Tổng quan nghiên cứu

Trong cơ cấu tài chính công của các tỉnh miền núi phía Bắc, ngân sách địa phương chịu sức ép rất lớn khi tỷ lệ tự cân đối thu - chi còn thấp và thường phải nhận trợ cấp cân đối từ ngân sách trung ương lên tới trên 65% tổng chi. Tại tỉnh Tuyên Quang, số liệu năm 2019 ghi nhận tổng thu ngân sách nhà nước trên địa bàn đạt 2.721 tỷ đồng, bằng 104,5% dự toán Hội đồng nhân dân tỉnh giao, trong đó thu nội địa đạt 2.612 tỷ đồng (đạt 103,9% dự toán). Mặc dù nguồn thu đạt và vượt chỉ tiêu đề ra, công tác quản lý chi thường xuyên vẫn đứng trước nhiều thách thức phức tạp do địa bàn rộng, đồng bào dân tộc thiểu số chiếm tỷ lệ cao và quy mô bộ máy hành chính công còn cồng kềnh.

Vấn đề nghiên cứu trọng tâm của luận văn xuất phát từ thực trạng chi thường xuyên chiếm tỷ trọng áp đảo trong tổng chi ngân sách tỉnh, nhưng hiệu quả phân bổ chưa thực sự tương xứng. Việc lập dự toán hàng năm tại nhiều đơn vị còn mang tính hình thức, định mức phân bổ chi chưa phản ánh hết tính đặc thù của vùng cao, và khâu chấp hành dự toán vẫn phát sinh tình trạng điều chỉnh ngoài kế hoạch. Mục tiêu cụ thể của công trình là hệ thống hóa khung lý luận về quản lý chi thường xuyên cấp tỉnh, phân tích chi tiết dữ liệu thực trạng tại tỉnh Tuyên Quang giai đoạn 2017 - 2019 kết hợp khảo sát sơ cấp năm 2020, từ đó chỉ ra những nút thắt thể chế và đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao hiệu quả phân bổ nguồn lực. Kết quả nghiên cứu có ý nghĩa thực tiễn sâu sắc, cung cấp cơ sở dữ liệu để chính quyền địa phương cắt giảm từ 5% đến 10% các khoản chi hành chính lãng phí, góp phần chuyển dịch nguồn vốn sang chi đầu tư phát triển hạ tầng kinh tế - xã hội.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng Lý thuyết Quản lý tài chính công hiện đại kết hợp với Lý thuyết Lựa chọn công cộng nhằm làm sáng tỏ bản chất của các luồng tiền tệ trong khu vực công. Khái niệm chi thường xuyên được xác định theo Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 là các khoản chi nhằm duy trì hoạt động thường xuyên của bộ máy nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, hỗ trợ hoạt động của các tổ chức khác và thực hiện các nhiệm vụ thường xuyên của Nhà nước về phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh.

Khung thể chế quản lý chi thường xuyên được hoàn thiện dựa trên các văn bản pháp lý chủ chốt gồm Nghị định số 163/2016/NĐ-CP và Nghị định số 136/2016/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành Luật Ngân sách Nhà nước, cùng Thông tư số 84/2014/TT-BTC hướng dẫn xây dựng dự toán. Hoạt động quản lý chi thường xuyên cấp tỉnh vận hành qua chu trình 4 giai đoạn khép kín: Lập dự toán ngân sách, chấp hành dự toán, quyết toán ngân sách, và thanh tra, kiểm tra, kiểm soát chi. Chu trình này bắt buộc phải tuân thủ 4 nguyên tắc vận hành: tập trung dân chủ, quản lý nghiêm ngặt theo dự toán được duyệt, đảm bảo tính tiết kiệm và hiệu quả đầu ra, và thực hiện cơ chế thanh toán chi trực tiếp qua hệ thống Kho bạc Nhà nước.

[Khung thể chế pháp lý: Luật NSNN 2015, NĐ 163/2016, NĐ 136/2016]
[Chu trình Quản lý Chi thường xuyên Cấp tỉnh: 4 Giai đoạn]
[4 Nguyên tắc cốt lõi: Tập trung dân chủ | Quản lý theo dự toán | Tiết kiệm - Hiệu quả | Chi qua KBNN]

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng phương pháp tiếp cận kết hợp giữa dữ liệu thứ cấp và dữ liệu sơ cấp nhằm đảm bảo độ tin cậy khoa học cao nhất:

  • Nguồn dữ liệu thứ cấp: Thu thập toàn bộ báo cáo quyết toán ngân sách, báo cáo thu chi tài chính định kỳ từ Sở Tài chính Tuyên Quang, Cục Thuế tỉnh, và Kho bạc Nhà nước tỉnh Tuyên Quang trong mốc thời gian 3 năm từ năm 2017 đến năm 2019.
  • Nguồn dữ liệu sơ cấp: Thu thập thông qua phiếu điều tra khảo sát chuyên sâu thực hiện trong năm 2020. Cỡ mẫu khảo sát gồm 31 cán bộ lãnh đạo quản lý chủ chốt thuộc 24 đơn vị hành chính trực thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, đại diện Sở Tài chính và hệ thống Kho bạc Nhà nước, song song với việc lấy ý kiến từ đội ngũ kế toán tại các đơn vị hành chính sự nghiệp thụ hưởng trực tiếp ngân sách.
  • Phương pháp chọn mẫu: Áp dụng kỹ thuật chọn mẫu có chủ đích (purposive sampling) hướng đến đúng đối tượng chuyên trách nắm vững nghiệp vụ lập và chấp hành dự toán.
  • Phương pháp phân tích: Sử dụng phân tích chuỗi thời gian (time-series analysis), phương pháp so sánh đối chiếu tỷ lệ thực hiện so với dự toán, và thống kê mô tả thang đo Likert để lượng hóa mức độ hài lòng cũng như nhận diện những khó khăn trong khâu kiểm soát thanh toán. Phương pháp này được lựa chọn vì cho phép bóc tách chính xác độ lệch số liệu giữa các năm và làm rõ nguyên nhân gốc rễ của việc điều chỉnh ngân sách.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Phân tích thực trạng quản lý chi thường xuyên tại tỉnh Tuyên Quang giai đoạn 2017 - 2019 làm nổi bật 4 phát hiện quan trọng:

  1. Độ lệch trong công tác lập và chấp hành dự toán: Mặc dù tổng chi thường xuyên cơ bản bám sát dự toán được phê duyệt, độ lệch giữa số dự toán đầu năm và số quyết toán thực tế tại một số ngành sự nghiệp vẫn dao động từ 3% đến 6%. Nguyên nhân chủ yếu do các khoản chi phát sinh đột xuất về an sinh xã hội, phòng chống thiên tai và biến động giá cả thị trường chưa được tính toán đầy đủ trong kế hoạch ban đầu.
  2. Cơ cấu phân bổ chi tiêu chưa thực sự tối ưu: Khoản chi cho sự nghiệp giáo dục - đào tạo luôn chiếm tỷ trọng cao nhất, duy trì ở mức trên 35% tổng chi thường xuyên toàn tỉnh, tiếp theo là chi cho hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước, đảng, đoàn thể chiếm khoảng 25% đến 28%. Trong khi đó, các lĩnh vực có khả năng tạo động lực phát triển trực tiếp như chi sự nghiệp kinh tế, khoa học và công nghệ chỉ chiếm tỷ lệ khiêm tốn dưới 8%.
  3. Hiệu quả tích cực từ kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước: Hệ thống Thông tin Quản lý Ngân sách và Kho bạc (TABMIS) đã kiểm soát 100% các khoản chi ngân sách cấp tỉnh. Qua thanh tra, kiểm tra định kỳ hàng năm, cơ quan chức năng đã từ chối thanh toán và yêu cầu hoàn thiện hồ sơ đối với hàng chục khoản chi sai mục lục, không đúng định mức, thu hồi nộp trả ngân sách nhà nước hàng trăm triệu đồng mỗi năm.
  4. Tiến độ tự chủ tài chính tại các đơn vị sự nghiệp còn chậm: Phần lớn các đơn vị sự nghiệp công lập trên địa bàn tỉnh vẫn hoạt động dựa vào nguồn ngân sách nhà nước cấp trực tiếp, với tỷ lệ tự bảo đảm kinh phí chi thường xuyên bình quân dưới 20%. Tâm lý trông chờ, ỷ lại vào ngân sách cấp trên vẫn còn phổ biến tại khối huyện và các đơn vị giáo dục, y tế cơ sở.
Lĩnh vực chi thường xuyên Tỷ trọng trung bình trong tổng chi (%) Tình trạng thực hiện so với dự toán
Sự nghiệp Giáo dục - Đào tạo Trên 35% Cơ bản chuẩn xác, ít biến động lớn
Quản lý Nhà nước, Đảng, Đoàn thể 25% - 28% Phát sinh tăng nhẹ do phụ cấp và khoán chi
Sự nghiệp Y tế, Dân số 12% - 15% Thường xuyên điều chỉnh bổ sung kinh phí
Sự nghiệp Kinh tế, Khoa học - Công nghệ Dưới 8% Giải ngân chậm, dự toán chưa sát nhu cầu

Thảo luận kết quả

Các dữ liệu nghiên cứu phản ánh rõ nét tính chất đặc thù của một tỉnh miền núi phụ thuộc ngân sách. Nguyên nhân chính của những hạn chế trong phân bổ chi thường xuyên bắt nguồn từ việc định mức chi tiêu hiện hành chậm được sửa đổi theo biến động giá cả, trong khi trình độ nghiệp vụ của cán bộ tài chính kế toán cấp xã, huyện chưa đồng đều.

[Biểu đồ đề xuất 1: Biểu đồ cột chồng (Stacked Bar Chart)]

[Biểu đồ đề xuất 2: Biểu đồ đường (Line Chart)]

Việc trình bày các chỉ tiêu trên thông qua các biểu đồ này giúp nhà quản lý nhận diện trực quan xu hướng gia tăng của chi quản lý hành chính. So sánh với kinh nghiệm quản lý của tỉnh Cao Bằng và tỉnh Hà Nam, nơi đã áp dụng thành công định mức phân bổ dự toán theo tiêu chí kết quả đầu ra (số học sinh, số giường bệnh, khoán chi 100% gắn với trách nhiệm người đứng đầu), tỉnh Tuyên Quang cần chuyển đổi mạnh mẽ từ phương pháp lập ngân sách theo yếu tố đầu vào sang phương pháp quản lý ngân sách theo kết quả thực hiện nhiệm vụ.

Đề xuất và khuyến nghị

Dựa trên kết quả phân tích thực trạng, luận văn đề xuất 4 nhóm giải pháp mang tính hành động cao nhằm hoàn thiện công tác quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà nước tỉnh Tuyên Quang:

  1. Đổi mới quy trình lập dự toán ngân sách theo khuôn khổ trung hạn: Sở Tài chính chủ trì phối hợp với Sở Kế hoạch và Đầu tư triển khai lập kế hoạch tài chính - ngân sách nhà nước 3 năm cuốn chiếu theo đúng quy định của Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015. Mục tiêu nâng độ chính xác của dự toán lên mức trên 95% so với thực chi, giảm thiểu tối đa các khoản bổ sung ngoài dự toán trong giai đoạn 2022 - 2025.
  2. Hoàn thiện hệ thống định mức phân bổ và ban hành quy chế chi tiêu nội bộ chi tiết: Ủy ban nhân dân tỉnh Tuyên Quang cần rà soát, ban hành quyết định điều chỉnh định mức phân bổ ngân sách chi thường xuyên phù hợp với từng vùng địa lý khó khăn. Tất cả các cơ quan thụ hưởng ngân sách phải hoàn thành việc chuẩn hóa quy chế chi tiêu nội bộ, đặt mục tiêu tiết giảm tối thiểu 10% kinh phí chi khánh tiết, hội nghị, công tác phí để bổ sung cho hoạt động chuyên môn nghiệp vụ.
  3. Nâng cao hiệu lực kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước bằng công nghệ số: Kho bạc Nhà nước Tuyên Quang đẩy mạnh vận hành dịch vụ công trực tuyến cấp độ 4, rút ngắn thời gian kiểm soát thanh toán các khoản chi thường xuyên đủ điều kiện xuống dưới 24 giờ làm việc. Tăng cường phối hợp liên ngành với Thanh tra tỉnh để tiến hành kiểm tra đột xuất tối thiểu 20% số đơn vị dự toán mỗi năm, ngăn chặn kịp thời các biểu hiện thất thoát quỹ công.
  4. Thúc đẩy lộ trình tự chủ tài chính tại các đơn vị sự nghiệp công lập: Ban chỉ đạo đổi mới đơn vị sự nghiệp công lập tỉnh cần xây dựng phương án giao quyền tự chủ giai đoạn 2021 - 2025, phấn đấu nâng tỷ lệ các đơn vị sự nghiệp tự đảm bảo toàn bộ hoặc một phần chi thường xuyên từ mức 15% lên mức 30% vào năm 2025. Giải pháp này giúp giảm áp lực chi trực tiếp từ ngân sách tỉnh khoảng 8% đến 12% mỗi năm.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Công trình nghiên cứu mang giá trị ứng dụng cao cho 4 nhóm đối tượng trọng tâm sau:

  • Cán bộ lãnh đạo và chuyên viên tại Sở Tài chính, Phòng Tài chính - Kế hoạch cấp huyện: Tài liệu cung cấp góc nhìn toàn diện về kỹ thuật lập dự toán, phương pháp phân bổ kinh phí theo các nhóm ngành sự nghiệp và giải pháp điều hành ngân sách bám sát thực tiễn địa phương miền núi.
  • Lãnh đạo và chuyên viên nghiệp vụ hệ thống Kho bạc Nhà nước: Tham khảo quy trình kiểm soát hồ sơ chứng từ, kỹ thuật xử lý rủi ro thanh toán qua hệ thống TABMIS và giải pháp nâng cao hiệu quả thanh tra, kiểm tra chi thường xuyên.
  • Thủ trưởng và kế toán trưởng các đơn vị hành chính sự nghiệp công lập: Ứng dụng trực tiếp các bài học kinh nghiệm về xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ, thực hiện cơ chế khoán biên chế và khoán kinh phí quản lý hành chính nhằm gia tăng thu nhập cho người lao động.
  • Học viên cao học, nghiên cứu sinh và giảng viên chuyên ngành Quản lý kinh tế, Tài chính công: Sử dụng luận văn làm tài liệu tham khảo giá trị về phương pháp nghiên cứu kết hợp giữa số liệu chuỗi thời gian 3 năm và dữ liệu khảo sát sơ cấp 31 mẫu tại cơ quan quản lý nhà nước.

Câu hỏi thường gặp

Chi thường xuyên khác chi đầu tư phát triển trong ngân sách cấp tỉnh ở những điểm cốt lõi nào?
Chi thường xuyên là các khoản chi mang tính chất tiêu dùng xã hội, phát sinh liên tục trong năm ngân sách nhằm duy trì hoạt động của bộ máy chính quyền và các sự nghiệp y tế, giáo dục. Trong khi đó, chi đầu tư phát triển là các khoản chi có thời hạn tác động dài trên 1 năm, trực tiếp tạo ra tài sản vật chất và hạ tầng kinh tế phục vụ tăng trưởng dài hạn.

Tại sao tỉnh Tuyên Quang gặp nhiều khó khăn trong việc cân đối ngân sách chi thường xuyên giai đoạn 2017 - 2019?
Do xuất phát điểm kinh tế thấp, nông nghiệp chiếm tỷ trọng lớn và số lượng doanh nghiệp đóng góp thuế trên địa bàn còn hạn chế, dẫn đến nguồn thu nội địa năm 2019 chỉ đạt 2.612 tỷ đồng. Trong khi đó, nhu cầu chi cho bộ máy và an sinh xã hội tại các huyện vùng sâu, vùng xa rất lớn, khiến ngân sách địa phương phải phụ thuộc trên 65% vào nguồn trợ cấp từ trung ương.

Hệ thống Kho bạc Nhà nước đóng vai trò gì trong chu trình quản lý chi thường xuyên?
Kho bạc Nhà nước là cơ quan trực tiếp kiểm soát, thanh toán các khoản chi theo dự toán được giao. Kho bạc thực hiện kiểm tra tính hợp pháp, hợp lệ của chứng từ, đảm bảo việc sử dụng kinh phí đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức và thực hiện từ chối các khoản chi không đủ điều kiện theo quy định của Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015.

Các đơn vị sự nghiệp công lập vùng cao có thể thực hiện những giải pháp nào để giảm gánh nặng chi thường xuyên cho ngân sách tỉnh?
Các đơn vị sự nghiệp cần chủ động rà soát cơ cấu tổ chức, tinh giản biên chế gắn với vị trí việc làm, khai thác tốt các nguồn thu dịch vụ sự nghiệp công theo hướng tính đúng, tính đủ chi phí, và xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ chặt chẽ nhằm mục tiêu nâng mức tự chủ tài chính lên trên 30%.

Bài học kinh nghiệm nào từ tỉnh Cao Bằng và Hà Nam có thể áp dụng hiệu quả tại Tuyên Quang?
Tuyên Quang có thể học hỏi tỉnh Cao Bằng trong việc siết chặt kỷ cương thanh tra để thu hồi kinh phí chi sai quy định, đồng thời áp dụng mô hình của tỉnh Hà Nam trong việc thực hiện khoán chi hành chính 100% và giao định mức phân bổ ngân sách sự nghiệp giáo dục, y tế căn cứ trực tiếp theo số lượng học sinh và giường bệnh thực tế.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà nước cấp tỉnh trong bối cảnh thực thi Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015.
  • Phân tích chi tiết bức tranh tài chính công tỉnh Tuyên Quang giai đoạn 2017 - 2019, ghi nhận tổng thu ngân sách năm 2019 đạt 2.721 tỷ đồng nhưng chỉ ra áp lực lớn khi chi thường xuyên chiếm tỷ trọng chi phối trên 60% tổng chi ngân sách địa phương.
  • Nhận diện chính xác 4 điểm nghẽn lớn trong công tác lập dự toán, phân bổ nguồn lực chưa tối ưu, tiến độ tự chủ tài chính tại đơn vị sự nghiệp công lập còn chậm và năng lực kiểm soát chi tại cấp cơ sở chưa đồng đều.
  • Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp đồng bộ gắn với mục tiêu tiết kiệm tối thiểu 10% chi hành chính và nâng tỷ lệ tự chủ tài chính của các đơn vị sự nghiệp lên mức 30% trong lộ trình đến năm 2025.
  • Đóng góp nguồn tài liệu tham khảo học thuật chuẩn mực, kết hợp hài hòa giữa khung lý thuyết kinh tế học công cộng và dữ liệu khảo sát thực chứng từ 31 cán bộ quản lý chủ chốt.

Trong giai đoạn 2021 - 2025, các cơ quan ban ngành tỉnh Tuyên Quang cần nhanh chóng cụ thể hóa các đề xuất của luận văn thành các chương trình hành động và quy định định mức phân bổ ngân sách thực tế. Các nhà quản lý, cán bộ tài chính và người làm nghiên cứu hãy chủ động ứng dụng những bài học và khung phân tích từ công trình này để nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản trị tài chính công tại cơ quan, đơn vị mình.