Chương 1 LÝ THUYẾT PHÂN QUYỀN TRONG LỊCH SỬ TƯ TƯỞNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN 1. Lịch sử hình thành và nội dung tư tưởng của lý thuyết phân quyền Cả lý thuyết và trong thực tiễn, sự thống nhất của quyền lực về mặt bản chất, về mặt xã hội và tổ chức - pháp lý không loại trừ mà ngược lại , đòi hỏi có sự phân quyền. Trong trường hơ ̣p này, cơ chế phân quyền được hiểu như là khía cạnh tổ chức - pháp lý của quyền lực nhà nước mà không mang tính bản chất. Tính thống nhất và sự phân chia quyền lực là hai phương diện của cùng một vấn đề.
Sự phân quyền chỉ là biểu hiện về mặt tổ chức -pháp lý của một quyền lực thống nhất về bản chất và về định hướng chính trị -xã hội trên những mặt quan trọng nhất của việc thực hiện quyền lực nhà nước. Lý thuyết, tư tưởng phân quyền nhà nước được hiểu là tổng thể các quan điểm về việc chia tách quyền lực nhà nước thành các loại khác nhau có cơ chế hoạt động, chức năng, nhiệm vụ khác nhau và có mối quan hệ theo hướng phân công, phối hợp, kiểm soát đối trọng với nhau trong quá trình thực hiện quyền lực nhà nước. Nói cách khác, tư tưởng phân quyền ngược lại với tư tưởng tập quyền thể hiện việc tập trung quyền lực vào tay một người hoặc một cơ quan. Theo đó, phân quyền được nhận biết qua các biểu hiện sau đây.
Có thể tóm tắt nội dung của cơ chế phân quyền như sau: 1. Có sự hiện diện của các nhánh quyền lực nhà nước: quyền lập pháp, quyền hành pháp, quyền tư pháp và các nhánh quyền lực đó độc lập với nhau về phạm vi thẩm quyền, chức năng nhiệm vụ và phương thức hoạt động. Các nhánh quyền lực đó cần được bảo đảm cân bằng thông qua cơ chế kiểm soát và đối trọng (“checks and balance”). Các nhánh quyền lực độc lập, kiểm soát và đối trọng nhưng luôn luôn phối hợp, tương tác, hỗ trợ lẫn nhau.
Thời Cổ đại 1. Tư tưởng của Aristotle Ở thời kỳ cổ đại, Aristotle (385-322 TCN) là người đầu tiên đề cập tới việc phân chia quyền lực trong các nhà nước. Trong tác phẩm “Chính trị”, ông cho rằng để đảm bảo sự công bằng trong dân chúng, để có được những đạo luật công bằng thì nhà nước phải được tổ chức có quy củ gồm ba bộ phận: bộ phận thứ nhất làm nhiệm vụ tư vấn pháp lý về hoạt động của nhà nước, bộ phận thứ hai là các tòa thị chính, bộ phận thứ ba là các cơ quan tư pháp [38]. Bộ phận thứ nhất còn gọi là Hội nghị nhân dân có chức năng quyết định các vấn đề chiến tranh và hòa bình, lập ra hoặc rút khỏi những liên minh, ban hành các đạo luật, những án tử hình, án đi đày hoặc tịch thu tài sản và yêu cầu các pháp quan giải thích về cách xử sự của họ trong thời gian giữ chức vụ.
Như vậy, Hội nghị nhân dân được nắm quyền lập pháp và quyết định những vấn đề quan trọng nhất của quốc gia. Về các Tòa thị chính (các pháp quan) Aristotle cho rằng cần có nhiều pháp quan để chăm lo từng việc cụ thể của nhà nước: ví dụ như - quản lý thị trường, quản lý đất đai… nhưng cần có một pháp quan cao nhất, có quyền chỉ huy toàn bộ nhân dân với tư cách là người đứng đầu nhà nước. Về cơ quan tư pháp tòa án, Aristotle chia ra rất nhiều loại khác nhau tùy theo tính chất và đặc điểm các vụ việc mà tòa án đó chuyên giải quyết. Với vai trò là nhà tư tưởng đi tiên phong, Aristotle đã đề cập đến một vấn đề hết sức mới mẻ so với thời đại của ông.
Tuy nhiên, ông mới chỉ dừng lại ở việc mô tả bộ máy nhà nước mà chưa đi sâu, chỉ ra mối liên hệ giữa các cơ quan nhà nước, cũng như chưa chỉ ra nguyên nhân phải chia quyền lực nhà nước thành các nhánh quyền lực như vậy. Aristotle còn là cha đẻ của tư tưởng sơ khai về phân quyền. Theo ông, trong mọi chế độ chính thể đều có mặt ba thành tố: thứ nhất, cơ quan bàn luận 10 z về pháp luật, về các công việc của quốc gia; thứ hai, cơ quan điều hành công việc thực tế; thứ ba, cơ quan xét xử. Đương nhiên, ý tưởng này của Aristotle chưa phải là quan niệm về phân quyền như là một thành tố của Nhà nước pháp quyền sau này, vì đối với phân quyền trong Nhà nước pháp quyền thì ngoài việc có các nhánh quyền lực còn có sự độc lập, có sự tương tác về thẩm quyền và mức độ giới hạn của thẩm quyền trong sự tương tác, phối hợp với nhau giữa ba nhánh quyền lực đó.
Tuy vậy, ý tưởng của Aristotle đã gieo hạt giống cho sự nảy mầm sau này của học thuyết phân quyền. Tư tưởng phân quyền của các nhà thông thái Hy Lạp cổ đại chủ yếu đi theo hướng phân biệt và kết hợp giữa các phương thức cai trị mà chưa phải là giữa các nhánh quyền lực: Cai trị đúng đắn trên nền tảng pháp luật và những cách “cai trị dung dị” khiến cho người cầm quyền gần với dân hơn và cho sự tham gia dễ dàng, thuận tiện của thường dân vào đời sống chính trị. Sự sụp đổ của nền dân chủ Athens vào giữa thế kỷ thứ IV TCN đã làm cho Aristotle đi đến những kết luận mới về nhà nước. Theo đó, quyền lực nhà nước hình thành một cách tự nhiên.
Pháp luật là quy tắc khách quan, chính trực và vô tư. Pháp luật chỉ tồn tại giữa các công dân bình đẳng và tự do. Nó phải được bổ sung và điều chỉnh theo yêu cầu của đời sống xã hội. Hình thức nhà nước thích hợp là hình thức mà ở đó có sự phân biệt cần thiết giữa ba loại quyền lực: nghị viện, chấp hành và xét xử.
Tiến hóa tất yếu của các nhà nước là từ chỗ nằm trong tay một người (Vua) đến một số người (quý tộc) và của đa số người (nhân dân). Theo Aristotle, nguyên nhân chủ yếu làm cho nhà nước sụp đổ là quá trình bình đẳng hay quá bất bình đẳng. Khi quyền lực nhà nước bị lạm dụng thì kẻ thống trị sợ mất quyền, người bị trị sợ trừng phạt; người cai trị tàn ác và tham lam, người bị trị sát hại lẫn nhau. Tư cách người công dân (động vật công dân) là can đảm, tự do, cao thượng và chính nghĩa.
Tuy vậy nền cộng hòa của Aristotle là nền cộng hòa của các nhà thông thái, 11 z các công dân-triết gia có đủ điều kiện vật chất và tinh thần thực hiện các quyền của mình .Cheaolier nhận xét: “Tia sáng từ Hy Lạp cổ đại chắc chắn không phải là cái duy nhất soi sáng thời hiện đại, nhưng không có nó thì nền văn mình và ý thức châu Âu ngày nay sẽ đụng phải cơn kịch phát của cuộc khủng hoảng của nó, sẽ không được hiểu biết một cách đầy đủ”. Tư tưởng của Ph.Ciceron Ngoài Aristotle, ở Hy Lạp thời kỳ La Mã Cổ đại còn có tư tưởng phân chia quyền lực của Polype và Ciceron khi hai ông đưa ra quan điểm về sự cai trị hỗn hợp.Polype (khoảng 200-120 TCN) cho rằng, một nhà nước lý tưởng là nhà nước hỗn hợp của ba chính quyền - ba thế lực chính trị: chính quyền quốc vương, chính quyền quý tộc và chính quyền nhân dân. Đó chính là ba thứ quyền lực: quyền hành pháp trong tay vua, quyền lập pháp trong tay Viện nguyên lão của giới quý tộc và quyền tư pháp thuộc về sự phán xét của dư luận nhân dân. Ciceron (106-143 TCN) là nhà lập pháp nổi tiếng của Roma thời kỳ Cộng hòa, trong tác phẩm “Đối thoại” ông viết: “…một phần quyền lực nhà nước phải được phân chia và trao cho những người chiếm hàng đầu, còn một số công việc phải dành cho nhân dân xét đoán và giải quyết…”.
Ciceron đã nghiên cứu nhiều hình thức của nhà nước hỗn hợp và cuối cùng ủng hộ cho hình thức nhà nước có sự cân bằng giữa các nhánh quyền lực: “phân chia quyền lực: nghĩa vụ và quyền hạn công bằng”. Thời Trung đại (thế kỷ XV-XVI) Ở thời kỳ này, do ảnh hưởng của tư tưởng Thiên chúa giáo mà, luôn nhấn mạnh vai trò tuyệt đối của Thượng đế, không có nhà tư tưởng nào kế thừa và phát triển những tư tưởng tam quyền phân lập thời Cổ đại. Thời Cận đại (thế kỷ XVI – XIX) Ngay từ đầu thế kỷ XVI, chế độ phong kiến và hệ tư tưởng chính trị bị 12 z các trào lưu tư tưởng nảy sinh ở Tây Âu tấn công mạnh mẽ, chế độ phong kiến bắt đầu tan ra, các quan hệ tư bản chủ nghĩa dần hình thành. Các nhà tư tưởng thời kỳ này mạnh mẽ chống lại giáo hội và tòa án Thiên chúa giáo.
Thời kỳ này còn được gọi là thời Phục hưng vì đã áp dụng, phục hưng lại những giá trị, lý tưởng tốt đẹp từ thời cổ đại vào việc xây dựng hệ tư tưởng mới, trong đó có tư tưởng về phân quyền. Ở thời kỳ Cận đại có một số tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước như sau: 1. Tư tưởng của John Loke và C.Montesquieu Tiếp thu tư tưởng của Aristotle và J.Locke, Montesquieu quan niệm trong mỗi quốc gia đều có ba thứ quyền là quyền lập pháp, quyền thi hành những điều luật về công pháp (quyền hành pháp) và quyền thi hành những điều trong luật dân sự (quyền tư pháp). Quyền lập pháp giao cho nghị viện, quyền hành pháp giao cho Chính phủ, quyền tư pháp giao cho Tòa án.
Montesquieu cho rằng: Khi quyền lập pháp và quyền hành pháp nhập lại trong tay một người hay một viện nguyên lão, thì sẽ không còn gì là tự do nữa; vì rằng người ta sợ chính con người ấy hay viện ấy chỉ đặt ra luật độc tài để thi hành một cách độc tài. Cũng không có gì là tự do nếu quyền tư pháp không tách khỏi quyền lập pháp và quyền hành pháp. Nếu quyền tư pháp nhập lại với quyền lập pháp, thì người ta sẽ độc đoán đối với quyền sống, quyền tự do của công dân; quan tòa sẽ là người đặt ra luật. Nếu quyền tư pháp nhập với quyền hành pháp thì quan tòa có thể hành xử như một kẻ áp bức [22].
Sơ đồ phân quyền này không chấp nhận một cơ quan nhà nước đứng trên hoặc nắm trọn vẹn cả ba quyền.“Không một cơ quan nào vượt lên những cơ quan kia, và không một cơ quan có thể tước đoạt quyền cá nhân của công dân”. 13 z Tam quyền phân lập là nhằm dùng quyền lực kiểm soát và kiềm chế quyền lực.