Tổng quan nghiên cứu

Trong giai đoạn 2011–2016, bức tranh tài chính công của tỉnh Hưng Yên ghi nhận bước nhảy vọt đáng kể khi tổng thu ngân sách nhà nước trên địa bàn tăng từ 5.994,5 tỷ đồng lên 18.294,6 tỷ đồng, đạt mức tăng trưởng 205,2%. Đồng thời, quy mô chi ngân sách địa phương cũng mở rộng nhanh chóng từ 7.287,5 tỷ đồng lên 12.095,3 tỷ đồng nhằm đáp ứng nhu cầu phát triển hạ tầng kinh tế và bảo đảm an sinh xã hội. Tuy nhiên, sự mở rộng này đặt ra bài toán phức tạp về cơ chế phân cấp quản lý ngân sách nhà nước giữa chính quyền cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã trong bối cảnh thực thi Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 và Hiến pháp năm 2013.

Vấn đề cốt lõi đặt ra là sự mất cân đối tài khóa cục bộ: chi thường xuyên tăng mạnh gấp đôi từ 2.642,6 tỷ đồng lên 5.282,6 tỷ đồng, trong khi khả năng tự chủ tài chính của cấp huyện và cấp xã còn hạn chế, dẫn tới sự phụ thuộc lớn vào nguồn bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên. Mục tiêu nghiên cứu tập trung vào việc đánh giá khách quan, toàn diện thực trạng phân cấp quản lý nguồn thu, nhiệm vụ chi và chu trình ngân sách tại Hưng Yên giai đoạn 2011–2016, từ đó xác lập hệ thống giải pháp hoàn thiện cho giai đoạn 2017–2020 và tầm nhìn đến năm 2030. Phạm vi không gian nghiên cứu bao quát toàn bộ 10 đơn vị hành chính cấp huyện của tỉnh Hưng Yên, kết hợp so sánh thực tiễn tại tỉnh Thái Bình và quận Ba Đình thuộc thành phố Hà Nội. Ý nghĩa của nghiên cứu thể hiện qua việc cung cấp cơ sở khoa học để tối ưu hóa tỷ lệ phân chia nguồn thu, nâng cao tính kỷ luật tài khóa và gia tăng tỷ lệ tự cân đối ngân sách cơ sở thêm 15% đến 20% trong chu kỳ ổn định tiếp theo.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên hai nền tảng lý luận kinh điển: Lý thuyết liên bang tài khóa của Richard Musgrave và Wallace Oates kết hợp với Lý thuyết lựa chọn công trong quản trị nhà nước. Lý thuyết liên bang tài khóa xác định 3 chức năng trọng yếu của ngân sách gồm phân bổ nguồn lực, tái phân phối thu nhập và ổn định kinh tế vĩ mô. Theo đó, việc cung cấp hàng hóa công tại chỗ cho cộng đồng dân cư đạt hiệu quả tối ưu khi được quyết định bởi cấp chính quyền gần dân nhất, miễn là không gây ra ngoại ứng tiêu cực giữa các vùng.

Mô hình nghiên cứu vận dụng các khái niệm cốt lõi theo Luật Ngân sách nhà nước năm 2015:

  • Phân cấp quản lý ngân sách: Việc xác định phạm vi, trách nhiệm và quyền hạn của chính quyền các cấp, các đơn vị dự toán trong chu trình ngân sách phù hợp với phân cấp kinh tế - xã hội.
  • Phân quyền tài khóa: Sự phân định thẩm quyền độc lập, tự chủ và tự chịu trách nhiệm giữa các cấp chính quyền, tránh sự can thiệp hành chính trực tiếp làm suy giảm tính chủ động của cơ sở.
  • Chu trình ngân sách đa cấp: Quy trình khép kín gồm 3 khâu là lập dự toán, chấp hành và quyết toán ngân sách.
  • Thời kỳ ổn định ngân sách: Giai đoạn ổn định tỷ lệ phần trăm phân chia nguồn thu và số bổ sung cân đối kéo dài từ 3 đến 5 năm nhằm tạo động lực nuôi dưỡng nguồn thu tại chỗ với tỷ lệ điều tiết tối đa 100%.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu nghiên cứu sử dụng toàn bộ hệ thống số liệu thứ cấp chính thống từ Báo cáo quyết toán thu, chi ngân sách nhà nước của Ủy ban nhân dân tỉnh Hưng Yên liên tục trong 6 năm tài khóa từ 2011 đến 2016, Niên giám thống kê tỉnh Hưng Yên năm 2016 cùng 14 văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành (tiêu biểu như Nghị quyết số 143/2010/NQ-HĐND và Nghị quyết số 75/NQ-HĐND).

Cỡ mẫu nghiên cứu bao quát toàn bộ 3 cấp ngân sách trên địa bàn tỉnh Hưng Yên, gồm 1 ngân sách cấp tỉnh, 10 ngân sách cấp huyện, thành phố và 161 ngân sách cấp xã, phường, thị trấn. Phương pháp chọn mẫu toàn diện được áp dụng nhằm loại bỏ sai số chọn mẫu và bảo đảm phản ánh chính xác 100% dòng chu chuyển tài chính công tại địa phương. Phương pháp phân tích chủ đạo là phân tích thống kê mô tả, phân tích chuỗi thời gian kết hợp so sánh cơ cấu theo chiều dọc và chiều ngang. Việc lựa chọn phương pháp này cho phép bóc tách cấu trúc nguồn thu, nhận diện tốc độ tăng trưởng chi thường xuyên và đánh giá mức độ phụ thuộc bổ sung ngân sách qua từng năm một cách trực quan, khoa học. Timeline khảo sát số liệu trải dài từ năm 2011 đến năm 2017 và hoàn thiện báo cáo khoa học vào năm 2018.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Phân tích dữ liệu thực nghiệm giai đoạn 2011–2016 trên địa bàn tỉnh Hưng Yên chỉ ra 4 phát hiện quan trọng:

Thứ nhất, tổng thu ngân sách nhà nước trên địa bàn tăng trưởng vượt bậc với tỷ lệ tăng 205,2%, từ 5.994,5 tỷ đồng năm 2011 lên 18.294,6 tỷ đồng năm 2016. Động lực chính đến từ nguồn thu sản xuất kinh doanh trong nước, tăng từ 3.287,5 tỷ đồng lên 12.780,6 tỷ đồng (chiếm tỷ trọng áp đảo gần 70% tổng thu năm 2016).

Thứ hai, chi ngân sách địa phương gia tăng nhanh chóng với tổng mức chi năm 2016 đạt 12.095,3 tỷ đồng, gấp 1,66 lần so với mức 7.287,5 tỷ đồng năm 2011. Trong đó, chi thường xuyên tăng trưởng 100%, từ 2.642,6 tỷ đồng lên 5.282,6 tỷ đồng, chiếm tới 43,68% tổng chi ngân sách năm 2016, tạo áp lực rất lớn lên ngân sách đầu tư phát triển vốn chỉ tăng khiêm tốn 59,2% (từ 1.210,9 tỷ lên 1.928,8 tỷ đồng).

Thứ ba, việc mở rộng phân cấp nguồn thu đã tạo chuyển biến tích cực cho cấp huyện và cấp xã. Thu ngân sách cấp huyện tăng 63,2% từ 3.385,5 tỷ đồng lên 5.525,9 tỷ đồng; thu ngân sách cấp xã tăng 91,4% từ 778,1 tỷ đồng lên 1.489,4 tỷ đồng. Các khoản thu hưởng 100% đóng vai trò chủ đạo, chiếm khoảng 70% tổng thu phân cấp ở cấp huyện và 89% ở cấp xã.

Thứ tư, tính tự cân đối ngân sách cơ sở vẫn còn yếu. Năm 2016, số thu bổ sung từ ngân sách cấp trên cho cấp huyện lên đến 3.299,1 tỷ đồng (chiếm 59,7% tổng thu huyện), và bổ sung cho cấp xã là 1.075,1 tỷ đồng (chiếm 72,2% tổng thu xã), phản ánh mức độ tự chủ tài chính tại chỗ chưa tương xứng với nhiệm vụ chi được giao.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân căn bản của sự tăng trưởng nguồn thu là nhờ chính sách thu hút đầu tư mạnh mẽ của tỉnh, lũy kế đến năm 2016 đã thu hút 1.438 dự án với tổng vốn đăng ký 98 nghìn tỷ đồng và 3,5 tỷ USD, trong đó 885 dự án đi vào hoạt động giải quyết việc làm cho 150.000 lao động. Cơ cấu kinh tế chuyển dịch đúng hướng đưa tỷ trọng công nghiệp - xây dựng đạt 50% vào năm 2016. Tuy nhiên, sự gia tăng chi thường xuyên xuất phát từ việc mở rộng bộ máy quản lý hành chính và ban hành thêm nhiều chế độ phụ cấp xã hội mà chưa gắn chặt với nguồn thu đối ứng.

So sánh với kinh nghiệm quản lý thu của quận Ba Đình thuộc Hà Nội (năm 2016 thu đạt 6.191 tỷ đồng, vượt 100,1% dự toán nhờ kiểm soát chống chuyển giá và thu hồi nợ đọng) và thành phố Thái Bình (thu 9 tháng năm 2016 đạt trên 317 tỷ đồng, đạt 75% dự toán nhờ đẩy nhanh đấu giá đất), tỉnh Hưng Yên còn thiếu các chế tài kiểm tra hóa đơn và truy thu quyết liệt.

Để trực quan hóa các nhận định trên, toàn bộ dữ liệu thu - chi ngân sách 3 cấp nên được mô hình hóa qua biểu đồ cột chồng nhiều tầng thể hiện cơ cấu thu và biểu đồ đường thể hiện tốc độ tăng chi thường xuyên so với chi đầu tư phát triển. Đồng thời, một bảng ma trận tỷ lệ điều tiết các sắc thuế (như thuế giá trị gia tăng và thuế thu nhập doanh nghiệp phân chia 50% - 50% giữa huyện và xã) sẽ giúp các nhà quản lý nhận diện trực quan điểm nghẽn phân bổ nguồn lực.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm hoàn thiện cơ chế phân cấp quản lý ngân sách nhà nước tại Hưng Yên giai đoạn 2021–2025, định hướng đến năm 2030, bốn nhóm giải pháp hành động cụ thể được đề xuất:

  • Tái cấu trúc tỷ lệ điều tiết nguồn thu phân chia giữa các cấp chính quyền: Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân tỉnh cần ban hành nghị quyết điều chỉnh nâng tỷ lệ điều tiết thuế ngoài quốc doanh và thuế giá trị gia tăng giữ lại cho cấp huyện, thị xã từ 50% lên mức 60% đến 70%. Mục tiêu cụ thể là nâng tỷ lệ tự cân đối thu - chi của ngân sách cấp huyện lên tối thiểu 50% trước năm 2025, hoàn thành lộ trình điều chỉnh trong giai đoạn 2021–2023 do Sở Tài chính chủ trì tham mưu.

  • Siết chặt định mức phân bổ và kiểm soát tốc độ tăng chi thường xuyên: Sở Tài chính phối hợp cùng Kho bạc Nhà nước tỉnh rà soát triệt để các định mức chi hành chính theo Nghị quyết số 75/NQ-HĐND, cắt giảm tối thiểu 10% chi hội họp, khánh tiết không thiết yếu. Target đặt ra là khống chế tốc độ tăng chi thường xuyên dưới 8%/năm trong giai đoạn 2021–2025, đồng thời nâng tỷ trọng chi đầu tư phát triển đạt trên 30% tổng chi ngân sách địa phương.

  • Hiện đại hóa quy trình quản lý thu và cưỡng chế thu hồi nợ đọng thuế: Cục Thuế tỉnh Hưng Yên chủ trì triển khai hệ thống hóa đơn điện tử đồng bộ, phối hợp với Công an tỉnh thanh tra chuyên đề các doanh nghiệp rủi ro cao về chuyển giá. Mục tiêu hành động là kéo giảm tỷ lệ nợ đọng thuế xuống dưới mức 5% tổng thu ngân sách nhà nước hàng năm, thực hiện đánh giá định kỳ vào ngày 30 hàng quý từ năm 2021.

  • Chuẩn hóa năng lực quản trị tài khóa cho đội ngũ công chức cấp cơ sở: Sở Nội vụ phối hợp Sở Tài chính tổ chức các khóa bồi dưỡng nghiệp vụ chuyên sâu về lập dự toán theo Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 và quản lý tài sản công. Target là 100% cán bộ tài chính - kế toán tại 161 xã, phường, thị trấn đạt chuẩn chứng chỉ chuyên môn tài chính công vào cuối năm 2023.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Công trình nghiên cứu mang giá trị ứng dụng cao cho 4 nhóm đối tượng trọng tâm:

  • Cơ quan quản lý nhà nước về tài chính và cơ quan dân cử cấp tỉnh, huyện: Ban Kinh tế - Ngân sách Hội đồng nhân dân, Sở Tài chính và Cục Thuế tỉnh Hưng Yên có thể sử dụng hệ thống số liệu 6 năm tài khóa (2011–2016) và các đề xuất điều chỉnh tỷ lệ điều tiết làm căn cứ thực chứng để xây dựng phương án phân bổ ngân sách cho thời kỳ ổn định mới.

  • Lãnh đạo Ủy ban nhân dân và Phòng Tài chính - Kế hoạch cấp huyện, xã: Nắm vững các mô hình phân cấp để chủ động quản lý các nguồn thu được hưởng 100% (chiếm từ 70% đến 89% tổng thu phân cấp), từ đó chủ động cân đối ngân sách địa phương và giảm thiểu sự ỷ lại vào ngân sách cấp trên.

  • Chuyên gia, giảng viên và nhà nghiên cứu kinh tế học công: Khai thác case study thực tiễn điển hình về quan hệ tài khóa đa cấp tại một tỉnh thuộc vùng kinh tế trọng điểm Bắc Bộ có quy mô thu trên 18.294,6 tỷ đồng, đóng góp tài liệu tham khảo cho các giáo trình Quản lý kinh tế và Tài chính công.

  • Học viên cao học và sinh viên chuyên ngành Kinh tế, Quản lý công: Tham khảo phương pháp tiếp cận nghiên cứu định lượng kết hợp phân tích chuỗi thời gian, khung phân tích chính sách tài khóa và cách thức xử lý dữ liệu quyết toán ngân sách thực tế tại 10 huyện, thành phố.

Câu hỏi thường gặp

  • Điểm đột phá lớn nhất trong bức tranh thu ngân sách nhà nước tại Hưng Yên giai đoạn 2011–2016 là gì? Tổng thu ngân sách trên địa bàn đã bứt phá ngoạn mục từ 5.994,5 tỷ đồng lên 18.294,6 tỷ đồng, đạt mức tăng trưởng 205,2%. Trong đó, thu nội địa từ sản xuất kinh doanh tăng từ 3.287,5 tỷ đồng lên 12.780,6 tỷ đồng nhờ làn sóng thu hút 1.438 dự án đầu tư trong và ngoài nước.

  • Cơ chế phân cấp đã mang lại những quyền lợi tài chính trực tiếp nào cho ngân sách cấp xã? Theo quy định phân cấp của Hội đồng nhân dân tỉnh và Luật Ngân sách nhà nước năm 2015, ngân sách cấp xã được giữ lại 100% các khoản thu như thuế nhà đất, lệ phí trước bạ và tỷ lệ điều tiết tiền sử dụng đất lên tới 60% đến 70%, giúp thu ngân sách xã tăng từ 778,1 tỷ đồng lên 1.489,4 tỷ đồng năm 2016.

  • Vì sao việc gia tăng chi thường xuyên lại là thách thức lớn trong quản lý ngân sách địa phương? Chi thường xuyên tại Hưng Yên tăng gấp đôi từ 2.642,6 tỷ đồng năm 2011 lên 5.282,6 tỷ đồng năm 2016, chiếm tỷ trọng 43,68% tổng chi. Sự gia tăng này thu hẹp nguồn lực dành cho chi đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng, đòi hỏi tỉnh phải áp dụng nghiêm định mức chi tiết kiệm theo Nghị quyết số 75/NQ-HĐND.

  • Mức độ phụ thuộc của ngân sách cấp huyện vào nguồn bổ sung từ ngân sách tỉnh thể hiện như thế nào? Năm 2016, nguồn thu bổ sung từ ngân sách tỉnh cho cấp huyện đạt 3.299,1 tỷ đồng, chiếm tới 59,7% tổng thu ngân sách cấp huyện (5.525,9 tỷ đồng). Nguồn thu tự cân đối hưởng theo phân cấp chỉ đạt 1.422,1 tỷ đồng, cho thấy khả năng tự chủ tài chính cấp huyện còn rất hạn chế.

  • Bài học kinh nghiệm nào từ quận Ba Đình và tỉnh Thái Bình có thể chuyển giao cho Hưng Yên? Hưng Yên có thể áp dụng mô hình thanh tra chống thất thu, chuyển giá của quận Ba Đình (thu năm 2016 đạt 6.191 tỷ đồng, vượt 100,1% dự toán) và cơ chế liên ngành đẩy nhanh đấu giá quỹ đất của thành phố Thái Bình (thu 9 tháng năm 2016 đạt 317 tỷ đồng, đạt 75% dự toán) để tối ưu hóa nguồn thu.

Kết luận

  • Đánh giá toàn diện thực trạng tài khóa Hưng Yên giai đoạn 2011–2016 với bước tăng trưởng thu ấn tượng từ 5.994,5 tỷ đồng lên 18.294,6 tỷ đồng.
  • Bóc tách áp lực thâm hụt cục bộ do chi thường xuyên tăng vọt lên 5.282,6 tỷ đồng và tỷ lệ trợ cấp cân đối cho cấp huyện chiếm 59,7%.
  • Tổng hợp bài học thực tiễn kiểm soát nợ đọng từ mô hình thu 6.191 tỷ đồng của quận Ba Đình và 317 tỷ đồng của thành phố Thái Bình.
  • Xác lập hệ thống 4 nhóm giải pháp đột phá về điều chỉnh tỷ lệ điều tiết, siết định mức chi và chuẩn hóa 100% công chức tài chính xã đến năm 2023.
  • Xây dựng mô hình phân cấp tài khóa 3 cấp hiện đại hướng tới mục tiêu tự chủ tài chính bền vững giai đoạn 2021–2025 và tầm nhìn 2030.

Đóng góp lớn nhất của luận văn là đã lượng hóa chi tiết mức độ tự chủ tài khóa của 10 huyện, thành phố và 161 xã, phường, thị trấn, tạo tiền đề khoa học để tỉnh Hưng Yên ban hành các chính sách tài khóa đồng bộ. Kế hoạch tiếp theo đòi hỏi chính quyền tỉnh triển khai ngay phương án điều chỉnh tỷ lệ điều tiết các sắc thuế kinh doanh trong chu kỳ ngân sách 2021–2025. Các cơ quan quản lý, nhà nghiên cứu và học viên hãy cùng khai thác, ứng dụng các giải pháp của công trình này để nâng cao hiệu lực quản trị tài chính công tại địa phương.