Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ THI HÀNH ÁN HÀNH CHÍNH 1. Khái niệm, đặc điểm, ý nghĩa của thi hành án hành chính 1. Khái niệm thi hành án hành chính Ở nước ta, khái niệm thi hành án hành chính còn tồn tại nhiều cách hiểu khác nhau. Trên cơ sở nghĩa của từ “thi hành”, “thi hành án” thì hiện nay có nhiều cách hiểu, nhiều quan điểm khác nhau về “thi hành án hành chính”.
Theo Từ điển tiếng Việt của Trung tâm Từ điển học Nhà xuất bản Giáo dục năm 1994 thì nghĩa của từ “thi hành” là làm cho thành hiện thực điều đã quyết định [20, tr. Từ khái niệm này có thể khái quát “thi hành án” là việc đưa các bản án, quyết định của Tòa án, cơ quan có thẩm quyền khác ra thi hành trên thực tế. Khái niệm “thi hành án” chưa được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta, kể cả trong các văn bản pháp luật chuyên ngành như Luật THAHS, Luật THADS vẫn chưa đưa ra khái niệm thế nào là “thi hành án”. Do vậy, dưới nhiều phương diện khác nhau, “thi hành án hành chính” có nhiều khái niệm khác nhau.
Theo Tập bài giảng Luật TTHC của Trường Đại học Luật thành phố Hố Chí Minh thì “Thi hành án hành chính là một giai đoạn độc lập, kết thúc quá trình tố tụng hành chính. Nội dung của giai đoạn này bao gồm tổng thể các hoạt động mang tính bắt buộc nhằm đưa các kết luận của Tòa án dưới hình thức bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật vào thực tế” [23, tr. Theo Giáo trình Luật TTHC của Trường Đại học Luật Hà Nội thì “Thi hành bản án, quyết định của Tòa án đối với vụ án hành chính là một giai đoạn 9 luan an tố tụng độc lập, nó kết thúc và đánh giá kết quả Tòa án giải quyết tranh chấp mà chủ yếu một bên là công dân với một bên là chính quyền trên cơ sở quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khởi kiện. Bản án, quyết định đó được đưa ra thi hành theo quy định của pháp luật” [22, tr.
Theo Nghị định số 71 thì “Thi hành án hành chính là việc thi hành bản án, quyết định của Tòa án hành chính được thi hành quy định tại Điều 309 Luật tố tụng hành chính, trừ quyết định về phần tài sản trong bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính” [4, Điều 3, khoản 1]. Như vậy, văn bản pháp luật duy nhất có đưa ra khái niệm về “thi hành án hành chính” là Nghị định số 71. Theo khái niệm này thì việc thi hành những bản án, quyết định hoặc phần bản án, quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm không bị kháng cáo, kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm đã có hiệu lực pháp luật; bản án, quyết định của Tòa án cấp phúc thẩm; quyết định giám đốc thẩm hoặc tái thẩm của Tòa án; quyết định theo thủ tục đặc biệt của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao và quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời của Tòa án mặc dù có khiếu nại, kiến nghị mà trong đó có phần hành chính, được điều chỉnh bởi Luật TTHC thì được xem là THAHC. Thông thường trong một bản án, quyết định về vụ án hành chính có hai phần nội dung phải thi hành là phần hành chính và phần tài sản.
Trong đó quyết định về phần tài sản như án phí hành chính, hoàn trả tạm ứng án phí hành chính, bồi thường thiệt hại, trả lại tài sản, giao lại đất đai được tuyên cụ thể thì được điều chỉnh bởi Luật THADS và được tổ chức thực hiện theo trình tự, thủ tục của Luật THADS. Còn quyết định về phần hành chính trong bản án, quyết định của Tòa án như không chấp nhận yêu cầu khởi kiện; hủy toàn bộ hoặc một phần quyết định hành chính, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh; hủy quyết định buộc thôi việc; hành vi hành chính đã thực hiện là trái pháp luật, hành vi không thực hiện nhiệm vụ 10 luan an công vụ là trái pháp luật; buộc sửa đổi, bổ sung danh sách cử tri, quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời của Tòa án trong quá trình giải quyết vụ án hành chính thì được điều chỉnh bởi Luật TTHC. Việc thi hành những bản án, quyết định trong những trường hợp này được xem là THAHC. Xung quanh các khái niệm về “thi hành án hành chính” cho thấy mỗi một khái niệm đưa ra xuất phát từ góc độ khác nhau nhưng nhìn chung chưa có một khái niệm nào thể hiện rõ nội dung của THAHC.
Theo khái niệm của Trường Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh là bao gồm “tổng thể các hoạt động mang tính bắt buộc”, trong khi đó quy định của Luật TTHC về tự nguyện thi hành án là cơ bản nhất. Theo khái niệm của Trường Đại học Luật Hà Nội là “bản án, quyết định đó được đưa ra thi hành theo quy định của pháp luật”, khái niệm này còn quá trừu tượng chưa xác định đối tượng thi hành án. Theo Nghị định số 71 thì THAHC không bao gồm phần tài sản trong bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính. Tóm lại, từ nhận định nêu trên có thể đưa ra khái niệm mang tính khái quát về “thi hành án hành chính” là việc thi hành quyền và nghĩa vụ trong bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính bao gồm phần tài sản theo quy định của Luật THADS và phần hành chính theo quy định của Luật TTHC.
Trong luận văn này chỉ nghiên cứu THAHC theo quy định của Luật TTHC năm 2015. Trong THAHC, có một số khái niệm được hiểu như sau: Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức ban hành để quyết định về vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính, được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. 11 luan an Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước phải thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ, thông thường là hành vi thực hiện các thủ tục hành chính. Đương sự bao gồm người được thi hành án, người phải thi hành án.
Trong đó, người được thi hành án là cá nhân, cơ quan, tổ chức được hưởng quyền lợi trong bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính. Thông thường người được thi hành án là cá nhân, người đã khởi kiện. Còn người phải thi hành án là cá nhân, cơ quan, tổ chức phải thực hiện nghĩa vụ trong bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính. Người phải thi hành án trong THAHC chủ yếu là cơ quan hành chính nhà nước, người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ công chức trong các cơ quan nhà nước hoặc cá nhân, tổ chức khác được ủy quyền trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước.
Chậm thi hành án là hành vi cố ý của người phải thi hành án trong thời gian tự nguyện thi hành án không chấp hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính. Không chấp hành án là hành vi cố ý của người phải thi hành án khi đã có quyết định buộc THAHC của Tòa án hoặc từ thời điểm có biên bản yêu cầu tổ chức thi hành án của Chấp hành viên trong trường hợp người phải thi hành án không sửa đổi, bổ sung danh sách cử tri mà họ không chấp hành, chấp hành không đúng, không đầy đủ nghĩa vụ hoặc không thực hiện quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời của Tòa án về vụ án hành chính. Nói đến THAHC còn có một khái niệm gắn liền với nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan THADS là “theo dõi việc thi hành án hành chính”. Khái niệm này hiện nay cũng chưa được quy định trong các văn bản quy phạm 12 luan an pháp luật ở nước ta, kể cả trong Luật TTHC và Nghị định số 71, nó được sử dụng như một thuật ngữ.
Do vậy, “theo dõi việc thi hành án hành chính” được hiểu là việc cơ quan THADS chủ động nắm thông tin và cập nhật về tình hình thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính, trên cơ sở đó đề nghị người phải thi hành án chấp hành nghiêm bản án, quyết định đã có hiệu lực thi hành, đồng thời kiến nghị cơ quan có thẩm quyền có giải pháp bảo đảm thực thi bản án, quyết định của Tòa án. Đặc điểm của thi hành án hành chính Thi hành án hành chính cũng có những đặc điểm của thi hành án nói chung đồng thời cũng có những đặc điểm riêng so với các hoạt động thi hành án khác. Thứ nhất, đương sự trong THAHC luôn một bên là cơ quan hành chính nhà nước, người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ công chức trong các cơ quan nhà nước hoặc cá nhân, tổ chức khác được ủy quyền trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Đối tượng của THAHC khác so với THADS, THAHS.
Trong THADS, đối tượng của thi hành án mang tính chất tài sản và nhân thân. Trong THAHS, đối tượng của thi hành án là hình phạt và các biện pháp tư pháp. Còn đối tượng của THAHC là các quyết định, hành vi liên quan đến cơ quan nhà nước, chủ yếu là cơ quan hành chính nhà nước. Đây là đặc điểm khác biệt nhất của THAHC với THADS và THAHS.
Thứ hai, THAHC mang tính tự nguyện là chủ yếu, trong trường hợp cần thiết thì áp dụng các biện pháp cưỡng chế. Tính tự nguyện của THAHC thể hiện ở các quy định về thời hạn tự nguyện thi hành án. Cưỡng chế trong THAHC không giống như trong THAHS nhằm răn đe, tước đoạt quyền nhân thân hoặc thực hiện quyền tài sản như trong THADS. Cưỡng chế trong THAHC nhằm đảm bảo cho các quyết định hành chính, hành vi hành chính đúng pháp luật mà lẽ ra phải được thực hiện trước khi có khởi kiện hành 13 luan an chính hoặc hủy bỏ các quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật để không cho thi hành trên thực tế.