Tổng quan nghiên cứu

Quản lý chi ngân sách nhà nước là trọng tâm cốt lõi trong hệ thống quản trị tài chính công của mọi cấp chính quyền. Tại Việt Nam, khung khổ pháp lý về ngân sách đã trải qua 4 giai đoạn hoàn thiện quan trọng với các đạo luật năm 1996, năm 1998, năm 2002 và bước ngoặt mang tính cải cách toàn diện từ Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 01 năm 2017. Đối với địa bàn miền núi như huyện M’Drắk, tỉnh Đắk Lắk – nơi có 13 đơn vị hành chính cấp xã, thị trấn và điều kiện kinh tế - xã hội còn gặp nhiều khó khăn, việc thực thi chính sách quản lý chi công đóng vai trò then chốt trong thúc đẩy tăng trưởng và bảo đảm an sinh xã hội.

Vấn đề nghiên cứu trọng tâm của luận văn xuất phát từ những bất cập thực tiễn tại huyện M'Drắk trong giai đoạn 2015 - 2017: tình trạng phân bổ vốn đầu tư xây dựng cơ bản còn dàn trải tại hơn 10 danh mục công trình hàng năm, chi tiêu phát sinh ngoài kế hoạch theo cơ chế xin - cho, và sự thiếu chủ động điều hành ngân sách tại cấp xã. Mục tiêu cụ thể của công trình là làm rõ nền tảng lý luận, phân tích thực trạng quản lý các khoản chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp đẩy mạnh thực hiện chính sách chi ngân sách nhà nước trên địa bàn huyện đến năm 2025.

Nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn sâu sắc, cung cấp căn cứ giúp địa phương cắt giảm từ 10% đến 15% các khoản chi sai quy chuẩn, tối ưu hóa hơn 70% nguồn vốn ngân sách phân bổ hàng năm, đồng thời chuẩn hóa quy trình kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước cho 100% đơn vị thụ hưởng trên địa bàn huyện M'Drắk.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn xây dựng hệ thống luận cứ dựa trên các lý thuyết và mô hình quản trị tài chính công hiện đại:

Thứ nhất, Lý thuyết điều hành ngân sách của V. Key (1940) và Lý thuyết Kinh tế công cộng của Joseph Stiglitz, nhấn mạnh việc phân bổ nguồn lực công phải dựa trên phân tích chi phí - lợi ích, giảm thiểu biến dạng thị trường và gắn kết chặt chẽ giữa chi tiêu chính phủ với đánh giá hiệu quả đầu ra.

Thứ hai, Bộ Quy tắc minh bạch tài khóa của Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) với 45 nội dung chuẩn mực xoay quanh 4 trụ cột quản lý tài chính công, kết hợp Bộ chỉ số ngân sách mở (IBP) gồm 92 tiêu chí đánh giá trách nhiệm giải trình và Thông lệ tốt nhất về minh bạch tài khóa của OECD năm 2002 quy định cấu trúc 7 báo cáo ngân sách chủ đạo.

Thứ ba, Khung chuẩn đánh giá quản trị đầu tư công của Anand Rajaram và cộng sự (2010) với chu trình 8 giai đoạn từ sàng lọc sơ bộ, thẩm định dự án độc lập đến đánh giá hiệu quả vận hành sau đầu tư; cùng Mô hình khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF) giai đoạn 3 đến 5 năm nhằm khắc phục tính bị động của dự toán 1 năm truyền thống.

Các khái niệm chính được chuẩn hóa gồm: Chi ngân sách nhà nước, Chi thường xuyên, Chi đầu tư phát triển, Phân cấp quản lý ngân sách cấp huyện, và Kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu của đề tài bao gồm các báo cáo quyết toán, số liệu dự toán thu - chi ngân sách huyện M'Drắk giai đoạn 2015 - 2017, hệ thống niên giám thống kê huyện M'Drắk và tỉnh Đắk Lắk, cùng các văn bản quy phạm pháp luật như Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015, Nghị định 163/2016/NĐ-CP và Thông tư 342/2016/TT-BTC.

Cỡ mẫu nghiên cứu bao quát toàn bộ 13 xã, thị trấn và hơn 40 cơ quan, đơn vị phòng ban thụ hưởng ngân sách trực thuộc huyện M’Drắk trong 3 năm liên tục (2015, 2016, 2017). Phương pháp chọn mẫu toàn bộ theo chuỗi thời gian được áp dụng nhằm đảm bảo tính bao quát, phản ánh trọn vẹn sự biến chuyển của chính sách tài khóa địa phương trước và sau khi Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 có hiệu lực.

Lý do lựa chọn phương pháp phân tích thống kê mô tả, phương pháp so sánh chuỗi thời gian và phương pháp tổng hợp phân tích định lượng là vì các công cụ này cho phép bóc tách chi tiết cơ cấu từng nhóm chi, nhận diện chính xác độ lệch giữa dự toán giao đầu năm và quyết toán thực tế cuối năm, từ đó chỉ rõ các điểm nghẽn mang tính hệ thống trong điều hành ngân sách địa phương.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Phân tích thực nghiệm nguồn số liệu chi ngân sách huyện M'Drắk giai đoạn 2015 - 2017 đã chỉ ra 4 phát hiện căn bản:

Thứ nhất, cơ cấu chi ngân sách mất cân đối nghiêm trọng khi chi thường xuyên luôn chiếm tỷ trọng áp đảo từ 72% đến 76% tổng chi ngân sách huyện qua các năm, trong khi chi đầu tư phát triển chỉ duy trì ở mức khiêm tốn từ 20% đến 24%, gây hạn chế lớn cho việc kiến thiết hạ tầng kinh tế - xã hội.

Thứ hai, công tác lập và chấp hành dự toán chi đầu tư xây dựng cơ bản còn nhiều yếu kém, phân bổ dàn trải cho hơn 15 dự án mỗi năm dẫn đến tình trạng kéo dài thời gian thi công, phát sinh nợ đọng xây dựng cơ bản chiếm khoảng 8% đến 12% tổng giá trị danh mục đầu tư công tại huyện.

Thứ ba, hoạt động kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước huyện M’Drắk bước đầu phát huy hiệu lực thông qua việc kiểm tra hồ sơ chứng từ, kiên quyết từ chối thanh toán từ 2% đến 3,5% tổng số món chi chưa đảm bảo thủ tục pháp lý, bảo vệ an toàn cho hàng trăm triệu đồng tiền vốn nhà nước mỗi năm.

Thứ tư, quyền tự chủ tài chính tại 13 xã, thị trấn trực thuộc còn rất yếu, nguồn thu tại chỗ chỉ đáp ứng được khoảng 15% đến 18% nhu cầu chi tiêu tại cơ sở, buộc ngân sách huyện và tỉnh phải thực hiện bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu trên 82% tổng nhu cầu chi cấp xã.

Thảo luận kết quả

Diễn biến số liệu chi ngân sách huyện M’Drắk giai đoạn 2015 - 2017 được phản ánh trực quan qua hệ thống bảng biểu thống kê chi tiết từ Bảng 2.1 đến Bảng 2.4 và Biểu đồ chi ngân sách nhà nước (Hình 2.1) trong luận văn. Số liệu cho thấy tổng chi ngân sách địa phương duy trì tốc độ tăng trưởng bình quân từ 9% đến 11%/năm, phản ánh nhu cầu chi tiêu công phục vụ phát triển kinh tế và đảm bảo an sinh xã hội cho đồng bào dân tộc thiểu số ngày càng gia tăng.

Nguyên nhân cốt lõi của các hạn chế bắt nguồn từ 3 yếu tố:

  • Thứ nhất, phương thức lập dự toán truyền thống dựa trên số chi năm trước cộng thêm tỷ lệ phần trăm cơ học khiến dự toán tách rời khuôn khổ tài chính trung hạn.
  • Thứ hai, tâm lý ỷ lại vào nguồn trợ cấp từ cấp trên còn nặng nề, cơ chế xin - cho trong bố trí vốn đầu tư chưa được triệt tiêu hoàn toàn.
  • Thứ ba, năng lực chuyên môn của đội ngũ cán bộ tài chính - kế toán cấp xã còn hạn chế, chưa cập nhật kịp thời các quy định mới theo Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 và quy trình thanh tra chuyên ngành kho bạc theo Quyết định 777/QĐ-KBNN.

Kết quả này hoàn toàn tương đồng với các công trình nghiên cứu của Dương Thị Bình Minh (2006) và Lê Thị Mai Liên (2015) khi đánh giá về thực trạng kém hiệu quả và phân bổ dàn trải trong quản lý chi tiêu công tại các địa phương của Việt Nam.

Đề xuất và khuyến nghị

Để nâng cao hiệu quả quản lý chi ngân sách nhà nước trên địa bàn huyện M'Drắk, luận văn đề xuất 4 nhóm giải pháp đột phá gắn liền với lộ trình thực hiện cụ thể:

Thứ nhất, chuyển đổi phương thức lập dự toán chi ngân sách từ mô hình truyền thống sang áp dụng mô hình lập ngân sách theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF) giai đoạn 3 đến 5 năm, gắn liền việc cấp phát kinh phí với kết quả đầu ra đo lường được. Chủ thể thực hiện: Phòng Tài chính - Kế hoạch chủ trì phối hợp với UBND huyện M'Drắk. Mục tiêu: Giảm thiểu sai lệch giữa dự toán và quyết toán chi xuống dưới 5% trong giai đoạn 2020 - 2025.

Thứ hai, tái cơ cấu chi đầu tư phát triển theo hướng tập trung, kiên quyết cắt giảm 100% các công trình kém cấp thiết, ưu tiên nguồn lực hoàn thành dứt điểm 5 đến 7 dự án hạ tầng giao thông và thủy lợi trọng điểm liên xã, xóa bỏ nợ đọng xây dựng cơ bản trước năm 2022. Chủ thể thực hiện: Ban Quản lý dự án đầu tư xây dựng huyện phối hợp Hội đồng nhân dân huyện. Mục tiêu: Nâng tỷ trọng chi đầu tư phát triển đạt trên 30% tổng chi ngân sách huyện.

Thứ ba, nâng cao hiệu lực kiểm soát chi và thanh tra chuyên ngành tài chính bằng cách áp dụng triệt để Quyết định 2456/QĐ-BTC và Quyết định 777/QĐ-KBNN, thực hiện thanh tra định kỳ tối thiểu 2 cuộc mỗi năm tại các đơn vị sử dụng ngân sách có dấu hiệu rủi ro cao. Chủ thể thực hiện: Kho bạc Nhà nước huyện M'Drắk và Thanh tra huyện. Mục tiêu: Đạt 100% hồ sơ thanh toán đúng niên độ và đúng tiêu chuẩn định mức, giảm tỷ lệ chứng từ vi phạm xuống dưới 1%.

Thứ tư, chuẩn hóa và nâng cao năng lực chuyên môn cho đội ngũ công chức tài chính thông qua việc tổ chức tối thiểu 3 lớp bồi dưỡng nghiệp vụ chuyên sâu mỗi năm về Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 cho hơn 50 cán bộ tài chính - kế toán cấp xã và thủ trưởng các đơn vị thụ hưởng. Chủ thể thực hiện: Phòng Nội vụ phối hợp Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện M'Drắk. Lộ trình hoàn thành: Giai đoạn 2020 - 2023.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Công trình luận văn thạc sĩ chính sách công này là tài liệu tham khảo giá trị cho 4 nhóm đối tượng trọng tâm:

  1. Lãnh đạo Ủy ban nhân dân và Hội đồng nhân dân cấp huyện, cấp xã: Cung cấp cơ sở khoa học và dữ liệu thực chứng phục vụ quá trình thẩm định, phê duyệt và giám sát việc phân bổ dự toán, quyết toán ngân sách nhà nước hàng năm.
  2. Cán bộ, công chức làm công tác Tài chính - Kế hoạch và Kho bạc Nhà nước: Nắm vững quy trình kiểm soát chi thường xuyên, kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản và kỹ năng xử lý hồ sơ thanh quyết toán theo đúng luật định.
  3. Chuyên viên thanh tra, kiểm toán tài chính công: Sử dụng bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả chi tiêu và các chỉ số đo lường tỷ lệ từ chối thanh toán để phát hiện các kẽ hở gây thất thoát nguồn lực công.
  4. Giảng viên, nhà nghiên cứu và học viên cao học chuyên ngành Chính sách công, Quản lý công, Tài chính - Ngân hàng: Khai thác khung lý thuyết chuẩn quốc tế (IMF, OECD, World Bank) kết hợp nghiên cứu tình huống điển hình tại một huyện miền núi Việt Nam.

Câu hỏi thường gặp

  1. Điểm đổi mới căn bản của Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 ảnh hưởng trực tiếp đến huyện M'Drắk là gì? Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 quy định rõ ràng việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp chính quyền, đồng thời bắt buộc công khai minh bạch tài khóa và mở rộng thời hạn thẩm định quyết toán. Điều này đòi hỏi huyện M'Drắk phải siết chặt kỷ luật dự toán, kiểm soát chặt chẽ 100% các khoản chi ngoài kế hoạch và minh bạch hóa thông tin phân bổ ngân sách.

  2. Tại sao tỷ trọng chi thường xuyên tại huyện M'Drắk lại chiếm tới trên 70% tổng chi ngân sách? Do đặc thù là huyện miền núi với địa bàn trải rộng trên 13 xã, thị trấn, phần lớn ngân sách phải dành để chi trả lương cho đội ngũ cán bộ, giáo viên, nhân viên y tế và thực thi các chính sách an sinh xã hội cho đồng bào dân tộc thiểu số, trong khi quy mô nguồn thu nội địa của huyện còn rất hạn chế.

  3. Kho bạc Nhà nước huyện M'Drắk sử dụng công cụ gì để ngăn chặn thất thoát ngân sách? Kho bạc Nhà nước huyện thực hiện kiểm soát hồ sơ theo đúng Thông tư 342/2016/TT-BTC, kết hợp quy trình thanh tra chuyên ngành theo Quyết định 777/QĐ-KBNN, kiên quyết từ chối thanh toán các khoản chi sai chế độ hoặc vượt định mức cho phép, qua đó giữ tỷ lệ hồ sơ vi phạm dưới mức 3%.

  4. Làm thế nào để chính quyền các xã vùng sâu tại M'Drắk giảm bớt sự phụ thuộc vào trợ cấp cấp trên? Các xã cần đẩy mạnh quản lý thu thuế sử dụng đất phi nông nghiệp, lệ phí trước bạ và phí môn bài theo phân cấp, đồng thời thực hiện cơ chế khoán chi hành chính, tiết kiệm tối thiểu 10% chi thường xuyên để tái đầu tư cho các dự án dân sinh tại chỗ.

  5. Vì sao địa phương cần chuyển đổi sang mô hình chi tiêu trung hạn MTEF giai đoạn 3 đến 5 năm? Mô hình MTEF cho phép chính quyền huyện dự báo chính xác dòng tiền, chủ động nguồn lực chi trả nợ xây dựng cơ bản và tránh được tính trạng cắt giảm vốn đột ngột giữa chừng, giúp giảm độ lệch sai số dự toán xuống dưới 5% so với phương pháp lập ngân sách 1 năm truyền thống.

Kết luận

Luận văn thạc sĩ của tác giả Phạm Ngọc Quang đã hoàn thành xuất sắc các mục tiêu nghiên cứu với 5 đóng góp học thuật và thực tiễn cốt lõi:

  • Hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về quản lý chi ngân sách nhà nước cấp huyện gắn liền với các chuẩn mực minh bạch tài khóa quốc tế của IMF và OECD.
  • Làm rõ thực trạng phân bổ cơ cấu chi tiêu công tại huyện M’Drắk giai đoạn 2015 - 2017 với tỷ lệ chi thường xuyên chiếm trên 72% và chi đầu tư chiếm khoảng 22%.
  • Nhận diện chính xác các hạn chế về tình trạng đầu tư dàn trải tại hơn 10 dự án mỗi năm và sự bị động tài chính tại 13 xã, thị trấn.
  • Xây dựng hệ thống tiêu chí định lượng đánh giá hiệu quả kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước theo chuẩn văn bản pháp quy hiện hành.
  • Đề xuất 4 nhóm giải pháp đồng bộ từ áp dụng mô hình MTEF, tái cơ cấu danh mục dự án công, đến tăng cường thanh tra chuyên ngành giai đoạn 2020 - 2025.

Lộ trình triển khai các khuyến nghị cần được huyện M'Drắk ưu tiên thực hiện ngay từ giai đoạn 2020 - 2022 nhằm nâng cao kỷ luật tài khóa. Quý độc giả, các nhà hoạch định chính sách và cán bộ quản lý tài chính quan tâm hãy áp dụng ngay các giải pháp thực chứng từ luận văn để tối ưu hóa hiệu quả quản trị ngân sách công tại địa phương.