CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN 1. Lý luận về chi tiêu công 1. Khái niệm Theo Sử Đình Thành, Bùi Thị Mai Hoài, (2010) “CTC là chi tiêu của Chính phủ thông qua NSNN. Đây là những chi phí trong việc cung cấp hàng hoá và dịch vụ được tài trợ bởi Chính phủ thông qua chi NSNN” [27], CTC còn được hiểu là tổng hợp tất cả các khoản chi của chính quyền trung ương, chính quyền ĐP, các doanh nghiệp NN và của toàn dân sử dụng kinh phí phục vụ cho các hoạt động của Chính phủ.
Qua các thời kỳ và giai đoạn phát triển KTXH khác nhau, quan điểm về khái niệm “chi tiêu công” cũng thay đổi nhất định. Trên thực tế, khi bàn về khái niệm “chi tiêu công” có nhiều quan điểm và cách hiểu khác nhau. Theo Sử Đình Thành (2009) “CTC phản ánh giá trị của các loại hàng hoá mà Chính phủ mua vào để qua đó cung cấp các loại hàng hoá công cho XH nhằm thực hiện các chức năng của NN. CTC thực hiện chính sách tái phân phối thu nhập”.
Theo quan điểm của Dương Thị Bình Minh (2004) trong đề tài nghiên cứu Khoa học cấp Bộ “Nâng cao hiệu quả quản lý CTC phục vụ Chiến lược phát triển KT-XH Việt Nam giai đoạn 2001-2010” [13], khái niệm CTC được định nghĩa như sau “CTC là các khoản chi tiêu của NN nhằm thực hiện các chức năng vốn có của NN trong việc cung cấp hàng hoá công, phục vụ lợi ích KTXH cho cộng đồng”. Như vậy, CTC chủ yếu là các khoản chi của NSNN đã được Quốc hội phê chuẩn, CTC tạo ra sự tái phân phối giữa các khu vực trong nền kinh tế. Chính phủ đóng vai trò là trung tâm trong quá trình tái phân phối thu nhập. Thông qua CTC, Chính phủ lại cung ứng cho XH những khoản thu nhập đã lấy đi của XH bằng việc cung cấp những hàng hoá công cần thiết mà khu vực tư không có khả năng cung cấp hoặc cung cấp không hiệu quả.
Đặc điểm cơ bản của CTC Thứ nhất, NN đã dựa vào chức năng quản lý tổng thể hệ thống KTXH của mình và trong quá trình đó đã cung cấp cho nền kinh tế một lượng lớn hàng hoá 12 công cộng. Qua đó thấy được đặc điểm của CTC là nhằm phục vụ lợi ích chung của cộng đồng các khu vực và phạm vi quốc gia khác nhau. Thứ hai, CTC luôn gắn liền với bộ máy quản lý NN và những nhiệm vụ kinh tế, chính trị, XH được NN thực hiện, những nhiệm vụ đó được đảm nhận theo nội dung của phân cấp QLNS NN. Các khoản chi tiêu này nhằm đảm bảo cho các cấp chính quyền thực hiện các chức năng quản lý, phát triển KT - XH của địa phương.
Bên cạnh đó, CTC mang tính chất công cộng và tính không hoàn trả hay hoàn trả không trực tiếp. + Tính chất công cộng: CTC tương ứng với những đơn đặt hàng của Chính phủ về mua cung cấp dịch vụ, hàng hoá nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của NN. Những khoản chi này cũng đáp ứng nhu cầu cần thiết và tương đối ổn định như: chi lương cho cán bộ, công chức NN, đứng ứng yêu nhu cầu tiêu dùng của người dân,… + Tính chất không hoàn trả hay hoàn trả không trực tiếp. Điều này có nghĩa là không phải các khoản thu nào, tuỳ theo mức độ, số lượng cụ thể ở những địa chỉ cụ thể, nó không thể hiện trực tiếp ra bên ngoài mà thể hiện hoàn lại dưới hình thức là CTC.
Tính chất này thông qua bởi các quyết định tổng hợp về KT - XH của NN. Nội dung chi tiêu công Nhìn tổng thể thì CTC được thực hiện dưới dạng nhiều hình thức khác nhau và trên phạm vi rộng của xã hội. CTC trong quản lý tài chính được được hình thành từ hai nội dung chi lớn là chi ĐTPT và CTX. Khái niệm chi thường xuyên Theo Điều 4 của Luật NSNN số 83/2015/QH13 ngày 25 tháng 6 năm 2015: “CTX là nhiệm vụ chi của NSNN nhằm bảo đảm hoạt động của bộ máy NN, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - XH, hỗ trợ hoạt động của các tổ chức khác và thực hiện các nhiệm vụ CTX của NN về phát triển KT- XH nhằm bảo đảm QPAN.” Theo Đặng Văn Dụ, Bùi Tiến Mạnh (2015), CTX là những khoản chi mang tính chất thường xuyên và không nằm trong khu vực đầu tư nhằm hỗ trợ cho các 13 hoạt động của cơ quan NN để duy trì đời sống quốc gia.
Về nguyên tắc, các chi phí này phải được tài trợ bằng các khoản thu không hoàn lại (thu cân đối) của NSNN. Lĩnh vực CTX bao gồm: - Chi cho các đơn vị SN: Các khoản chi tiêu này nhằm đáp ứng nhu cầu cung cấp các dịch vụ cho các đơn vị SN công lập phục vụ công cộng để góp phần phát triển nguồn nhân lực, tăng năng suất lao động và thúc đẩy phát triển kinh tế. Cụ thể: + Chi SN kinh tế của NN: Các khoản chi SN này nhằm phục vụ nền kinh tế quốc dân và phục vụ đời sống XH. Do mục đích vận hành của đơn vị SN không phải là kinh doanh lấy lãi, do vậy NSNN cần dành một khoản chi đáp ứng cho hoạt động của các đơn vị này.
Đơn vị SN kinh tế không phải là đơn vị kinh doanh, mặc dù đơn vị có sản xuất, cung ứng và luân chuyển hàng hoá nên các khoản chi tiêu của đơn vị được coi như chi NSNN. Ở Việt Nam, đơn vị SN kinh tế được chia làm hai nhóm: một số chủ thể kinh tế cần thiết để đóng góp cho sự phát triển kinh tế được giữ lại, trong khi một số nhóm khác sẽ chuyển đổi mô hình hoạt động như một doanh nghiệp để cải thiện hiệu suất của các đơn vị này. Chi SN kinh tế bao gồm: Hoạt động của các trạm trại nông nghiệp địa phương về cây giống, bảo vệ thực vật, thú y,. Hoạt động về lâm nghiệp, SN thủy lợi, SN ngư nghiệp, SN giao thông, SN kiến thiết thị chính và SN kinh tế công cộng khác.
Hoạt động về quản lý đất đai, địa chính ở các cấp chính quyền địa phương. Hoạt động về quản lý, trợ giúp định cư đối với người dân đến vùng kinh tế mới. + Chi sự nghiệp văn hóa - xã hội: là tổng thể các khoản chi nghiên cứu về SN GDĐT; chi SN y tế; chi SN VHTT; chi SN TDTT; chi SN phát thanh, truyền hình; chi cho SN nghiên cứu KHCN; chi SN xã hội và các khoản chi SN văn hoá XH khác. + Chi cho hoạt động SN y tế: là các khoản chi nhằm đảm bảo sức khỏe cho cộng đồng người dân nói chung, đặc biệt tập trung chủ yếu vào chi cho y tế dự phòng, y tế công cộng.
CTC đáp ứng nhu cầu tài trợ cho trẻ em, các đối tượng chính trị, người có công Cách mạng và các đối tượng khác trong hoạt động khám và chữa chữa bệnh tại các bệnh viện, Trung tâm Y tế, trạm y tế. + Chi hoạt động SN KHCN: các khoản chi này được thực hiện thông qua các sở, ngành tại ĐP để phục vụ cho nhu cầu nghiên cứu khoa học, ứng dụng công nghệ 14 kỹ thuật mới hiện đại nhằm tạo ra các giá trị sản phẩm góp phần phát triển KHCN, đồng thời làm tăng khả năng cạnh tranh của mỗi quốc gia về kinh tế và XH. Qua đó, chúng ta sẽ nâng cao hơn nữa nâng suất lao động, cung cấp dịch vụ tốt hơn cho người dân và góp phần cải thiện môi trường làm việc. + Chi cho hoạt động SN văn hoá, TDTT: hoạt động này nhằm mục đích hỗ trợ cho người dân bảo vệ sức khoẻ bản thân và cải thiện sức khoẻ tinh thần.
Bên cạnh đó, nó còn góp phần giữ gìn và phát huy bản sắc văn hóa dân tộc của đất nước như: chi cho hoạt động văn hoá, nghệ thuật, TDTT, phát thanh truyền hình, bảo tàng,. + Chi cho hoạt động XH: nhằm hỗ trợ, giúp đỡ cho người dân có cuộc sống điều kiện kinh tế khó khăn, người già, tàn tật, neo đơn, trẻ em không nơi nương tựa,. Các khoản chi này nhằm hỗ trợ cho người dân có cuộc sống đầy đủ và ấm no hơn, đồng thời góp phần ổn định XH. Nhìn chung các khoản chi cho hoạt động SN này có tác động và ảnh hưởng trực tiếp đến người dân, nó mang tính chất tiêu dùng XH với mục đích chủ yếu là hỗ trợ về vật chất, sức khẻo và tinh thần.
Ngoài ra, những chi phí này cũng gián tiếp góp phần thúc đẩy tăng trưởng KTXH của địa phương. - Chi cho các hoạt động quản lý hành chính NN: là các khoản chi nhằm đảm bảo hoạt động của hệ thống các cơ quan QLNN từ trung ương đến địa phương như các cơ quan NN, tổ chức chính trị và các tổ chức chính trị - XH, các tổ chức chính trị XH – nghề nghiệp, tổ chức XH, tổ chức XH nghề nghiệp. Bên cạnh việc duy trì hoạt động cho bộ máy NN để quản lý, điều hành thì QLNN còn nhằm mục đích phục vụ cho XH. - Chi cho QP - AN: Chi quốc phòng là các khoản chi hỗ trợ cho các lực lượng để hoạt động trong công tác phòng thủ, tăng cường khả năng quân sự để bảo vệ chủ quyền và toàn vẹn lãnh thổ của đất nước.
Chi hoạt động cho công tác an ninh là các khoản chi hỗ trợ cho lực lượng nhằm đảm bảo trật tự an toàn XH, giúp cho người dân được sống trong một XH hoà bình, an toàn, bình yên. Quy mô chi QPAN còn chịu sự ảnh hưởng của phát triển kinh tế, chính trị - XH; chủ trương, chính sách của NN. 15 - Chi khác: đó là những khoản chi không phát sinh thường xuyên trong năm, hay phát sinh đột xuất, không có dự báo trước nhưng nhiệm vụ đó vẫn thuộc về CTX. Khái niệm Quản lý CTX NSNN: Quản lý CTX NSNN là việc sử dụng những công cụ, các biện pháp tổng hợp để điều hành, quản lý nhằm thực hiện tốt công tác phân bổ, thực hiện có hiệu quả và hợp lý các nguồn vốn được NSNN giao cho địa phương thực nhiệm vụ.
Ở đây, đối tượng quản lý là hoạt động để thực hiện nhiệm vụ CTX NSNN, hoạt động đó bao gồm việc lập, phân bổ DT; chấp hành DT; kiểm tra, kiểm soát, thanh toán, QT các khoản CTX NS hàng năm. Thể chế, hướng dẫn là công cụ quản lý C TX NSNN thông qua định mức, tiêu chuẩn, các chế độ, chính sách do các cơ quan NN có thẩm quyền ban hành ảnh hưởng đến các mục tiêu hành chính và thách thức trong việc đạt được mục tiêu kiểm soát CTX NSNN.