CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM SOÁT NỘI BỘ CÁC KHOẢN CHI TRONG CÁC CƠ QUAN HÀNH CHÍNH 1. ĐẶC ĐIỂM HOẠT ĐỘNG CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH 1. Đặc điểm của cơ quan hành chính Cơ quan hành chính là khái niệm rộng, bao gồm tất cả các cơ quan thực hiện chức năng hành chính, bất kể là cơ quan nhà nước hay cơ quan của tổ chức phi nhà nước. Cơ quan hành chính nhà nước là khái niệm hẹp hơn, bao gồm các cơ quan hành chính được thành lập theo quy định của pháp luật, có chức năng, nhiệm vụ thực hiện quyền hành pháp trong bộ máy nhà nước.
Theo từ điển Tiếng Việt thì “Cơ quan hành chính là cơ quan quản lý chung hay từng mặt công tác, có nhiệm vụ chấp hành pháp luật và chỉ đạo thực hiện các chủ trương, kế hoạch của Nhà nước. Các Bộ, Cục, Sở là cơ quan hành chính” [37]. Cơ quan hành chính nhà nước là bộ phận hợp thành của bộ máy nhà nước, được thành lập để thực hiện chức năng quản lí hành chính nhà nước. Trong từng hệ thống cơ quan thuộc Bộ máy Nhà nước (Chính phủ, các Bộ, Ủy ban Nhân dân các cấp…) đều bao gồm các cơ quan hành chính và đơn vị sự nghiệp, phân biệt cơ quan hành chính và đơn vị sự nghiệp khác nhau theo quy định ở các Luật như: Luật tổ chức Chính Phủ, Luật cán bộ Công chức, Luật viên chức,…Cơ quan hành chính nhà nước là bộ phận của bộ máy nhà nước nên cũng có các dấu hiệu chung của các cơ quan nhà nước như sau: - Cơ quan hành chính nhà nước có quyền nhân danh Nhà nước khi tham gia vào các quan hệ pháp luật nhằm thực hiên các quyền và nghĩa vụ pháp lí với mục đích hướng tới lợi ích công; - Hệ thống cơ quan hành chính nhà nước có cơ cấu tổ chức phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định; - Các cơ quan hành chính nhà nước được thành lập và hoạt động dựa trên những quy định của pháp luật, có chức năng, vụ pháp lí hành chính chỉ giới hạn trong phạm vi hoạt động chấp hành-điều hành.
- Các cơ quan hành chính nhà nước đều trực tiếp hay gián tiếp trực thuộc cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp, chịu sự giám sát và báo cáo công tác trước cơ quan quyền lực nhà nước. 8 - Các cơ quan hành chính nhà nước có hệ thống đơn vị cơ sở trực thuộc. Các đơn vị cơ sở của bộ máy hành chính nhà nước là nơi trực tiếp tạo ra của cải vật chất và tinh thần cho xã hội. Hầu hết các cơ quan có chức năng quản lí hành chính đều có các đơn vị cơ sở trực thuộc.
Ví dụ: Các trường đại học trực thuộc Bộ giáo dục và đào tạo; các tổng công ti, các công ti, nhà máy trực thuộc Bộ công nghiệp, Bộ nông nghiệp và phát triển nông thồn, Bô giao thông vận tải; các đơn vị công an, quân đội trực thuộc Bộ công an, Bộ quốc phòng. Tóm lại, cơ quan hành chính nhà nước là bố phận cấu thành của bộ máy nhà nước, trực thuộc trực tiếp hoặc gián tiếp cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp, có phương diện hoạt động chủ yếu là hoạt động chấp hành-điều hành, có cơ cấu tổ chức và phạm vi thẩm quyền do pháp luật quy định.Cơ quan hành chính thực hiện chức năng quản lý nhà nước được ban hành văn bản pháp quy, được NSNN bảo đảm nguồn kinh phí hoạt động. Và theo Nghị định số 130/2005/NĐ-CP ngày 17/10/2005 của Chính phủ thì cơ quan hành chính áp dụng chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với các cơ quan nhà nước, hoạt động hành chính thì không kiêm kinh doanh [37]. Nguồn tài chính của các cơ quan hành chính nhà nước Nguồn tài chính phục vụ cho hoạt động của các cơ quan hành chính Nhà nước có thể do ngân sách nhà nước (NSNN) cấp toàn bộ hoặc một phần để duy trì các hoạt động cho sự tồn tại và phát triển của các cơ quan Nhà nước đòi hỏi phải có các nguồn tài chính đảm bảo.
Trong khi đó, hoạt động của các cơ quan đơn vị này thực hiện mục đích phục vụ lợi ích công cho xã hội, không đòi hỏi người nhận những dịch vụ và hàng hóa do tổ chức mình cung cấp phải trả tiền. Do đó, NSNN sẽ phải cấp phát kinh phí để duy trì hoạt động của các tổ chức công. Hiện nay, các tổ chức công được phép thu một số khoản thu như lệ phí, phí và các khoản thu khác theo Luật pháp quy định nhằm bổ sung nguồn kinh phí hoạt động nhưng xét tổng thể thì nguồn kinh phí hoạt động chủ yếu vẫn do Nhà nước cấp. Các khoản chi trong các cơ quan hành chính nhà nước Ở mỗi cơ quan, đơn vị, các khoản chi được chia thành hai loại gồm các khoản chi hoạt động thường xuyên và các khoản chi hoạt động không thường xuyên.
+ Các khoản chi thường xuyên [1]: là khoản chi để duy trì hoạt động thường xuyên của các cơ quan, đơn vị thường ít có biến động lớn qua các năm, các khoản 9 chi thường xuyên mang tính ổn định khá rõ nét. Tính ổn định của chi thường xuyên còn bắt nguồn từ tính ổn định trong từng hoạt động cụ thể mà mỗi bộ phận của cơ quan, đơn vị phải thực hiện. + Các khoản chi không thường xuyên [1]: gồm các khoản chi để thực hiện các nhiệm vụ khoa học và công nghệ, các khoản chi thực hiện chương trình đào tạo, bồi dưỡng cán bộ công chức, viên chức; các khoản chi thực hiện chương trình mục tiêu quốc gia; các khoản chi thực hiện các nhiệm vụ do Nhà nước đặt hàng theo giá hoặc khung giá do Nhà nước quy định, chi vốn đối ứng thực hiện các dự án có nguồn vốn nước ngoài theo quy định; chi thực hiện các nhiệm vụ đột xuất được cấp có thẩm quyền giao; chi thực hiện tinh giản biên chế theo chế độ do Nhà nước quy định; chi đầu tư phát triển bao gồm: chi đầu tư xây dựng cơ bản, mua sắm trang thiết bị, sửa chữa lớn tài sản cố định thực hiện các dự án được cấp có thẩm quyền phê duyệt, chi thực hiện các dự án từ nguồn vốn viện trợ nước ngoài, chi cho các hoạt động liên doanh, liên kết và các khoản chi khác theo quy định. Các cơ quan, đơn vị phải đảm bảo yêu cầu cung cấp đầy đủ các khoản chi đáp ứng nhu cầu thực hiện các chức năng và nhiệm vụ trong hoạt động của cơ quan, đơn vị, quản lý có hiệu quả các khoản chi thường xuyên và không thường xuyên trong các cơ quan, đơn vị.
TỔNG QUAN VỀ KIỂM SOÁT NỘI BỘ TRONG KHU VỰC CÔNG 1. Lịch sử các phiên bản COSO 1. COSO 1992 Năm 1949, AICPA lại công bố công trình nghiên cứu đầu tiên về KSNB với nhan đề: “Kiểm soát nội bộ, các nhân tố cấu thành và tầm quan trọng đối với việc quản trị doanh nghiệp và đối với kiểm toán viên độc lập” Trong báo cáo này, AICPA đã định nghĩa kiểm soát nội bộ là “… cơ cấu của đơn vị và các biện pháp, cách thức liên quan được chấp nhận và thực hiện trong một đơn vị để bảo vệ tài sản, kiểm tra sự chính xác và đáng tin cậy của số liệu kế toán, thúc đẩy hoạt động có hiệu quả, khuyến khích sự tuân thủ các chính sách của người quản lý”. Đặc biệt vào năm 1977, khái niệm KSNB xuất hiện trong một văn bản luật.
Đó là Luật về chống hối lộ nước ngoài (Foreign Corrupt practices act), trong đó nhấn mạnh vai trò của KSNB nhằm ngăn ngừa những khoản thanh toán bất hợp pháp. 10 Năm 1985 Hội đồng quốc gia chống gian lận báo cáo tài chính Hoa Kỳ (thường gọi Ủy ban Treadway) được thành lập. Nhằm nghiên cứu về KSNB, Ủy ban COSO đã được thành lập dưới sự bảo trợ của năm tổ chức nghề nghiệp kế toán Hoa Kỳ đó là AICPA, AAA, FEI, IMA, IIA. Năm 1992 báo cáo COSO ra đời đã tạo lập một cơ sở lý thuyết cơ bản về KSNB.
Chính sự xuất hiện của báo cáo này đã đưa ra một định nghĩa, một cách hiểu chung được chấp nhận rộng rãi về KSNB và hỗ trợ các nhà quản lý kiểm soát tốt hơn tổ chức của họ. Theo báo cáo COSO năm 1992 thì “Hệ thống KSNB là một quá trình bộ máy quản lý, Ban Giám đốc và nhân viên của đơn vị chi phối, được thiết lập để cung cấp một sự đảm bảo hợp lý nhằm thực hiện ba mục tiêu là báo cáo tài chính đáng tin cậy, pháp luật và các quy định được tuân thủ, hoạt động hữu hiệu và hiệu quả. Hệ thống KSNB được thiết kế và thực hiện nhằm giảm thiểu những rủi ro kinh doanh có khả năng đe dọa đến việc đạt được những mục tiêu trên”. Cấu trúc của Báo cáo COSO (1992) gồm 4 phần: Phần 1: Tóm tắt dành cho nhà quản lý Phần này cung cấp một cái nhìn tổng quát về KSNB ở mức độ cao dành riêng cho các nhà quản lý, giám đốc điều hành, ban giám đốc, các nghị sĩ và cơ quan quản lý nhà nước.
Phần 2: Khuôn khổ chung của KSNB Đây là phần cơ bản nhất của Báo cáo COSO, trong đó có định nghĩa về KSNB, mô tả các bộ phận hợp thành của KSNB, đưa ra các tiêu chí giúp ban Giám đốc, nhà quản lý và các đối tượng khác đánh giá hệ thống KSNB. Phần 3: Báo cáo cho bên ngoài Đây là tài liệu bổ sung, cung cấp hướng dẫn cho các tổ chức cách thức báo cáo cho các đối tượng bên ngoài về hệ thống KSNB cho mục tiêu báo cáo tài chính. Phần 4: Công cụ đánh giá hệ thống KSNB Đưa ra các hướng dẫn, gợi ý rất thiết thực cho việc đánh giá hệ thống KSNB. COSO 2013 Sau hơn 20 năm kể từ khi ban hành báo cáo COSO đầu tiên (1992), Ủy ban COSO phải tiến hành cập nhật báo cáo của mình và phiên bản cập nhật mới là COSO Internal Control 2013 đã ra đời.
11 Cấu trúc của Báo cáo COSO (2013) gồm 4 phần [10]: Phần 1: Tóm tắt cho nhà điều hành (Executive Summary) Trình bày tóm lược những nội dung của Khuôn mẫu KSNB (Framework) giành cho Giám đốc điều hành, thành viên ban quản trị và các vị trí quản lý cấp cao khác.
