Tổng quan luận án

Tính cấp thiết của đề tài và khoảng trống nghiên cứu

Mối quan hệ giữa cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp là vấn đề trọng tâm trong tổ chức quyền lực nhà nước, phản ánh bản chất của chế độ chính trị và mức độ dân chủ của một quốc gia. Tính cấp thiết của đề tài được tác giả Nguyễn Mạnh Hùng luận giải qua bốn lý do cốt lõi:

  1. Vị trí cốt lõi trong học thuyết phân quyền và luật hiến pháp: Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp là tiêu điểm của học thuyết phân chia quyền lực và là nội dung cơ bản của các bản hiến pháp. Trong khi quyền tư pháp có tính độc lập tự nhiên do chức năng xét xử, thì sự tương tác giữa nhánh lập pháp và nhánh hành pháp đóng vai trò quyết định trong việc hình thành và nhận diện các mô hình chính thể (đại nghị, cộng hòa tổng thống, hay cộng hòa hỗn hợp), đồng thời xác định vị trí, thẩm quyền của các cơ quan nhà nước trung ương.
  2. Nhu cầu hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực trong lịch sử lập hiến Việt Nam: Khảo sát các bản hiến pháp Việt Nam cho thấy, Hiến pháp 1946 từng bước đầu xác lập cơ chế hành pháp kiểm soát lập pháp nhằm bảo vệ quyền tự do hiến định của công dân. Tuy nhiên, giai đoạn Hiến pháp 1959 và đặc biệt là Hiến pháp 1980 chịu ảnh hưởng sâu sắc của mô hình tập quyền xã hội chủ nghĩa, khiến yếu tố kiểm soát lẫn nhau bị triệt tiêu. Đến Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và Hiến pháp 2013, nguyên tắc "phân công, phối hợp và kiểm soát" giữa các nhánh quyền lực đã được hiến định (Điều 2 Hiến pháp 2013). Dù vậy, thực tiễn pháp lý vẫn bộc lộ sự thiếu cân bằng: Quốc hội có quyền giám sát Chính phủ nhưng Chính phủ chưa có công cụ pháp lý tương xứng để kiểm soát Quốc hội (như quyền phủ quyết luật hay đề nghị giải tán nghị viện trước thời hạn), và Tòa án chưa có thẩm quyền tài phán đối với các đạo luật vi hiến.
  3. Khoảng trống nghiên cứu khoa học chuyên sâu: Tính đến thời điểm tác giả thực hiện nghiên cứu, các công trình khoa học trong nước chủ yếu tiếp cận riêng lẻ từng thiết chế (Quốc hội hoặc Chính phủ) hoặc phân tích bộ máy nhà nước một cách khái quát. Chưa có một công trình nghiên cứu khoa học ở cấp độ luận án tiến sĩ nào đánh giá toàn diện, có hệ thống cả về mặt lý luận, lịch sử lập hiến và thực trạng quy định pháp luật về mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
  4. Yêu cầu thực tiễn và năng lực chuyên môn: Việc nghiên cứu xuất phát từ đòi hỏi của công cuộc cải cách bộ máy nhà nước, đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng và xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân.

Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu

Mục đích nghiên cứu tổng quát của luận án là làm sáng tỏ cơ sở lý luận, đánh giá thực trạng lịch sử và hiện tại của các quy định pháp luật về mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp ở Việt Nam, từ đó đề xuất hệ thống quan điểm và giải pháp nhằm hoàn thiện các quy định này, đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.

Để đạt được mục đích trên, luận án xác định 03 nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể:

  • Nhiệm vụ 1: Phân tích khái niệm, đặc điểm, yêu cầu và nội dung của mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong Nhà nước pháp quyền nói chung và Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam nói riêng; trình bày và so sánh mối quan hệ này trong các mô hình chính thể trên thế giới (đại nghị, cộng hòa tổng thống, cộng hòa hỗn hợp), lý giải nguyên nhân dẫn đến sự biến dạng của các chính thể dưới tác động của đảng chính trị và dự đoán xu hướng phát triển.
  • Nhiệm vụ 2: Phân tích mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp qua các bản Hiến pháp Việt Nam (1946, 1959, 1980, 1992 và 2013); đánh giá thực trạng các quy định pháp luật hiện hành về sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa Quốc hội và Chính phủ.
  • Nhiệm vụ 3: Đề xuất hệ thống quan điểm chỉ đạo cùng các giải pháp tổng thể và cụ thể nhằm hoàn thiện quy định pháp luật về mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp tại Việt Nam.

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

  • Đối tượng nghiên cứu: Lý thuyết và thực tiễn quy định pháp luật về mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp, bao gồm:
    1. Khái niệm, đặc điểm, yêu cầu, bản chất của mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong Nhà nước pháp quyền.
    2. Mối quan hệ giữa hai nhánh quyền lực trong các mô hình chính thể và tác động của đảng phái chính trị.
    3. Mối quan hệ lập pháp - hành pháp trong lịch sử lập hiến Việt Nam qua các giai đoạn.
    4. Thực trạng pháp luật hiện hành về phân công, phối hợp và kiểm soát giữa lập pháp và hành pháp ở nước ta.
    5. Các quan điểm và định hướng hoàn thiện pháp luật.
    6. Kinh nghiệm lập hiến quốc tế và giá trị kế thừa từ Hiến pháp 1946.
  • Phạm vi nghiên cứu:
    • Về không gian và so sánh quốc tế: Khảo sát mô hình tổ chức quyền lực của một số quốc gia đại diện cho các chính thể điển hình như Hoa Kỳ (cộng hòa tổng thống), Vương quốc Anh, Đức, Nhật Bản (đại nghị), Pháp và Liên bang Nga (cộng hòa hỗn hợp).
    • Về thời gian và văn bản pháp lý: Khảo sát toàn bộ tiến trình lập hiến Việt Nam qua 5 bản Hiến pháp (1946, 1959, 1980, 1992 sửa đổi 2001, 2013) và hệ thống văn bản pháp luật tổ chức bộ máy nhà nước tính đến thời điểm nghiên cứu (năm 2018).

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Các hướng nghiên cứu trước đây được tác giả điểm luận

Tác giả đã hệ thống hóa các công trình nghiên cứu liên quan thành hai nhóm chính:

1. Nhóm tài liệu quốc tế và lý thuyết kinh điển

  • Tư tưởng về Khế ước xã hội, chủ quyền nhân dân và giới hạn quyền lực: Thomas Hobbes với tác phẩm Leviathan (1651); John Locke với Two Treatises of Government (Khảo luận thứ hai về chính quyền, 1690); Jean-Jacques Rousseau với Du Contrat Social (Khế ước xã hội, 1762, bản dịch tiếng Việt của Hoàng Thanh Đạm, 1992).
  • Học thuyết phân chia quyền lực: C. Montesquieu với tác phẩm The Spirit of the Laws (Tinh thần pháp luật / Vạn pháp tinh lý, bản dịch của Trần Xuân Ngạn 1961, Hoàng Thanh Đạm 1996, 2006), đặt nền tảng cho nguyên tắc phân quyền và cơ chế kiềm chế, đối trọng.
  • Lý thuyết nhà nước và chính thể: Các tác phẩm của C. Mác và Ph. Ăng-ghen (tiêu biểu là Nguồn gốc của gia đình, của chế độ tư hữu và của Nhà nước, 1884); John Stuart Mill với Representative Government (Chính thể đại diện, 1861) và On Liberty (Bàn về tự do, 1859); K. Wheare với Modern Constitution (1962); Frederick George Marcham với A Constitutional History of Modern England, 1485 to the Present; Alex N. với Những đại chính thể ở châu Âu.
  • Cơ cấu quyền lực và đảng phái trong chính thể Hoa Kỳ: Clinton Rossiter với Parties and Politics in America (1972); Roger H. Davidson và Walter J. Oleszek với Congress and Its Members (Quốc hội và các thành viên, bản dịch năm 2002); tài liệu Khái quát về chính quyền Hợp chúng quốc Hoa Kỳ (Trần Đình Nghiên và Hoàng Long dịch, 2003); công trình Hiến pháp Mỹ được làm ra như thế nào (Nguyễn Cảnh Bình dịch và giới thiệu).
  • Thuật ngữ và quyền hành pháp đương đại: Bryan A. Garner trong Black’s Law Dictionary (9th ed.); Andre Kaiser với chuyên khảo Executive Power trong Encyclopedia of Power (2011).

2. Nhóm tài liệu và công trình nghiên cứu trong nước

  • Giáo trình luật hiến pháp: Các giáo trình của Nguyễn Văn Bông (1966), Lê Đình Chân (1971), Nguyễn Đăng Dung và Bùi Xuân Đức (1993), Nguyễn Đăng Dung (1997), Trường Đại học Luật Hà Nội (1999).
  • Sách chuyên khảo về tổ chức bộ máy nhà nước và Nhà nước pháp quyền: Lê Minh Thông (2001, 2009); Bùi Xuân Đức (nghiên cứu về đổi mới bộ máy nhà nước); Bùi Ngọc Sơn (2006 với Những góc nhìn lập pháp, và chuyên khảo Góp phần nghiên cứu Hiến pháp và Nhà nước pháp quyền); Lê Tuấn Huy (2006 với Triết học chính trị Montesquieu với việc xây dựng Nhà nước pháp quyền); Nguyễn Văn Huyên (2007 với Hệ thống chính trị Anh, Pháp, Mỹ - Mô hình tổ chức và hoạt động); Hồ Việt Hạnh (2008 với Thể chế tam quyền phân lập Nhật Bản); Ban Biên tập dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 (2010); tập thể tác giả Nguyễn Đăng Dung, Trương Đắc Linh, Nguyễn Mạnh Hùng, Lưu Đức Quang, Nguyễn Văn Trí (2010 với Xây dựng và bảo vệ Hiến pháp - Kinh nghiệm thế giới và Việt Nam); Trần Ngọc Đường và Bùi Ngọc Sơn (2013).
  • Nghiên cứu chuyên sâu về quyền lập pháp, hành pháp và phân quyền: Nguyễn Đăng Dung (2004 với Sự hạn chế quyền lực nhà nước, Ý tưởng về một nhà nước chịu trách nhiệm, 2007 với Quốc hội Việt Nam trong Nhà nước pháp quyền, 2008 với Chính phủ trong Nhà nước pháp quyền, Tính nhân bản của Hiến pháp và bản tính của các cơ quan nhà nước); Nguyễn Thị Hồi (Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy nhà nước ở một số nước); Lê Quốc Hùng (Thống nhất phân công và phối hợp quyền lực nhà nước ở Việt Nam); Lê Văn Thảo (Xây dựng Nhà nước pháp quyền dưới sự lãnh đạo của Đảng); cùng các bài viết nghiên cứu của Trần Ngọc Đường, Phạm Hồng Thái, Trần Anh Tuấn, Phạm Thế Lực, Lê Minh Quân.

Khoảng trống nghiên cứu luận án giải quyết

Mặc dù các tài liệu trên đã tạo dựng nền tảng lý luận phong phú, tác giả chỉ ra rằng các công trình hiện có bộc lộ những khoảng trống sau:

  • Đa phần các nghiên cứu tiếp cận Quốc hội hoặc Chính phủ một cách độc lập, tập trung vào chức năng nội tại của từng cơ quan mà chưa làm rõ cơ chế tương tác đa chiều, biện chứng giữa lập pháp và hành pháp.
  • Các công trình về phân quyền thường dừng lại ở mức độ khảo sát lý thuyết phương Tây hoặc lịch sử tư tưởng, chưa phân tích thấu đáo cách thức vận hành cơ chế kiểm soát giữa lập pháp và hành pháp trong điều kiện cụ thể của hệ thống chính trị một đảng cầm quyền tại Việt Nam.
  • Luận án của Nguyễn Mạnh Hùng là công trình đầu tiên giải quyết một cách toàn diện mối quan hệ này trên cả ba phương diện: phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực, gắn liền với tiến trình lập hiến và yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết và các khái niệm công cụ

Luận án vận dụng các hệ thống lý thuyết nền tảng của luật học và triết học chính trị:

  • Học thuyết phân chia quyền lực (Separation of Powers): Kế thừa tư tưởng của John Locke và Montesquieu về việc phân định ba nhánh quyền lực để ngăn chặn sự lạm quyền; dùng quyền lực để kiềm chế, đối trọng quyền lực nhằm bảo vệ tự do của công dân.
  • Học thuyết Khế ước xã hội và Chủ quyền nhân dân (Social Contract & Popular Sovereignty): Quyền lực nhà nước không phải tự nhiên hay thần quyền mà do Nhân dân ủy quyền thông qua Hiến pháp; do đó cơ quan được trao quyền phải chịu sự kiểm soát và trách nhiệm giải trình trước Nhân dân.
  • Học thuyết Mác - Lênin về Nhà nước và Pháp luật: Xem xét nhà nước trong tính lịch sử, tính giai cấp và bản chất của quyền lực nhà nước xã hội chủ nghĩa.
  • Lý thuyết về Nhà nước pháp quyền (The Rule of Law): Đòi hỏi nhà nước phải tự đặt mình dưới pháp luật, bị giới hạn quyền lực bởi Hiến pháp, đảm bảo tính tối cao của luật pháp và quyền con người.
Khái niệm công cụ Định nghĩa và nội hàm theo Luận án
Quyền lập pháp Là quyền đại diện, thể hiện ý chí chung của Nhân dân thông qua việc biểu quyết thông qua một đạo luật, một chính sách quốc gia; và giám sát việc thi hành luật cũng như thực thi chính sách quốc gia trong thực tế. Quyền lập pháp không đồng nhất với toàn bộ quy trình làm luật mà tập trung ở quyền quyết định thông qua.
Quyền hành pháp Là quyền kiến tạo, hoạch định chính sách quốc gia và tổ chức, điều hành để thực thi chính sách quốc gia trong thực tế. Bao gồm: khởi xướng, đề xuất chính sách, soạn thảo dự luật trình lập pháp; ban hành văn bản dưới luật; chỉ đạo, điều hành, thiết lập trật tự công cộng và phát hiện, xử lý vi phạm.
Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp Là sự liên hệ, tác động qua lại lẫn nhau giữa cơ quan lập pháp (Nghị viện/Quốc hội) và cơ quan hành pháp (Chính phủ) trong quá trình tổ chức và hoạt động, nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước trên ba phương diện: phân chia/phân công, phối hợp và kiểm soát lẫn nhau.

Phương pháp nghiên cứu

Luận án là công trình nghiên cứu định tính thuần túy thuộc chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính, sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể:

  • Phương pháp phân tích quy phạm pháp lý (Legal Textual Analysis): Phân tích các điều khoản của các bản Hiến pháp Việt Nam (1946, 1959, 1980, 1992, 2013), Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật để làm rõ cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát.
  • Phương pháp lịch sử - cụ thể: Đặt mối quan hệ lập pháp - hành pháp vào từng giai đoạn lịch sử của cách mạng Việt Nam để lý giải sự chuyển biến từ mô hình phân quyền (1946) sang tập quyền XHCN (1959, 1980) và bước chuyển sang mô hình kết hợp, nhận thức lại tập quyền thời kỳ đổi mới (1992, 2013).
  • Phương pháp luật học so sánh (Comparative Law): So sánh cơ cấu tổ chức và phương thức vận hành giữa lập pháp và hành pháp ở các mô hình chính thể đại biểu trên thế giới (Hoa Kỳ, Anh, Pháp, Đức, Nga, Nhật Bản) để rút ra các giá trị phổ quát và quy luật vận động.
  • Phương pháp hệ thống, tổng hợp và diễn dịch - quy nạp: Hệ thống hóa các quan điểm lý luận, tổng hợp thực tiễn thi hành để đưa ra các định hướng và giải pháp hoàn thiện thể chế.

Nguồn tư liệu và dữ liệu

  • Hệ thống văn kiện Đại hội Đảng Cộng sản Việt Nam (đặc biệt là Văn kiện Đại hội lần thứ IX về kiểm soát quyền lực).
  • Toàn văn các bản Hiến pháp Việt Nam năm 1946, 1959, 1980, 1992 (sửa đổi, bổ sung 2001) và Hiến pháp 2013.
  • Văn bản hiến pháp và đạo luật tổ chức bộ máy nhà nước của các quốc gia: Hợp chúng quốc Hoa Kỳ, Vương quốc Anh, Cộng hòa Pháp, Cộng hòa Liên bang Đức, Liên bang Nga, Nhật Bản.
  • Các công trình nghiên cứu khoa học, sách chuyên khảo, bài báo trên các tạp chí chuyên ngành luật học trong và ngoài nước.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Tổng quan về các vấn đề nghiên cứu của luận án

Chương 1 tập trung tổng quan tình hình nghiên cứu trong nước và quốc tế liên quan đến đề tài. Tác giả tiến hành phân loại, đánh giá các công trình nghiên cứu về lý thuyết hiến pháp, học thuyết phân quyền, mô hình bộ máy nhà nước và đảng phái chính trị. Từ đó, chương này khẳng định tính mới của đề tài, xác định khoảng trống tri thức mà luận án hướng tới giải quyết, đồng thời xây dựng cơ sở phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu chuyên ngành.

Chương 2: Cơ sở lý luận về mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam

Chương 2 làm rõ các khái niệm khoa học, các đặc điểm, yêu cầu và nội dung cốt lõi của mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong Nhà nước pháp quyền nói chung và Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam nói riêng:

  • Bản tính của hai nhánh quyền lực: Luận án khẳng định quy luật tổ chức bộ máy nhà nước đòi hỏi:
    • Cơ quan lập pháp phải mang bản tính thận trọng, thấu đáo, làm việc tập thể, đại diện cho ý chí đa dạng của các tầng lớp nhân dân, tránh việc thông qua các quyết định vội vàng.
    • Cơ quan hành pháp phải mang bản tính mạnh mẽ, quyết đoán, liên tục và dám chịu trách nhiệm, đóng vai trò trung tâm điều hành và quản lý xã hội.
  • Yêu cầu của Nhà nước pháp quyền: Nhà nước pháp quyền là nhà nước bị giới hạn quyền lực bằng pháp luật (đứng đầu là Hiến pháp). Phân quyền là phương thức hữu hiệu nhất để kiểm soát quyền lực bên trong bộ máy nhà nước.
  • Mối quan hệ trong các mô hình chính thể:
    • Chính thể đại nghị: Hành pháp xuất phát từ lập pháp; Nghị viện có quyền bỏ phiếu bất tín nhiệm lật đổ Chính phủ, đổi lại Thủ tướng/Chính phủ có quyền đề nghị giải tán Hạ viện.
    • Chính thể cộng hòa tổng thống: Lập pháp và hành pháp độc lập nghiêm ngặt về mặt nhân sự và tổ chức; kiềm chế nhau thông qua quyền phủ quyết (veto) luật của Tổng thống và quyền phê chuẩn ngân sách, hiệp định, đàn hặc (impeachment) của Quốc hội.
    • Chính thể cộng hòa hỗn hợp: Kết hợp yếu tố tổng thống và đại nghị, Tổng thống có quyền lực lớn và có quyền giải tán Quốc hội, Thủ tướng đứng đầu Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội.
    • Tác động của đảng chính trị: Luận án phân tích sự xuất hiện và chi phối của hệ thống đảng phái đã làm biến dạng sự phân lập quyền lực trên thực tế ở các nước tư bản (sự cấu kết hoặc xung đột đảng phái giữa nhánh hành pháp và đa số nghị viện).
Mô hình chính thể Nguồn gốc quyền lực hành pháp Công cụ kiểm soát của Lập pháp đối với Hành pháp Công cụ kiểm soát của Hành pháp đối với Lập pháp
Cộng hòa Đại nghị Do Nghị viện bầu/thành lập từ phe đa số Bỏ phiếu bất tín nhiệm, chất vấn, điều tra Đề nghị Nguyên thủ giải tán Hạ viện trước thời hạn
Cộng hòa Tổng thống Do cử tri trực tiếp/gián tiếp bầu ra Phê chuẩn ngân sách, nhân sự cao cấp, đàn hặc Quyền phủ quyết (veto) các dự luật của Quốc hội
Cộng hòa Hỗn hợp Tổng thống do dân bầu; Thủ tướng do TT bổ nhiệm Bỏ phiếu bất tín nhiệm đối với Chính phủ/Nội các Tổng thống có quyền giải tán Quốc hội

Chương 3: Thực trạng quy định của pháp luật về mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp ở Việt Nam

Chương 3 khảo sát tiến trình lịch sử lập hiến và đánh giá thực trạng quy định pháp lý hiện hành tại Việt Nam:

  • Tiến trình lập hiến Việt Nam qua các thời kỳ:
    • Hiến pháp 1946: Tiếp thu hạt nhân hợp lý của thuyết phân quyền; thiết lập sự cân bằng tương đối giữa Nghị viện nhân dân và Chính phủ; Chủ tịch nước giữ vai trò nguyên thủ có quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại dự án luật trước khi ban hành.
    • Hiến pháp 1959 và Hiến pháp 1980: Áp dụng triệt để mô hình tập quyền XHCN (mô hình Xô-viết), Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, các cơ quan khác là cơ quan chấp hành; không thừa nhận sự kiểm soát đối trọng giữa các cơ quan.
    • Hiến pháp 1992 (sửa đổi 2001) và Hiến pháp 2013: Bước chuyển đổi nhận thức quan trọng, khẳng định nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, nhưng có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp.
  • Đánh giá thực trạng quy định pháp luật hiện hành:
    • Về phân công: Đã có bước tiến trong việc phân định thẩm quyền ban hành luật của Quốc hội và quyền lập quy của Chính phủ, song ranh giới thẩm quyền giữa luật và nghị định vẫn còn chồng lấn; Quốc hội vẫn làm thay một số công việc mang tính hành pháp.
    • Về phối hợp: Đã thiết lập cơ chế phối hợp trong quy trình xây dựng pháp luật (Chính phủ chủ trì soạn thảo phần lớn dự án luật, các cơ quan của Quốc hội thẩm tra); tuy nhiên hiệu quả phối hợp trong hoạch định chính sách kinh tế - xã hội còn thiếu tính chủ động từ cả hai phía.
    • Về kiểm soát: Quốc hội thực hiện giám sát tối cao thông qua chất vấn, giám sát chuyên đề, lấy phiếu tín nhiệm. Tuy nhiên, chiều kiểm soát ngược lại từ hành pháp đối với lập pháp gần như không có (Chính phủ không có quyền phủ quyết luật, không có quyền yêu cầu xem xét lại luật khi phát hiện bất cập); Tòa án chưa có thẩm quyền tài phán hiến pháp đối với các văn bản của Quốc hội.

Chương 4: Quan điểm và giải pháp hoàn thiện quy định của pháp luật về mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam

Chương 4 đưa ra phương hướng và các nhóm giải pháp cải cách:

  • Hệ thống quan điểm chỉ đạo:
    1. Tiếp thu có chọn lọc những tinh hoa và giá trị phổ biến của nhân loại về phân công, kiểm soát quyền lực.
    2. Phải phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh lịch sử, chính trị, kinh tế - xã hội đặc thù của Việt Nam.
    3. Đảm bảo và giữ vững sự lãnh đạo toàn diện của Đảng Cộng sản Việt Nam đối với tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước.
  • Hệ thống giải pháp:
    • Giải pháp tổng thể: Đổi mới nhận thức về phân công và kiểm soát quyền lực; phân định rõ ranh giới giữa quyền lập pháp và quyền hành pháp; hoàn thiện phương thức lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước theo hướng tôn trọng thẩm quyền hiến định của Quốc hội và Chính phủ.
    • Giải pháp cụ thể:
      • Phân định rõ phạm vi điều chỉnh của luật (chỉ quy định những vấn đề cơ bản, mang tính nguyên tắc) và tăng cường quyền lập quy chủ động cho Chính phủ.
      • Đổi mới quy trình lập pháp: nâng cao chất lượng hoạt động soạn thảo của Chính phủ và tính chuyên nghiệp, phản biện của các Ủy ban chuyên môn thuộc Quốc hội.
      • Hoàn thiện cơ chế giám sát của Quốc hội: nâng cao tính thực chất của hoạt động chất vấn và lấy phiếu tín nhiệm, tránh hình thức.
      • Xây dựng cơ chế kiểm soát cân bằng: nghiên cứu trao quyền cho nhánh hành pháp (hoặc Chủ tịch nước) quyền yêu cầu Quốc hội thảo luận, xem xét lại các đạo luật trước khi công bố nếu phát hiện nguy cơ vi hiến hoặc không khả thi trong thực tiễn điều hành; từng bước xây dựng cơ chế bảo hiến chuyên trách.

Kết quả và những đóng góp mới

Đóng góp mới về mặt lý luận

  1. Luận án góp phần làm rõ và phát triển hệ thống khái niệm về quyền lập pháp, quyền hành pháp và mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
  2. Phân biệt một cách khoa học giữa quyền lập pháp với quy trình/hoạt động lập pháp, giữa quyền hành pháp với hoạt động hành pháp, làm cơ sở lý luận cho việc phân định thẩm quyền hiến định giữa Quốc hội và Chính phủ.
  3. Luận giải sâu sắc quy luật về bản tính cần có của các nhánh quyền lực trong Nhà nước pháp quyền: cơ quan lập pháp phải thận trọng, thấu đáo, trong khi cơ quan hành pháp phải mạnh mẽ, quyết đoán và chịu trách nhiệm.
  4. Chỉ ra tính biện chứng và yêu cầu khách quan của việc thiết lập cơ chế kiểm soát quyền lực cân bằng, hai chiều thay cho tư duy tập quyền một chiều truyền thống.

Đóng góp mới về mặt thực tiễn và giải pháp

  1. Luận án đã tổng kết, đánh giá một cách toàn diện và có hệ thống sự tiến triển của mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp qua toàn bộ lịch sử lập hiến Việt Nam từ năm 1946 đến năm 2013.
  2. Nhận diện chính xác các điểm nghẽn, bất cập trong quy định pháp luật hiện hành về sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa Quốc hội và Chính phủ ở Việt Nam.
  3. Đề xuất hệ thống giải pháp lập pháp đồng bộ, từ việc đổi mới quy trình ban hành luật, nâng cao hiệu lực giám sát, tăng cường quyền lập quy cho Chính phủ đến việc thiết lập cơ chế kiềm chế đối trọng phù hợp với thể chế chính trị Việt Nam dưới sự lãnh đạo của Đảng.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

  • Hạn chế: Luận án tập trung chủ yếu vào khía cạnh lý luận thể chế, phân tích quy định pháp luật thực định và so sánh mô hình hiến pháp ở cấp độ cơ quan trung ương (Quốc hội và Chính phủ). Luận án chưa thể đi sâu khảo sát toàn diện mọi khía cạnh vận hành thực tế ở cấp độ vi mô của các bộ ngành hoặc mối quan hệ giữa cơ quan đại diện và cơ quan hành chính ở cấp địa phương.
  • Hướng nghiên cứu tiếp:
    • Nghiên cứu thực nghiệm về sự tương tác giữa các Ủy ban chuyên môn của Quốc hội với các Bộ, ngành trong quy trình thẩm tra và đánh giá tác động chính sách của các dự án luật cụ thể.
    • Nghiên cứu mô hình tài phán hiến pháp hoặc cơ quan chuyên trách bảo vệ Hiến pháp nhằm xử lý các xung đột pháp lý giữa nhánh lập pháp và hành pháp ở Việt Nam trong giai đoạn mới.

Giá trị tham khảo

Luận án mang lại giá trị tham khảo thiết thực cho nhiều nhóm đối tượng:

  • Cơ quan xây dựng pháp luật và hoạch định chính sách: Cung cấp luận cứ khoa học để phục vụ công tác rà soát, sửa đổi, bổ sung các đạo luật quan trọng như Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các định hướng cải cách thể chế nhà nước.
  • Giảng viên và nghiên cứu sinh, học viên cao học: Là tài liệu chuyên khảo chuyên sâu phục vụ giảng dạy, nghiên cứu các chuyên đề thuộc ngành Luật Hiến pháp, Luật Hành chính, Lý luận Nhà nước và Pháp luật, và Khoa học Chính trị.
  • Ứng dụng đào tạo: Kết quả nghiên cứu của luận án có thể được biên soạn thành sách chuyên khảo và phát triển thành chương trình môn học chuyên đề "Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp" phục vụ đào tạo cử nhân và thạc sĩ luật học.

Câu hỏi thường gặp

1. Luận án phân biệt khái niệm "quyền lập pháp" và "hoạt động lập pháp" như thế nào?

Theo luận án, quyền lập pháp là quyền đại diện, thể hiện ý chí chung của Nhân dân thông qua việc biểu quyết chấp thuận hoặc không chấp thuận một đạo luật, một chính sách quốc gia và quyền này thuộc về Quốc hội/Nghị viện. Trong khi đó, hoạt động lập pháp là một quy trình kỹ thuật - pháp lý phức tạp gồm nhiều công đoạn: khởi xướng chính sách, soạn thảo dự án, thẩm tra, chỉnh lý, thảo luận, biểu quyết và công bố, với sự tham gia của nhiều chủ thể khác nhau (trong đó Chính phủ giữ vai trò chủ trì soạn thảo phần lớn). Quyền lập pháp chỉ là công đoạn quyết định tối hậu của hoạt động lập pháp và không đồng nhất với toàn bộ quy trình làm luật.

2. Luận án chỉ ra bản tính cần có của cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp trong Nhà nước pháp quyền là gì?

Luận án chỉ rõ quy luật thiết kế tổ chức bộ máy nhà nước trong Nhà nước pháp quyền đòi hỏi:

  • Cơ quan lập pháp (Quốc hội) phải có bản tính thận trọng, thấu đáo, tính toán kỹ lưỡng, đại diện cho ý chí của toàn xã hội, hoạt động theo chế độ tập thể để dung hòa các lợi ích, tránh việc ban hành các quyết định vội vàng, cảm tính.
  • Cơ quan hành pháp (Chính phủ) phải có bản tính mạnh mẽ, quyết đoán, liên tục và dám chịu trách nhiệm, là trung tâm quản lý, điều hành nguồn lực quốc gia, dám đưa ra quyết định kịp thời và sẵn sàng gánh vác trách nhiệm chính trị, pháp lý trước Nhân dân khi xảy ra sai sót.

3. Tại sao mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp lại là tiêu chí cơ bản để nhận diện các mô hình chính thể trên thế giới?

Trong khi nhánh quyền tư pháp luôn đòi hỏi tính độc lập tự nhiên để xét xử công bằng, thì cơ chế tương tác giữa lập pháp và hành pháp quyết định cấu trúc vận hành của quyền lực chính trị:

  • Nếu hành pháp sinh ra từ lập pháp và chịu trách nhiệm chính trị trước lập pháp (có quyền giải tán nghị viện đối trọng lại việc bị bỏ phiếu bất tín nhiệm), đó là chính thể đại nghị.
  • Nếu lập pháp và hành pháp hoàn toàn độc lập về nguồn gốc bầu cử, nhân sự và tổ chức, kiềm chế nhau qua quyền phủ quyết và quyền đàn hặc, đó là chính thể cộng hòa tổng thống.
  • Nếu kết hợp cả nguyên thủ do dân bầu có quyền lực mạnh với Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội, đó là chính thể cộng hòa hỗn hợp.

4. Điểm đặc thù trong mối quan hệ lập pháp - hành pháp của Hiến pháp 1946 được luận án phân tích là gì?

Luận án đánh giá Hiến pháp 1946 là bản hiến pháp thể hiện tư tưởng phân quyền và pháp quyền rõ nét nhất trong lịch sử lập hiến Việt Nam trước thời kỳ Đổi mới. Hiến pháp 1946 đã thiết kế cơ chế hành pháp kiểm soát lập pháp thông qua thẩm quyền của Chủ tịch nước (người đứng đầu Chính phủ lúc bấy giờ) có quyền yêu cầu Nghị viện nhân dân thảo luận lại các điều luật trước khi ký công bố. Yếu tố kiểm soát cân bằng này sau đó đã không được duy trì trong các bản Hiến pháp 1959 và 1980 do áp dụng mô hình tập quyền XHCN thuần túy.

5. Ba quan điểm chỉ đạo được luận án đề xuất để hoàn thiện pháp luật về mối quan hệ này ở Việt Nam là gì?

  1. Tiếp thu có chọn lọc những tinh hoa, giá trị tiến bộ phổ biến của nhân loại về phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước.
  2. Phải tính đến điều kiện, hoàn cảnh lịch sử, truyền thống văn hóa và đặc thù chính trị - xã hội của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
  3. Phải bảo đảm và tăng cường sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam đối với Nhà nước, đồng thời đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng phù hợp với các nguyên tắc pháp quyền.

Kết luận

Luận án tiến sĩ của tác giả Nguyễn Mạnh Hùng là công trình khoa học pháp lý chuyên sâu, nghiên cứu một cách toàn diện và có hệ thống mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Bằng việc kết hợp giữa lý luận phân chia quyền lực, phương pháp luật học so sánh quốc tế và phân tích thực tiễn lịch sử lập hiến nước nhà, luận án đã làm sáng tỏ các yêu cầu cốt lõi về sự phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực giữa Quốc hội và Chính phủ. Hệ thống quan điểm và giải pháp được đề xuất trong công trình cung cấp những luận cứ khoa học có giá trị cao cho quá trình cải cách bộ máy nhà nước và hoàn thiện thể chế pháp luật tại Việt Nam hiện nay.