Chương 1 SỰ BIẾN THIÊN TỪ CHỨC NĂNG LẬP PHÁP SANG CHỨC NĂNG GIÁM SÁT CỦA QUỐC HỘI 1. Vị trí, vai trò của Quốc hội trong cơ chế tổ chức quyền lực Nhà nước. Tổ chức bộ máy nhà nước có một quá trình hình thành và phát triển cùng với sự phát triển của xã hội loài người. Từ xa xưa, với quan niệm quyền lực là do siêu nhiên ban tặng, việc thành lập bộ máy nhà nước thường theo nguyên tắc truyền ngôi và quyền lực được bảo tồn ở những người hay một dòng họ nhất định, những người khác phải chịu sự thống trị đó.
Vào khoảng thé ky 15, 16 với sự bùng nổ của các cuộc cách mạng tư sản, vấn đề hạn chế quyền lực vô hạn của nhà Vua được giải quyết một cách triệt để và bài bản hơn. Tổ chức bộ máy nhà nước trong giai đoạn này bị ràng buộc bởi pháp luật. Việc thành lập bộ máy nhà nước và những người đứng đầu bộ máy nhà nước phải tuân theo nguyên tắc bầu cử. Càng ngày, giới hạn quyền lực nhà nước càng trở nên gắn bó mật thiết với dân chủ.
Theo đó, quan niệm về nguồn gốc nhà nước được bắt nguồn từ nhân dân, từ những công dân - những người được sinh ra trên đất nước sở tại được thừa nhận và bảo hộ bởi pháp luật, được thụ hưởng các quyền lợi, đặc biệt là quyền chính trị, quyền được tham gia vào việc giải quyết các công việc của nhà nước. Cơ quan của những người đại diện được nhân dân trực tiếp bầu ra, tuỳ theo từng nước có tên gọi khác nhau nhưng được gọi chung là Nghị viện. Song song với việc tiến hành các cuộc cách mạng tư sản để xây dựng nhà nước dân chủ và đảm bảo cho nhà nước này hình thành, phát triển trên thực tế, lịch sử các học thuyết chính trị trên thế giới đã ghi nhận đây là giai đoạn phát triển mạnh mẽ các tư tưởng, các luận thuyết về tổ chức quyền lực nhà nước. Cho đù có nhiều quan niệm khác nhau về cách thức tổ chức quyền lực nhà nước, nhưng tựu chung lại, có hai học thuyết được áp dụng phổ biến nhất là thuyết phân chia quyền lực với đại diện tiêu biểu là những nhà tư tưởng lớn của nhân loại là J.Locke (1632-1704) và Montesquieu(1689-1755) và thuyết thống nhất quyền lực của J.
Locke cho rằng “quyền lập pháp là quyền lực cao nhất trong nhà nước”. Theo học thuyết phân chia quyền lực thì điều cơ bản nhất là phải tổ chức quyền lực nhà nước sao cho bảo đảm được các quyền tự do của con người khỏi sự chuyên chế, độc tài. Muốn vậy, cần thiết phải phân chia quyền lực thành quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp. Trong đó, mỗi nhánh quyền lực còn phải được trao cho những thẩm quyền riêng biệt, để chúng có thể thực hiện việc kiểm chế và đối trọng lẫn nhau, sao cho “quyền lực này có thể ngăn chặn quyền lực khác”.
Cũng theo dòng tư tưởng phân quyền, Montesquieu đã triệt để hơn khi ông chỉ ra phải phân định rõ các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Quyền lập pháp về bản chất là sự thể hiện ý chí chung, dân chúng thực hiện quyền lập pháp của mình qua các đại biểu. Dân chúng mỗi địa phương nên tự chọn lấy đại biểu của mình là người đủ năng lực làm việc. Cơ quan lập pháp nên chỉ thực hiện chức năng làm ra luật và xem xét người ta thực hiện luật như thế nào (giống như ngày nay chúng ta quan niệm về chức năng lập pháp và giám sát).
Dùng quyền lực để hạn chế quyền lực - cơ chế kìm chế và đối trọng chính là công cụ để cân bằng các nhánh quyền lực, thông qua việc giám sát gắt gao giữa các cơ quan để tránh sự lạm quyền. Khác với tư tưởng của học thuyết phân chia quyền lực, J.Roussau - chính trị gia người Pháp đã khẳng định tính bất phân của chủ quyền nhân dân, không thừa nhận thuyết phân chia quyền lực. Để tránh tình trạng chuyên quyền và vô pháp luật, chỉ cần giới hạn thẩm quyền của các cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp, áp đặt sự phục tùng của chính quyền hành pháp với chủ quyền nhân dân. Chủ quyền nhân dân do đó trở thành sự bảo đảm cho tự do chính trị, từ đó ông đặt nguyên tắc phân chia quyền lực đối lập với nguyên tắc giới hạn thẩm quyền của các cơ quan nhà nước.
Để ngăn chặn sự tiếm quyền từ giới quan chức, J.Roussau đưa ra biện pháp triệu tập những cuộc đại hội nhân dân thường kỳ để bàn về vấn dé tín nhiệm Chính phủ và các thành viên Chính phủ. Những cuộc đại hội như vậy có mục đích: “bảo vệ khế ước xã hội” [32]. Lấy hai học thuyết thống nhất quyền lực và phân chia quyền lực làm cơ sở nền tảng, các quốc gia trên thế giới đã có sự lựa chọn hoặc tiếp thu những yếu tố hợp lý để xây dựng các mô hình chính thể phù hợp cho mình, với dấu hiệu đặc trưng để phân biệt là mối tương quan giữa quyền lập pháp và quyền hành pháp. Trên cơ sở các luận thuyết về tổ chức quyền lực nhà nước, hiện nay, trên thế giới, các hình thức chính thể được xây dựng phổ biến là: Chính thể đại nghị, chính thể cộng hoà tổng thống và chính thể hỗn hợp.
Trong đó, Nghị viện/ Quốc hội là một định chế không thể thiếu trong cơ chế tổ chức quyền lực nhà nước của tất cả các nước trên thế giới. Khi mới xuất hiện, Nghị viện thực sự có ưu thế hơn hẳn so với các cơ quan nhà nước khác. Mặc dù phải chia sẻ quyền lực nhà nước với giai cấp phong kiến nhưng Nghị viện — cơ quan quyền lực nhà nước do nhân đân trực tiếp bầu ra vẫn có một ưu thế nhất định so với các cơ quan nhà nước khác. Sau khi thành lập các nhà nước tư sản, hoạt động của xã hội có Nghị viện đã trở thành một chế độ đại nghị.
Đặc điểm cơ bản của chế độ đại nghị là chế độ mà ở đó nhà nước được tổ chức theo nguyên tắc phân chia quyền lực (quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp) như luận thuyết của Locke (1632-1704) và Montesquieu (1689-1755). Trong đó, quyền lực lập pháp của Nghị viện có ưu thế hơn han và những thành viên của Nghị viện do nhân dân trực tiếp bầu ra có nhiều đặc quyền, đặc lợi nhưng không chịu trách nhiệm trước cử tri. Trên lý thuyết, việc phân chia ra ba ngành: hành pháp, lập pháp và tư pháp có quyền lực ngang nhau, kìm chế và đối trọng nhau nhưng trong thực tế, ngành lập pháp là ngành đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân hơn các ngành còn lại. Từ thời đại của nên chuyên chế độc tài chuyển sang một nền dân chủ như hiện nay, nhà nước không tổ chức và quản lý xã hội theo mệnh lệnh, chỉ thị mang tính quan liêu buộc phải tuân thủ, mà phải theo một quy định rõ ràng được dé.
ra từ trước. Những quy định này không chỉ cần thể hiện ý chí của giai cấp cầm quyền mà còn thể hiện sự đồng thuận của nhân dân. Đó là hoạt động lập pháp của nhà nước. Hoạt động này trong chế độ chính trị quân chủ chuyên chế thể hiện quyền lực chỉ của riêng nhà vua, nhưng khi chuyển sang chế độ dân chủ kể cả dan chủ tư sản và dân chủ xã hội chủ nghĩa, hoạt động này được giao han cho một cơ quan do nhân dân trực tiếp bầu ra hoặc đảm nhiệm.
Những cơ quan đó được gọi là Nghị viện hoặc Quốc hội như ngày nay. Nghị viện/ Quốc hội là thiết chế quan trọng trong cơ chế tổ chức quyền lực nhà nước của hầu hết các nước hiện nay. Thông qua việc nghiên cứu mô hình của các nhà nước tư sản, Lênin đã khẳng định sự tồn tại tất yếu của chế độ nghị viện do nhân dân trực tiếp bầu ra, nhưng ở đó, bộ máy nhà nước không còn phân quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp; và ở đó các nghị viện không còn những đặc quyền, đặc lợi nữa và phải chịu trách nhiệm trước cử tri bầu ra mình; một khi cử tri không tín nhiệm nữa thì sẽ bị cử tri bãi miễn. Như vậy, nghị viện vẫn còn, nhưng không còn chế độ nghị viện [ 18, tr.
So với các cơ quan khác trong toàn bộ hệ thống các cơ quan nhà nước của từng quốc gia, Nghị viện có những đặc điểm rất đặc thù. Trước hết, trong bộ máy nhà nước của các chế độ tư bản và đang phát triển thành tư bản, Nghị viện là cơ quan duy nhất đại diện cho nhân dân với đủ các tang lớp dân cư lập thành bởi phương pháp bầu cử. Vì vậy, khác với các cơ quan nhà nước khác, Nghị viện là cơ quan duy nhất có thành phần không thống nhất, chứa đựng trong mình các quan điểm và quyền lợi rất khác nhau, thậm chí còn đối lập nhau. Nghị viện trở thành một thiết chế không thể thiếu được trong chế độ dân chủ và hoạt động, tổ chức của nó trở thành tiêu chí của dân chủ.
Thông qua Nghị viện, nhân dân thực hiện quyên lực của mình, kiểm tra các hoạt động của nhà nước, từ đó nhân dân có thể tác động, làm thay đổi để cho nhà nước thực sự thuộc về nhân dân. Các nước dân chủ hoặc quân chủ lập hiến hiện nay đều tổ chức ra Quốc hội của mình. Sự hiện diện của Quốc hội có tính chất khẳng định cho nền dân chủ của chế độ chính trị của mỗi quốc gia. Với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước trung ương- một trong ba cành quyền lực nhà nước, vị trí pháp lý của Nghị viện được quy định bằng các quy phạm chứa đựng trong văn bản có hiệu lực pháp lý tối cao - Hiến pháp.
Hiến pháp thường dành một chương riêng nói về quyền lực của Nghị viện, hoặc dành một đạo luật riêng có hiệu lực như một phần của ngành luật hiến pháp để quy định việc tổ chức, thẩm quyền và cách thức hoạt động của Nghị viện. Ví dụ như luật về quy chế Nghị viện Anh năm 1649, luật về Nghị viện Phần Lan 1928. Ở nước ta, từ bản Hiến pháp năm 1946 đến nay, vị trí pháp lý của Quốc hội Việt Nam đều được quy định cụ thể trong các bản Hiến pháp. Qua bốn bản Hiến pháp lịch sử (1946, 1959, 1980, 1992), vị trí pháp lý của Quốc hội càng thể hiện rõ hơn quan điểm, tư tưởng của Đảng và Nhà nước ta là: ngày càng nâng cao hơn vị trí tối cao của Quốc hội trong hệ thống các cơ quan nhà nước.