Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐÀO TẠO ĐẠI HỌC 1. Quan niệm quản lý nhà nước về đào tạo đại học 1. Quan niệm về quản lý Quản lý được thừa nhận như là hiện tượng lịch sử, luôn phản ánh quy luật chung về tự nhiên và xã hội, tồn tại từ khi loài người xuất hiện như một tất yếu khách quan của xã hội. Quản lý trở thành đối tượng nghiên cứu của nhiều ngành khoa học tự nhiên và xã hội.
Vì vậy, tùy thuộc vào cách tiếp cận mà người ta có những định nghĩa khác nhau về quản lý. Các định nghĩa về quản lý đều đề cập đến những nhân tố cơ bản của quản lý như: chủ thể quản lý, đối tượng quản lý và mục tiêu quản lý. Đối tượng tác động của quản lý xã hội là hành vi của con người. Các hoạt động của các cơ quan, tổ chức, cá nhân luôn đa dạng, phức tạp nên bản thân quản lý xã hội cũng là một quá trình phức tạp.
Xã hội càng phát triển cao thì vai trò của quản lý càng lớn, phạm vi càng rộng và nội dung càng phong phú, phức tạp. Theo nghĩa này, quản lý xã hội là một khái niệm rộng bao gồm quản lý các công việc của nhà nước và quản lý các công việc của xã hội. Quản lý các công việc của xã hội được thực hiện bởi tất cả các tổ chức xã hội, các cơ quan, gia đình, tổ chức tư nhân… và cơ sở của nó là quyền lực xã hội. Trong khi đó, quản lý các công việc của nhà nước (hay còn gọi là quản lý nhà nước theo nghĩa rộng) được thực hiện chủ yếu bởi các cơ quan nhà nước và trên cơ sở quyền lực nhà nước, có nghĩa là được ghi nhận, củng cố bằng pháp luật và được bảo đảm thực hiện bằng sự cưỡng chế của nhà nước [34, tr8].
Quản lý là sự tác động có ý thức của chủ thể quản lý lên đối tượng quản lý nhằm chỉ huy, điều hành, hướng dẫn các quá trình xã hội và hành vi của cá nhân hướng đến mục đích hoạt động chung và phù hợp với quy luật khách quan. 9 Quản lý là yếu tố không thể thiếu được trong đời sống xã hội. Xã hội phát triển càng cao thì vai trò của quản lý càng lớn, phạm vi càng rộng và nội dung càng phong phú, phức tạp. Quản lý nhà nước Trong khoa học luật và cả trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta tồn tại quan niệm phổ biến “quản lý nhà nước” gồm các hoạt động ban hành chính sách; ban hành văn bản quy phạm pháp luật, văn bản áp dụng pháp luật; tổ chức thực hiện các chính sách, pháp luật; kiểm tra, giám sát việc thực hiện các văn bản đó.
Quản lý nhà nước là một loại hình của quản lý xã hội. Nhà nước là chủ thể quản lý xã hội quan trọng nhất, nhà nước là trung tâm của quản lý xã hội. Vì vậy, Hiến pháp 2013 đã khẳng định “Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật”. Quản lý nhà nước là sự chỉ huy điều hành xã hội để thực thi quyền lực nhà nước, là tổng thể về thể chế, về tổ chức và cán bộ của bộ máy nhà nước có trách nhiệm quản lý công việc hàng ngày của nhà nước, do các cơ quan nhà nước (lập pháp, hành pháp và tư pháp) có tư cách pháp nhân công pháp (công quyền) tiến hành bằng các văn bản quy phạm pháp luật để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn mà nhà nước đã giao trong việc tổ chức và điều hành các quan hệ xã hội và hành vi của công dân [37, tr40].
Theo nghĩa hẹp, quản lý nhà nước là hoạt động chấp hành và điều hành của nhà nước (hoạt động quản lý hành chính nhà nước). Tính chất chấp hành thể hiện ở mục đích của QLNN là đảm bảo thực hiện trên thực tế các văn bản pháp luật của các cơ quan quyền lực nhà nước, mọi hoạt động quản lý hành chính nhà nước đều được tiến hành trên cơ sở pháp luật và để thực hiện pháp luật. Tính chất điều hành của QLNN thể hiện ở chỗ để bảo đảm cho các văn bản pháp luật của các cơ quan quyền lực nhà nước được thực hiện trên thực tế, các chủ thể quản lý hành chính nhà nước phải tiến hành hoạt động tổ chức và chỉ đạo trực tiếp đối với các đối tượng quản lý thuộc quyền. Đặc trưng của hoạt động điều hành là ban hành văn bản dưới luật mang tính pháp lý (còn gọi là hoạt động lập quy).
Hoạt động chấp hành đồng thời bao hàm sự 10 điều hành bởi trong đa số trường hợp, thiếu hoạt động điều hành thì không thể chấp hành pháp luật một cách nghiêm chỉnh được. Từ sự phân tích trên có thể đưa ra khái niệm khoa học về quản lý nhà nước như sau: QLNN (hiểu theo nghĩa hẹp) là hoạt động chấp hành và điều hành do các cơ quan hành chính nhà nước và bộ máy trực thuộc thực hiện (trong một số trường hợp nhất định có thể được thực hiện bởi các chủ thể khác khi được nhà nước trao quyền), đồng thời là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng pháp luật của các cơ quan nhà nước đối với các quá trình xã hội, các hành vi hoạt động của con người để duy trì, phát triển các mối quan hệ, cũng như trật tự pháp luật nhằm thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước [34, tr11]. Quản lý nhà nước biểu thị một năng lực có ý thức điều chỉnh các quan hệ xã hội một cách ý thức. Khả năng điều chỉnh xã hội một cách có ý thức được thực hiện thông qua hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan quản lý nhà nước.
Để quản lý nhà nước cần phải đặt ra các quy tắc hành vi, ứng xử của con người (ban hành văn bản quy phạm và ban hành các quyết định quản lý), nhưng không vì thế mà quan niệm quản lý nhà nước là ban hành văn bản QPPL và ban hành các quyết định quản lý cá biệt cụ thể. Điều này là cần thiết trong quản lý nhà nước nhưng nếu đi theo logic này tất yếu dẫn đến tình trạng: quản lý tức là thông qua các văn bản giấy tờ hoặc tổ chức triền miên các cuộc họp. Thật ra quản lý chính là kết quả của các hoạt động ấy, nói cách khác, quản lý là tác động một cách có ý thức lên quá trình phát triển xã hội, lên nhận thức của con người trong xã hội, quản lý chỉ tồn tại khi có ý thức, ý chí, các biện pháp của người lãnh đạo được thể hiện trong các hoạt động cải tạo cụ thể, trong đời sống của toàn xã hội, nó buộc mọi người phải suy nghĩ và hành động theo cách mới… Trong thực tế chúng ta có thể nhận thấy là có nhiều trường hợp khi thấy quản lý yếu kém là các nhà khoa học, quản lý, chính trị… đều cho rằng do thiếu pháp luật, thế là hàng loạt văn bản QPPL được ban hành nhưng không ít các văn bản đó chỉ tồn tại trong thời gian rất ngắn, không thực hiện được hoặc chỉ được thực hiện một cách hình thức. 11 Bởi vậy, điều quan trọng nhất với các nhà quản lý là phải luôn ghi nhớ đó là sự tác động mang lại hiệu quả nhất định.
Cho nên quản lý với tư cách là sự tác động phải được quán triệt trong bộ máy quản lý, trong từng cơ quan, trong ý thức của từng người cán bộ, công chức, viên chức nhà nước. Chính sự tác động này phải tạo ra những thay đổi thật sự trong đời sống của toàn xã hội, cải tạo được xã hội, nếu không quản lý mất đi ý nghĩa xã hội của nó. Quản lý nhà nước về đào tạo đại học Đại học là cơ sở giáo dục đại học bao gồm tổ hợp các trường đại học, viện nghiên cứu khoa học thành viên thuộc các lĩnh vực chuyên môn khác nhau, tổ chức theo hai cấp, để đào tạo các trình độ của giáo dục đại học. Các trình độ đào tạo của giáo dục đại học gồm trình độ cao đẳng, trình độ đại học, trình độ thạc sĩ và trình độ tiến sĩ.
Như vậy đào tạo đại học là một loại trình độ đào tạo nằm trong đó. QLNN về đào tạo là hoạt động của nhà nước trên các lĩnh vực lập pháp, hành pháp và tư pháp nhằm thực hiện chức năng đối nội, đối ngoại của nhà nước trong lĩnh vực giáo dục và đào tạo. Nói cách khác QLNN về đào tạo là sự tác động của chủ thể quản lý mang quyền lực nhà nước chủ yếu bằng pháp luật tới các đối tượng quản lý nhằm thực hiện những mục tiêu đề ra. QLNN về đào tạo đại học là quản lý hành chính chuyên ngành với những đặc điểm riêng của nó và do đó có thể nói QLNN về đào tạo đại học chỉ là một nội dung cụ thể của quản lý nhà nước về giáo dục đại học.
Từ sự phân tích trên có thể đưa ra khái niệm về quản lý nhà nước về đào tạo như sau: QLNN về đào tạo đại học có nghĩa là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực nhà nước đối với các hoạt động đào tạo đại học do các cơ quan quản lý của nhà nước tiến hành để thực hiện chức năng nhiệm vụ do nhà nước ủy quyền nhằm phát triển sự nghiệp giáo dục đại học, duy trì trật tự, kỷ cương, thực hiện mục tiêu “đổi mới cơ bản và toàn diện giáo dục đại học tạo được sự chuyển biến cơ bản về chất lượng, hiệu quả và quy mô, đáp ứng yêu cầu của sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, hội nhập kinh tế quốc tế và nhu cầu học tập của nhân dân. Đến năm 2020 giáo dục đại học Việt Nam đạt trình độ tiên tiến trong khu 12 vực và tiếp cận trình độ tiên tiến trên thế giới; có năng lực cạnh tranh cao, thích ứng với cơ chế thị trường định hướng XHCN” [7]. QLNN về đào tạo đại học là việc nhà nước thực hiện quyền lực công để điều hành, điều chỉnh toàn bộ hoạt động đào tạo đại học trong phạm vi toàn xã hội để thực hiện mục tiêu do nhà nước đề ra. Trong khái niệm về QLNN về đào tạo đại học có 3 yếu tố cơ bản là: chủ thể, đối tượng và mục tiêu QLNN về đào tạo đại học.
Chủ thể QLNN về đào tạo đại học là các cơ quan quản lý hành chính nhà nước và các nhà quản lý (Chính phủ, Bộ Giáo dục đào tạo, Bộ và cơ quan ngang bộ, UBND các địa phương).