CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Tổng quan về ngân sách nhà nước. Khái niệm, đặc điểm ngân sách nhà nước 1. Khái niệm ngân sách nhà nước.
Tài chính nói chung và ngân sách nói riêng là phạm trù kinh tế - lịch sử. Nhà nước sử dụng ngân sách để thực hiện các quan hệ phân phối dưới hình thức giá trị các nguồn lực tài chính bằng huy động một bộ phận thu nhập của xã hội dưới hình thức thuế và các hình thức động viên khác để đáp ứng nhu cầu chi tiêu của nhà nước. Việc thực hiện các quan hệ phân phối nói trên chủ yếu thông qua quyền lực chính trị của nhà nước để động viên các nguồn lực tài chính có tính chất bắt buộc và hình thành quỹ tiền tệ tập trung phục vụ cho các chức năng kinh tế - chính trị - xã hội của nhà nước. Khái niệm ngân sách nhà nước thì có rất nhiều quan niệm khác nhau, với từng thời kỳ và từng quốc gia khác nhau thì lại có khái niệm khác nhau về NSNN.
Theo từ điển bách khoa, “Ngân sách là một bảng liệt kê các khoản thu – chi bằng tiền trong một giai đoạn nhất định của Nhà nước, thường là một năm, gọi là năm ngân sách”; Các nhà kinh tế thì cho rằng “Ngân sách nhà nước là bảng liệt kê các khoản thu, chi bằng tiền trong giai đoạn nhất định của nhà nước”. Theo Luật Ngân sách nhà nước Việt nam năm 2002 quan niệm: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước” và theo luật NSNN được Quốc hội khóa XIII thông qua năm 2015 6 có hiệu lực từ năm 2017 thì NSNN được hiểu như sau: “ Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. Ngân sách nhà nước Việt Nam bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, phù hợp với mô hình tổ chức chính quyền Nhà nước.
Ngân sách địa phương bao gồm: ngân sách cấp tỉnh, thành phố trực thuộc TW (gọi chung là ngân sách cấp tỉnh); ngân sách cấp quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách cấp huyện) và ngân sách cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã). Ngân sách trung ương (NSTW) là các khoản thu NSNN phân cấp cho trung ương hưởng và các khoản chi NSNN thuộc nhiệm vụ chi của cấp trung ương. Ngân sách địa phương (NSĐP) là các khoản thu NSNN phân cấp cho cấp địa phương hưởng, thu bổ sung từ NSTW cho NSĐP và các khoản chi NSNN thuộc nhiệm vụ chi của cấp địa phương. Hoạt động NSNN gồm thu NSNN và chi NSNN.
Thu NSNN bao gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí, các khoản thu từ các hoạt động kinh tế của Nhà nước, các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân, các khoản viện trợ, các khoản thu khác theo quy định của pháp luật. Chi NSNN bao gồm các khoản chi đầu tư phát triển; chi dự trữ quốc gia; chi thường xuyên; chi trả nợ lãi vay; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật. Ngân sách nhà nước là một công cụ để Nhà nước điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế - xã hội. Nhà nước sử dụng thu, chi NSNN tác động vào nền 7 kinh tế để thúc đẩy hoặc kìm hàm nền kinh tế, đảm bảo công bằng xã hội, bảo vệ các tầng lớp dân cư.
Đặc điểm của ngân sách nhà nước Trong hệ thống tài chính nhà nước, NSNN là bộ phận chủ yếu và quan trọng nhất; nó là khâu trung tâm, quyết định và chi phối các quan hệ tài chính. Ngân sách nhà nước có những đặc điểm cơ bản sau đây: - NSNN là quỹ tiền tẹ tấp trung lớn nhất gắn với quyền lực của Nhà nước trong quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng các nguồn lực tài chính. - NSNN gắn bó mất thiết với quyền sở hữu của Nhà nước và lợi ích chung của cộng đồng. - Việc quản lý NSNN được thực hiện đối với các quỹ tiền tệ tập trung và không tập trung của Nhà nước.
- Các khoản thu, chi của NSNN về cơ bản không được hoàn trả trực tiếp. - Về cơ cấu: Hình thức biểu hiện bên ngoài của NSNN là các khoản thu, chi của nhà nước, là một bảng liệt kê các khoản thu, các khoản chi bằng tiền của nhà nước được dự kiến và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định. - Về pháp lý: NSNN phải được cơ quan có thẩm quyền quyết đinh. Ở Việt Nam, Quốc hội, HĐND các cấp là cơ quan có thẩm quyền quyết định và phê chuẩn ngân sách.
Quốc hội phê chuẩn ngân sách nhà nước và phân bổ cho ngân sách trung ương. HĐND các cấp quyết định và phê chuẩn ngân sách của cấp mình theo phân cấp. Mọi hoạt động thu, chi ngân sách đều được tiến hành trên cơ sở pháp luật do nhà nước ban hành. Vì vậy, có thể hiểu NSNN là đạo luật cơ bản về tài chính cả Nhà 8 nước.
- Về chuyên môm: NSNN là toàn bộ các khản thu, chi của nhà nước được thực hiện theo một quy trình chặt chẽ, bao gồm các khâu: lập dự toán, chấp hành và quyết toán ngân sách. - Về thời gian thực hiện: Theo quy định hiện hành, NSNN được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định, thông thường là một năm. Năm này gọi là năm ngân sách hay năm tài khóa. Vai trò của ngân sách nhà nước NSNN là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất trong nền kinh tế, có mối quan hệ chặt chẽ với tổng sản phẩm xã hội, với thu nhập quốc dân và có mối quan hệ khăng khít với tất cả các khâu của hệ thống tài chính.
NSNN không tác tời khỏi vai trò của nhà nước. Nhà nước dùng ngân sách để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình. Vai trò của NSNN thể hiện qua các mặt sau: - Vai trò của NSNN trong việc kích thích sự tăng trưởng của nền kinh tế: Trong cơ chế kế hoạch tập trung, nhà nước can thiệp sâu vào hoạt động sản xuất kinh doanh. Vai trò của nhà nước trở nên thụ động.
NSNN thực hiện bao cấp tràn lan cho việc sản xuất thông qua cấp vốn cố đinh, vốn lưu động, bù lỗ giá … Trong điều kiện đó, tác động của NSNN đến các hoạt động kinh tế nhằm điều chỉnh các hoạt động đó và thúc đẩy là hết sức hạn chế. Chuyển sang cơ chế thị trường, trong lĩnh vực kinh tế, nhà nước định hướng việc hình thành cơ cấu kinh tế mới, kích thích phát triển sản xuất kinh doanh. Nhà nước thực hiện chính sách thuế để vừa kích thích vừa gây sức 9 ép. Thuế là một công cụ chủ yếu của nhà nước trong việc quản lý và điều tiết vĩ mô nền kinh tế, có tác dụng phục vụ và thực hiện chủ trương giải phóng các tiềm năng của các thành phần kinh tế, góp phần đổi mới cơ chế quản lý và cơ cấu kinh tế, thúc đẩu sắp xếp lại sản xuất, gắn thị trường với kế hoạch, mở rộng quan hệ kinh tế đối ngoai, thực hiện sự cạnh tranh lành mạnh giữa các thành phần kinh tế.
NSNN có tác dụng định hướng và điều chỉnh các hoạt động kinh tế bằng các giải pháp lớn về chi NSNN thông qua các khoản chi phát triển kinh tế, đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng. Tập trung đầu tư vào các ngành kinh tế mũi nhọn, các vùng trọng điểm kinh tế và những vùng đặc biệt khó khăn, trợ vốn cho các ngành, các lĩnh vực sản xuất hàng hóa, dịch vụ thiết yếu, có sự ảnh hưởng lớn tới sự phát triển kinh tế - xã hội. - Vai trò của NSNN trong giải quyết các vấn đề xã hội: Trong việc giải quyết các vấn đề xã hội, sự tồn tại và hoạt động có hiệu quả của bộ máy nhà nước, lực lượng quân đội, công an, sự phát triển của các hoạt động xã hội, y tế, văn hóa có ý nghĩa quyết định. Việc thực hiện các nhiệm vụ này về cơ bản thuộc về nhà nước và không vì mục tiêu lợi nhuận.
Vai trò của NSNN tạo điều kiện cho ổn định chính trị, nâng cao đời sống nhân dân và bảo đảm an ninh, quốc phòng, bảo vệ những thành tựu đã đạt được. Hơn nữa, NSNN ảnh hưởng đến phân phối thu nhập với phạm vi rộng lớn ở cả hai mặt thu và chi ngân sách. Thông qua các sắc thuế, NSNN huy động sự đóng góp của các thành phần kinh tế và các cá nhân nhằm điều chỉnh một phần thu nhập của các tầng lớp dân cư. Tuy nhiên, công cụ thuế có những giới hạn nhất định trong việc cải tiến phân phối thu nhập, nó không thể làm chuyển biến căn bản thu nhập của những tầng lớp dân cư có thu nhập thấp và nghèo.
Để giải quyết vấn đề này, nhà 10 nước thực hiện các giải pháp bổ sung thu nhập qua chi NSNN dưới hình thức trợ cấp trực tiếp hoặc đầu tư qua các chương trình mục tiêu, dự án phát triển kinh tế - xã hội. - Vai trò của NSNN trong ổn định thị trường giá cả, chống lạm phát: Nhằm đảm bảo lợi ích kinh tế của các doanh nghiệp và của xã hội đồng thời giữ vững cơ cấu kinh tế đã xác định, nhà nước sử dụng ngân sách tác động tích cực lên thị trường: Đối với thị trường hàng hóa: Khi nhu cầu về một loại hàng hóa nào đó vượt cung làm cho giá tăng cao, nhà nước có thể điều tiết bằng cách đưa dự trữ loại hàng đó ra thị trường để cân đối cung – cầu, bình ổn giá cả, hạn chế khả năng kéo theo tăng giá đồng loạt. Trong trường hợp cung một loại hàng hóa vượt quá nhu cầu xã hội làm cho giá mặt hàng đó giảm mạnh dẫn đến nguy cơ thiệt hại về kinh tế của người sản xuất, xu hướng dịch chuyển vốn sang các ngành nghề khác thì lúc này nhà nước sẽ tác động lên thị trường và giá cả bằng việc mua hàng hóa đó với một giá thích hợp hoặc vận dụng hình thức trợ giá để đảm bảo lợi ích của người sản xuất kinh doanh.