5 mốc lịch sử lập hiến (1946, 1959, 1980, 1992, 2013). Cùng với đó, sơ đồ luồng vận hành kiểm soát quyền lực thể hiện cơ chế kiềm chế lẫn nhau: Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao và phê chuẩn nhân sự; Chính phủ nắm quyền sáng kiến lập pháp và quản lý ngân sách; Tòa án thực thi quyền xét xử độc lập, bảo vệ công lý và quyền con người.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm thực thi hiệu quả Hiến pháp năm 2013 và hoàn thiện yếu tố phân quyền trong tổ chức quyền lực nhà nước, luận văn đề xuất 4 nhóm giải pháp chiến lược:

  1. Đổi mới căn bản chức năng lập pháp và giám sát của Quốc hội: Tăng tỷ lệ đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách lên mức tối thiểu 40% đến 50% trong giai đoạn 2016-2020 nhằm chuyên nghiệp hóa công tác thẩm tra luật. Nâng cao chất lượng hoạt động chất vấn, bỏ phiếu tín nhiệm định kỳ hằng năm đối với các chức danh do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn. Chủ thể thực hiện: Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội.
  2. Xác lập rõ ràng phạm vi thẩm quyền hành pháp của Chính phủ: Ban hành và sửa đổi Luật Tổ chức Chính phủ theo hướng chuyển mạnh từ nền hành chính quản lý sang hành chính phục vụ và kiến tạo phát triển. Phân định rạch ròi giữa quyền ban hành chính sách vĩ mô của Chính phủ với hoạt động tác nghiệp hành chính của các bộ ngành, giảm bớt ít nhất 25% các tầng nấc trung gian gây phiền hà cho doanh nghiệp và công dân. Chủ thể thực hiện: Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ.
  3. Bảo đảm tính độc lập thực chất của Tòa án nhân dân: Đẩy mạnh cải cách tư pháp theo đúng tinh thần Nghị quyết số 49-NQ/TW, đổi mới cơ chế bổ nhiệm Thẩm phán với nhiệm kỳ dài hạn hoặc suốt đời sau giai đoạn thử thách nhằm hạn chế áp lực hành chính. Tách ngân sách hoạt động của hệ thống Tòa án khỏi sự phụ thuộc vào cơ quan tài chính cùng cấp trước năm 2020. Chủ thể thực hiện: Tòa án nhân dân tối cao, Quốc hội.
  4. Tăng cường phân cấp, phân quyền giữa trung ương và 63 tỉnh, thành phố: Xây dựng Luật Tự quyền địa phương hoặc Luật Chính quyền địa phương sửa đổi, quy định rõ danh mục thẩm quyền độc lập của chính quyền địa phương trong quản lý đất đai, đầu tư công và ngân sách cơ sở, giảm thiểu hơn 30% tình trạng xin - cho về ngân sách. Chủ thể thực hiện: Bộ Nội vụ, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Công trình nghiên cứu mang giá trị học thuật và ứng dụng cao cho 4 nhóm đối tượng cụ thể:

  • Cơ quan hoạch định chính sách và lập pháp: Cán bộ thuộc Ủy ban Pháp luật của Quốc hội, Viện Nghiên cứu Lập pháp và Bộ Tư pháp có thể sử dụng các luận cứ trong luận văn để phục vụ công tác rà soát, sửa đổi các đạo luật về tổ chức bộ máy nhà nước.
  • Giảng viên, nghiên cứu sinh và sinh viên ngành Luật: Giảng viên và học viên tại các trường đại học đào tạo chuyên ngành Luật học, Khoa học Chính trị và Quản lý công sử dụng làm tài liệu tham khảo chuyên sâu cho các học phần Lý luận Nhà nước và Pháp luật, Lịch sử Lập hiến và Luật Hiến pháp so sánh.
  • Đội ngũ cán bộ tư pháp và hành chính công: Thẩm phán, Kiểm sát viên và chuyên viên hành chính nhà nước có thể nắm vững nguyên tắc độc lập xét xử và giới hạn quyền hạn công vụ để tránh lạm quyền trong thực thi nhiệm vụ.
  • Các chuyên gia nghiên cứu chính trị - xã hội: Những người quan tâm đến tiến trình cải cách thể chế, phòng chống tham nhũng và bảo đảm quyền con người trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.

Câu hỏi thường gặp

Hiến pháp năm 1946 đã thể hiện cơ chế kiềm chế và đối trọng quyền lực như thế nào? Hiến pháp năm 1946 quy định Thủ tướng phải chịu trách nhiệm về đường lối chính trị của Nội các, và Nghị viện có quyền bỏ phiếu không tín nhiệm. Ngược lại, Chủ tịch nước có quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại các đạo luật đã biểu quyết trong thời hạn 10 ngày, tạo nên sự cân bằng quyền lực chặt chẽ.

Mô hình phân quyền ở Việt Nam khác gì so với mô hình tam quyền phân lập của Mỹ? Mỹ áp dụng phân quyền cứng rắn với ba nhánh quyền lực độc lập hoàn toàn, Tổng thống nắm toàn quyền hành pháp và không chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Tại Việt Nam, quyền lực nhà nước là thống nhất thuộc về nhân dân, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát lẫn nhau chứ không phân lập đối kháng.

Tại sao việc kiểm soát quyền lực nhà nước lại trở thành yêu cầu cấp thiết từ Hiến pháp năm 2013? Sự phát triển của kinh tế thị trường đòi hỏi phải ngăn chặn tình trạng lạm quyền, lợi ích nhóm và tham nhũng. Việc hiến định yếu tố kiểm soát quyền lực tại Điều 2 Hiến pháp năm 2013 là cơ sở pháp lý cao nhất để thiết lập cơ chế giám sát lẫn nhau giữa các nhánh quyền lực.

Phân quyền theo chiều dọc mang lại lợi ích gì cho việc quản trị địa phương? Phân quyền theo chiều dọc giúp phân định rõ thẩm quyền quản lý giữa cấp trung ương và địa phương. Điều này phát huy tính chủ động, linh hoạt của chính quyền cơ sở trong việc tự quyết các vấn đề kinh tế - xã hội tại địa bàn, đồng thời giảm tải áp lực điều hành sự vụ cho các bộ ngành trung ương.

Làm thế nào để bảo đảm nguyên tắc Thẩm phán xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật? Cần thực hiện đồng bộ việc đổi mới quy trình bổ nhiệm Thẩm phán dựa trên năng lực chuyên môn, quy định nhiệm kỳ Thẩm phán dài hơn, bảo đảm chế độ đãi ngộ tương xứng và độc lập hoàn toàn về ngân sách tòa án, ngăn chặn mọi hành vi can thiệp hành chính vào quá trình ra phán quyết.

Kết luận

  • Học thuyết phân quyền là thành tựu văn minh pháp lý của nhân loại, đóng vai trò công cụ kỹ thuật thiết yếu để kiểm soát quyền lực và bảo vệ quyền tự do của công dân.
  • Lịch sử lập hiến Việt Nam trải qua 5 giai đoạn phát triển đã kế thừa sáng tạo tư tưởng phân quyền, từ mô hình dân chủ linh hoạt năm 1946 đến cơ chế phân công, phối hợp, kiểm soát toàn diện năm 2013.
  • Luận văn đã làm rõ mối quan hệ hữu cơ giữa tính thống nhất của quyền lực nhân dân và yêu cầu phân công rành mạch chức năng lập pháp, hành pháp, tư pháp.
  • Các giải pháp nâng cao hiệu quả giám sát của Quốc hội, mở rộng tính kiến tạo của Chính phủ, bảo đảm độc lập tư pháp và đẩy mạnh tự quản địa phương là điều kiện tiên quyết để hoàn thiện bộ máy nhà nước.
  • Trong tầm nhìn đến năm 2030, việc thể chế hóa đồng bộ các quy định của Hiến pháp năm 2013 theo định hướng phân quyền khoa học sẽ tạo nền tảng vững chắc cho công cuộc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong sạch, vững mạnh.