Chương 1 TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI Các vấn đề nhƣ khái niệm VBQPPL của CQHC, nội dung, hệ thống VBQPPL của CQHCNN, lịch sử hình thành và phát triển, tiêu chí đánh giá chất lƣợng và hiệu quả, thẩm quyền, kiểm tra và xử lý VBQPPL, trách nhiệm bồi thƣờng trong việc ban hành VBQPPL đã đƣợc các nhà khoa học, các nhà hoạt động thực tiễn ở trong và ngoài nƣớc nghiên cứu ở các khía cạnh khác nhau. Qua tổng hợp tài liệu, có thể chia các công trình nghiên cứu về các vấn đề nêu trên theo nhóm dƣới đây. Nội dung cơ bản của các công trình nghiên cứu có liên quan trực tiếp đến đề tài luận án 1. Tình hình nghiên cứu lý luận về văn bản quy phạm pháp luật, văn bản hành chính và vai trò, chức năng Các nghiên cứu lý luận về VBQPPL, văn bản hành chính đƣợc các nhà nghiên cứu đề cập ở những mức độ khác nhau: Cuốn “Văn bản và công tác văn bản trong cơ quan nhà nước”, của PGS.
Văn Tất Thu do NXB Chính trị Quốc gia xuất bản năm 2013, cuốn sách đã có những nghiên cứu và phân tích để góp phần nâng cao chất lƣợng công tác văn bản trong các cơ quan nhà nƣớc nhƣ: Đề cập sự quan tâm của Đảng và nhà nƣớc về công tác văn bản từ năm 1945 đến thời kỳ đổi mới; thực trạng công tác xây dựng văn bản trong các cơ quan nhà nƣớc hiện nay. Trình bày khái niệm, nguồn gốc, vai trò, chức năng của văn bản; phân loại thể thức, cấu trúc, ngôn ngữ văn phong của văn bản. Các vấn đề về khái niệm, vai trò, chức năng, phân loại, thể thức, kết cấu, ngôn ngữ, văn phong của VBQPPL; hiệu lực, thẩm quyền ban hành, sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ, bãi bỏ VBQPPL; nguyên tắc, quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL và những yêu cầu nâng cao chất lƣợng văn bản quản lý hành chính nhà nƣớc; quy trình xây dựng văn bản quản lý hành chính nhà nƣớc. Nghiên cứu này đã thống nhất rằng quan điểm cho rằng, từ khi ra đời cho đến nay, văn bản nhanh chóng chiếm vị trí quan trọng trong hoạt động, đời sống của con ngƣời và xã hội.
Nó trở thành công cụ, phƣơng tiện và là sản phẩm trong quá trình hoạt động của con ngƣời, Nhà nƣớc và xã hội. Đặc biệt, từ khi có Nhà nƣớc, nó trở thành công cụ, phƣơng tiện cực kỳ quan trọng và hữu hiệu để Nhà nƣớc tổ chức, quản lý và điều hành tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội [110, tr. Luận điểm này sẽ được nghiên cứu sinh sử dụng trong việc đánh giá mức độ 8 z ảnh hưởng của VBQPPL đến chất lượng, hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý hành chính nhà nước từ trung ương xuống địa phương, nhất là quy định về việc mỗi cấp chính quyền hành chính tương ứng với từng loại hình văn bản quy phạm pháp luật; luận án cơ sở lý luận về việc bỏ hay không bỏ việc một số cấp chính quyền địa phương không được quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Luận điểm nghiên cứu này sẽ được nghiên cứu sinh sử dụng trong xây dựng khái niệm, phân loại theo thẩm quyền nội dung và thẩm quyền hình thức của văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước.
Cuốn “Hướng dẫn soạn thảo văn bản lập quy” của tác giả Lƣu Kiếm Thanh do NXB. Thống Kê xuất bản năm 2003. Nội dung cuốn sách cung cấp cho Luận án những luận cứ quan trong nhƣ: Khái niệm về văn bản lập quy, vai trò và vị trí của chúng trong quản lý nhà nƣớc. Quy trình soạn thảo và ban hành các loại văn bản lập quy, những yêu cầu về nội dung và thể thức, thủ tục ban hành.
Cuốn sách được nghiên cứu sinh sử dụng các vấn đề như VBQPPL cụ thể của từng cơ quan nhà nước, trong đó có CQHCNN ở cấp trung ương. Bên cạnh đó, cuốn sách cung cấp kiến tức cơ bản về hiệu lực của văn bản, hoạt động giám sát, kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật [100, tr. Cuốn “Kỹ Thuật Lập Quy” của Lƣu Kiếm Thanh do NXB Lao động xuất bản năm 2001. Cuốn sách cung cấp kiến thức cho tác giả rất quan trọng về hoạt động ban hành, thẩm quyền nội dung và thẩm quyền hình thức VBQPPL về VBQPPL của CQHCNN [99].
Đặc biệt, cuốn sách hỗ trợ Luận án kiến thức về lập quy là một hình thức hoạt động quản lý nhà nước của các cơ quan hành pháp thông qua hoạt động xây dựng và ban hành các VBQPPL thuộc thẩm quyền theo luật định. Vấn đề kỹ thuật lập quy cũng đã được nghiên cứu và đề cập ở dưới góc độ lý thuyết học. Đề tài khoa học cấp bộ “Đổi mới công tác xây dựng, ban hành và nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật” do GS. Lê Hồng Hạnh – Viện Nghiên cứu Khoa học pháp lý, Bộ Tƣ pháp làm chủ nhiệm đề tài đƣợc công bố năm 2008.
Đề tài có đã nghiên cứu rất sâu sắc về thực trạng văn bản quy phạm pháp luật, quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang Bộ, Ủy ban nhân dân các cấp. Đồng thời, đề tài đi sâu đánh giá nguyên nhân và kết quả ảnh hƣởng văn bản quy phạm pháp luật. Qua đó để đề ra kiến nghị góp phần đổi mới công tác xây dựng, ban hành và nâng cao chất lƣợng VBQPPL [123, tr. Luận điểm nghiên cứu này sẽ được nghiên cứu sinh sử dụng trong việc đánh 9 z giá những tiêu chí của văn bản pháp luật; đề cao chất lượng của các VBQPPL phải đầy đủ và ngày được nâng cao để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước.
Luận văn Thạc sỹ Luật học “Xây dựng và ban hành quy phạm pháp luật của cấp bộ trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam hiện nay” của thạc sỹ Phạm Thị Đào bảo vệ tại Khoa Luật – Đại học Quốc Gia Hà Nội, 2009. Luận văn đã có ý nghĩa cho việc hình thành quan điểm của luận án như: Hệ thống hóa các quan điểm về Nhà nƣớc pháp quyền, yêu cầu của Nhà nƣớc pháp quyền trong hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL. Hệ thống hóa đƣợc các vấn đề lý luận về VBQPPL của cấp Bộ; vai trò, ý nghĩa trong việc xây dựng và ban hành VBQPPL của cấp Bộ trong điều kiện xây dựng nhà nƣớc pháp quyền, bảo đảm quyền lợi chính đáng của công dân. Khái quát hóa thực trạng chất lƣợng về nội dung, hình thức nhƣ tính hợp pháp, tính hợp lý, tính cụ thể, tính kịp thời,… trong việc ban hành VBQPPL của cấp Bộ hiện nay, gắn liền với những điều kiện kinh tế, xã hội, văn hóa,… xác định những thành tựu cũng nhƣ những hạn chế trong việc xây dựng và bảo đảm quyền lợi ích của công dân thông qua các VBQPPL của cấp Bộ ban hành.
Qua đó, đề xuất những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả, chất lƣợng hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của cấp Bộ hiện nay [51]. Luận án Tiến sỹ hành chính công “Hoàn thiện quy trình ban hành và thực hiện văn bản của chính quyền địa phương cấp tỉnh” tại Học viện Hành chính năm 2008 của tác giả Hà Quang Thanh. Luận án cho nghiên cứu sinh một cách khái quát về nội dung đề tài đề cập đến cở sở pháp lý và lý luận về nhận diện khái niệm VBQPPL của cơ quan chính quyền địa phƣơng cấp tỉnh. Đồng thời có nghiên cứu về quy trình, thủ tục, thực hiện VBQPPL của chính quyền địa phƣơng cấp tỉnh.
Qua đó, có khảo sát, đánh giá thực trạng và đƣa những giải pháp hoàn thiện pháp luật điều chỉnh lĩnh vực này. Bên cạnh đó, nhóm công trình nghiên cứu là bài báo khoa học về VBQPPL và VBQPPL của CQHCNN rất có ý nghĩa học thuật: Bài “Trở lại khái niêm văn bản quy phạm pháp luật” của tác giả Nguyễn Cửu Việt đăng trên Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 95, tháng 4/2007. Bài viết đã tập trung phân tích phân tích định nghĩa “văn bản là văn bản”? Quy phạm pháp luật là gì? Các dấu hiệu bên ngoài của QPPL, QĐQPPL hay VBQPPL. Tác giả có so sánh với một số quan niệm của tác giả khác nhau về khái niệm này [126].
Bài viết “Bàn về Khái niệm VBQPPL” của TS. Nguyễn Cửu Việt đăng trên trang tin www. Tác giả có cung cấp luận cứ khoa học cho Luận án về việc nhận diện khái niệm VBQPPL hiện nay, pháp luật về ban hành văn bản QPPL đang tồn tại song trùng hai khái niệm văn bản quy phạm pháp luật: 10 z một là, văn bản do cơ quan nhà nƣớc trung ƣơng; hai là, văn bản do chính quyền địa phƣơng ban hành. Đối với khái niệm văn bản QPPL do cơ quan nhà nƣớc ở trung ƣơng ban hành thì đƣợc quy định một cách khái quát (Điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008); còn văn bản QPPL do chính quyền địa phƣơng ban hành thì đƣợc quy định cụ thể thêm một bƣớc (có loại trừ một số trƣờng hợp không phải là văn bản quy phạm pháp luật theo quy định tại Điều 2 Nghị định số 91/2006/NĐ-CP).
Nhƣng trên thực tế cách quy định nhƣ vậy vẫn chƣa đáp ứng đƣợc đầy đủ yêu cầu, khó phân biệt văn bản quy phạm pháp luật và văn bản cá biệt, gây khó khăn cho hoạt động xây dựng, áp dụng pháp luật, kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa, hợp nhất, pháp điển, kiểm soát văn bản, theo dõi thi hành pháp luật. Suy cho cùng, các khái niệm này mới chỉ dừng lại ở việc xác định hình thức thể hiện, mà chƣa thực sự làm rõ nội hàm của “quy phạm pháp luật” [125]. Bài viết “Văn bản quy phạm pháp luật và quy định của luật thực định Việt Nam về văn bản quy phạm pháp luật” của TS.Nguyễn Minh Đoan đăng trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 7 năm 2010 đã khẳng định hai dấu hiệu đặc trƣng cơ bản nhất của văn bản QPPL là luôn gắn liền với Nhà nƣớc (do Nhà nƣớc ban hành và bảo đảm thực hiện) và có chứa quy phạm pháp luật (quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung). Theo tác giả những dấu hiệu khác của văn bản QPPL nhƣ thủ tục, trình tự ban hành và hình thức của văn bản tuân theo quy định pháp luật là những dấu hiệu không phải là những dấu hiệu quan trọng và bắt buộc.
Vì vậy, tác giả cho rằng Luật ban hành văn bản QPPL chỉ cần định nghĩa văn bản QPPL với hai dấu hiệu bắt buộc nhƣ gắn liền với Nhà nƣớc và có chứa đựng quy tắc xử sự chung là đủ [54]. Bài viết của GS.