Tổng quan luận án

Luận án tiến sĩ chuyên ngành Quản lý công (mã số: 9 34 04 03) với đề tài "Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam" do nghiên cứu sinh Phạm Thị Giang thực hiện tại Học viện Hành chính Quốc gia (Hà Nội, 2022), dưới sự hướng dẫn khoa học của GS. Phạm Hồng Thái và PGS. Vũ Đức Đán. Công trình tiếp cận dưới góc độ khoa học Quản lý công và Khoa học hành chính, kết hợp với các phân tích thể chế pháp lý.

Tính cấp thiết và khoảng trống nghiên cứu

Tác giả luận án xác định tính cấp thiết của đề tài dựa trên năm lý do căn bản:

  1. Chính quyền địa phương (CQĐP) được thành lập tại các đơn vị hành chính lãnh thổ (ĐVHCLT) nhằm thực hiện chức năng quản lý nhà nước (QLNN), đưa chủ trương của Đảng, pháp luật của Nhà nước vào cuộc sống, cung ứng dịch vụ công thiết yếu và là nơi người dân trực tiếp thực hiện quyền làm chủ. Việc thiết kế mô hình tổ chức CQĐP thích ứng với yêu cầu phát triển là thách thức thường trực của mỗi quốc gia.
  2. Trong bối cảnh kinh tế thị trường thời bình, mô hình quản lý phi tập trung và CQĐP theo hướng tự quản ngày càng khẳng định vai trò trên thế giới (điển hình như Hiến chương Châu Âu về tự quản địa phương), giúp phát huy tính sáng tạo, tự chủ, tự chịu trách nhiệm của địa phương và xác lập mối quan hệ pháp nhân công quyền độc lập tương đối giữa trung ương và địa phương.
  3. Dưới góc độ Quản lý công, việc ứng dụng lý thuyết phân quyền và quyền tự quyết của CQĐP tại Việt Nam còn nhiều bất cập; Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) vẫn duy trì mô hình CQĐP ba cấp (tỉnh, huyện, xã) một cách đồng nhất, chưa phân định rõ ràng giữa nông thôn, đô thị, hải đảo; các mô hình thí điểm tại Hà Nội, Đà Nẵng, Thành phố Hồ Chí Minh dựa trên các nghị quyết riêng lẻ của Quốc hội và chưa có tổng kết toàn diện.
  4. Quá trình phân quyền, phân cấp trên thực tế chưa triệt để, vẫn tồn tại cơ chế "xin - cho" hoặc "xin ý kiến cấp trên". Nhiều nội dung đã phân quyền nhưng nguồn lực tài chính, biên chế công chức, viên chức vẫn bị điều tiết theo chỉ tiêu áp đặt từ cấp trên, làm suy giảm tính chủ động, gia tăng sức ỳ và triệt tiêu trách nhiệm giải trình của chính quyền cơ sở.
  5. Đã có nhiều công trình nghiên cứu về CQĐP nhưng chưa có nghiên cứu nào giải quyết một cách hệ thống, toàn diện về tổ chức CQĐP theo hướng tự quản ở Việt Nam dưới giác độ chuyên ngành Quản lý công.

Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu

  • Mục đích nghiên cứu: Làm rõ cơ sở lý luận về tổ chức CQĐP tự quản; đánh giá thực trạng quy định pháp luật và thực tiễn mức độ tự quản của CQĐP trên một số lĩnh vực trọng yếu; từ đó đề xuất quan điểm, giải pháp và điều kiện bảo đảm tổ chức CQĐP theo hướng tự quản ở Việt Nam.
  • Nhiệm vụ nghiên cứu:
    1. Thứ nhất: Tổng quan các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước, chỉ ra các nội dung kế thừa và xác định khoảng trống nghiên cứu.
    2. Thứ hai: Xác lập khung lý luận: khái niệm, bản chất, đặc điểm, nguyên tắc, nội dung tổ chức CQĐP tự quản (hình thức tổ chức, thẩm quyền, phương thức thực hiện quyền, mối quan hệ trung ương - địa phương) và các điều kiện bảo đảm.
    3. Thứ ba: Phân tích kinh nghiệm tổ chức CQĐP tự quản tại một số quốc gia (Pháp, Đức, Nga, Nhật Bản) nhằm rút ra giá trị tham khảo cho Việt Nam.
    4. Thứ tư: Đánh giá quy định qua 05 bản Hiến pháp Việt Nam (trọng tâm là Hiến pháp 2013, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 sửa đổi, bổ sung năm 2019) và thực tiễn phân quyền, phân cấp trên các lĩnh vực tổ chức bộ máy, nhân sự, tài chính - ngân sách.
    5. Thứ năm: Đề xuất hệ thống quan điểm, giải pháp và điều kiện bảo đảm tổ chức CQĐP theo hướng tự quản tại Việt Nam.

Giả thuyết và câu hỏi nghiên cứu

  • Giả thuyết nghiên cứu: Tự quản địa phương là một quy luật tất yếu trong sự vận động và phát triển của nhà nước. Hiến pháp và pháp luật Việt Nam đã bước đầu ghi nhận các nội dung về tính tự chủ, tự quyết của CQĐP; tuy nhiên cách thức tổ chức và thẩm quyền hiện hành còn nhiều bất cập, chưa phát huy được tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm, chưa đáp ứng yêu cầu phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và mở rộng dân chủ.
  • Câu hỏi nghiên cứu:
    1. Thứ nhất: Các nhà khoa học trong và ngoài nước đã nghiên cứu như thế nào về tự quản địa phương và CQĐP tự quản?
    2. Thứ hai: Chính quyền địa phương tự quản là gì? Bản chất, đặc điểm, nguyên tắc, nội dung và những điều kiện cơ bản nào bảo đảm cho CQĐP theo hướng tự quản? Kinh nghiệm quốc tế có những giá trị tham khảo nào cho Việt Nam?
    3. Thứ ba: Hiến pháp, pháp luật Việt Nam và thực tiễn CQĐP thực hiện sự tự quản như thế nào?
    4. Thứ tư: Cách thức tổ chức và hoạt động của CQĐP Việt Nam hiện nay đã đáp ứng được yêu cầu đặt ra đối với tổ chức CQĐP theo hướng tự quản chưa?
    5. Thứ năm: Cần có những quan điểm, giải pháp và điều kiện bảo đảm nào để tổ chức CQĐP ở Việt Nam theo hướng tự quản đáp ứng yêu cầu trong điều kiện mới?

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

  • Đối tượng nghiên cứu: Những vấn đề lý luận và thực tiễn tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam.
  • Phạm vi nghiên cứu:
    • Nội dung: Tập trung vào các vấn đề lý luận về CQĐP tự quản; thực tiễn pháp luật và thực tế phân quyền, phân cấp trên các lĩnh vực then chốt gồm tổ chức bộ máy, nhân sự, tài chính - ngân sách và mối quan hệ trung ương - địa phương.
    • Thời gian: Xem xét qua lịch sử 05 bản Hiến pháp Việt Nam (1946, 1959, 1980, 1992), trọng tâm nghiên cứu giai đoạn từ khi ban hành Hiến pháp năm 2013 đến thời điểm hoàn thành luận án (năm 2022).
    • Không gian: Đánh giá trên phạm vi toàn quốc và khảo sát số liệu thực tiễn tại các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, Quảng Ninh, Vĩnh Phúc...).

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Luận án hệ thống hóa các công trình nghiên cứu liên quan theo ba nhóm chuyên đề chính:

Các hướng nghiên cứu trước đây

Nhóm nghiên cứu Tác giả và công trình tiêu biểu Nội dung và đóng góp chính
1. Tổ chức chính quyền địa phương Nguyễn Đăng Dung (2001, 2016); Lê Minh Thông & Nguyễn Như Phát (2002); Võ Kim Sơn (2002); David J. McCathy & Laurie Reynolds (2003); Đào Trí Úc (2007); Bùi Xuân Đức (2007); B.C. Smith (2008); Ann Bowman & Richard Kearney (2011); Phan Trung Lý, Nguyễn Văn Phúc, Nguyễn Sĩ Dũng (2012); Trương Thị Hồng Hà (2017); Nguyễn Thị Ngọc Lan (2017); Đinh Thanh Tùng (2019); Lê Cẩm Hà (2020). Phân tích quá trình hình thành CQĐP, yêu cầu phân biệt chính quyền đô thị và nông thôn; xác lập tư cách pháp nhân công quyền của ĐVHCLT; phân tích mô hình CQĐP các nước thuộc khối Anglo-Saxon, Pháp, Đông Á, ASEAN và các mô hình đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt.
2. Chính quyền địa phương tự quản Marguerite J. Fisher & Donald G. Bishop (1950); Samuel Humes & Eileen Martin (1969); Hội đồng Châu Âu (Hiến chương Châu Âu về TQĐP - ETS No. 122, 1985); I. Denisov (1998); S. Schiavo-Campo & P.S.A. Sundaram (2003); Peter Watt (2006); Nguyễn Kim Thoa & Nguyễn Sĩ Đại (2006); Bùi Xuân Đức (2007); Nguyễn Thị Thiện Trí (2014); Nguyễn Văn Cương (2014, 2017); Lưu Kiếm Thanh (2015); Mai Văn Thắng (2016); Trần Thị Minh Châu (2016, 2017); Ban Tổ chức Trung ương (2017); Hà Quang Ngọc (2017); Nguyễn Thị Hạnh (2017); Nguyễn Hữu Hải & Trịnh Thị Thủy (2018); Đào Bảo Ngọc (2018). Luận giải bản chất tự quản địa phương là quyền của cộng đồng dân cư tự quyết định và quản lý công việc địa phương; phân tích các cấu trúc cơ quan đại diện (Hội đồng) và hành pháp (Ủy ban/Thị trưởng); nghiên cứu mô hình tự quản tại Pháp, Đức, Nga, Đan Mạch, Nhật Bản và khả năng áp dụng tại cấp cơ sở (xã, thôn, bản) ở Việt Nam.
3. Phân quyền, phân cấp quản lý nhà nước J.B. Peterson (2002); Võ Kim Sơn (2004); World Bank (2005); Jean-Luc Boeuf & Manuela Magnan (2008); Phạm Hồng Thái, Nguyễn Đăng Dung, Nguyễn Ngọc Chí (2011); Trần Thị Diệu Oanh (2013); Phạm Hồng Thái (2016); Hoàng Mai (2016); Lương Thanh Cường (2018). Làm rõ mối quan hệ giữa tập quyền, tản quyền, phân quyền (chiều ngang và chiều dọc), phân cấp và ủy quyền; xác định phân quyền, phân cấp là tiền đề và phương thức hiện thực hóa quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP về ngân sách, nhân sự và tổ chức bộ máy.

Khoảng trống nghiên cứu được luận án giải quyết

Mặc dù các công trình trước đây đã cung cấp nền tảng phong phú, tác giả chỉ ra các khoảng trống khoa học còn tồn tại:

  • Các nghiên cứu trong nước chủ yếu tiếp cận thuần túy dưới góc độ luật học thực định, tập trung phân tích các điều khoản của Hiến pháp và Luật Tổ chức chính quyền địa phương, thiếu góc nhìn toàn diện từ khoa học Quản lý công.
  • Các công trình quốc tế phân tích sâu sắc về tự quản địa phương nhưng không nghiên cứu bối cảnh cụ thể của thể chế chính trị - hành chính Việt Nam.
  • Chưa có công trình khoa học cấp tiến sĩ nào nghiên cứu chuyên biệt, có hệ thống về khung lý thuyết, tiêu chí nhận diện, điều kiện bảo đảm và lộ trình giải pháp đồng bộ để tổ chức CQĐP theo hướng tự quản tại Việt Nam trên các chiều kích: tổ chức bộ máy, nhân sự, tài chính - ngân sách và cơ chế kiểm soát giữa trung ương và địa phương.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết và khái niệm

Luận án dựa trên các khái niệm và cơ sở lý thuyết nền tảng:

  • Khái niệm "Địa phương" và "Đơn vị hành chính lãnh thổ": Địa phương là phạm trù không gian lãnh thổ gắn liền với đặc điểm địa lý, dân cư, kinh tế, văn hóa và phong tục tập quán. ĐVHCLT là sự phân chia không gian lãnh thổ quốc gia theo ý chí quyền lực nhà nước nhằm mục đích quản trị.
  • Khái niệm "Tự quản địa phương" (TQĐP) và "Chính quyền địa phương tự quản" (CQĐPTQ): TQĐP là quyền và năng lực thực tế của cộng đồng dân cư địa phương trong việc tự quản lý và giải quyết các công việc của địa phương trong khuôn khổ pháp luật. CQĐPTQ là thiết chế do người dân địa phương bầu ra, có tư cách pháp nhân công quyền, có thẩm quyền riêng biệt, tự quyết định, tự chịu trách nhiệm trước nhân dân và pháp luật, không bị can thiệp trái luật bởi chính quyền cấp trên.
  • Lý thuyết phân quyền, phân cấp và quản lý công mới: Phân quyền theo chiều dọc chuyển giao quyền lực và nguồn lực từ trung ương cho địa phương, gắn liền với nguyên tắc tự chủ tài chính và tự quản nhân sự nhằm tối ưu hóa cung ứng dịch vụ công.

Phương pháp nghiên cứu

Luận án là công trình nghiên cứu định tính, sử dụng kết hợp các phương pháp nghiên cứu khoa học xã hội và hành chính:

  • Phương pháp khảo cứu tài liệu và kế thừa: Hệ thống hóa các kết quả nghiên cứu lý luận, các báo cáo khoa học và văn kiện pháp lý trong và ngoài nước.
  • Phương pháp phân tích thể chế và phân tích thứ cấp: Phân tích nội dung quy định của 05 bản Hiến pháp Việt Nam, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019), các luật chuyên ngành (Luật Ngân sách nhà nước, Luật Cán bộ, công chức) và các văn bản chỉ đạo của Đảng. Phân tích các dữ liệu thống kê, báo cáo tổng kết của Bộ Nội vụ, Bộ Tài chính và các địa phương.
  • Phương pháp tổng hợp: Khái quát hóa từ các số liệu thực tiễn và quy định pháp lý thành các luận điểm lý thuyết, các tiêu chí nhận diện và mô hình giải pháp.
  • Phương pháp so sánh:
    • So sánh lịch sử: Đối chiếu các giai đoạn lập hiến của Việt Nam từ năm 1945 đến nay về địa vị pháp lý của Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân / Ủy ban hành chính (UBND/UBHC).
    • So sánh không gian (quốc tế): Khảo sát, so sánh mô hình CQĐP tự quản tại 04 quốc gia đại diện cho các mô hình điển hình: Pháp (mô hình lục địa/tản quyền và phân quyền), Đức (mô hình liên bang), Nga (mô hình tự quản hiến định độc lập tương đối với hệ thống quyền lực nhà nước) và Nhật Bản (mô hình phân quyền và tự trị địa phương Đông Bắc Á).
  • Phương pháp sử dụng dữ liệu thứ cấp: Khai thác các số liệu khảo sát xã hội học, điều tra hành chính công đã được công bố chính thức về ngân sách, biên chế công chức và sự hài lòng của người dân.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Tổng quan về tình hình nghiên cứu

Chương 1 phân loại và phân tích sâu sắc các công trình nghiên cứu về tổ chức CQĐP, TQĐP và phân quyền, phân cấp. Tác giả đánh giá những thành tựu khoa học đã đạt được:

  • Làm rõ lịch sử hình thành CQĐP tại Việt Nam từ năm 1945 đến nay;
  • Chỉ ra các bất cập trong việc cào bằng mô hình tổ chức giữa nông thôn và đô thị;
  • Nhận diện các nguyên tắc cơ bản của tự quản địa phương trong kinh nghiệm quốc tế;
  • Xác lập mối liên hệ giữa phân cấp, phân quyền với việc hình thành chế độ tự quản.

Đồng thời, chương này chỉ ra các hạn chế của các công trình trước (chủ yếu tiếp cận từ góc độ luật học, thiếu tính tổng thể của Quản lý công, chưa có mô hình cụ thể cho Việt Nam) và khẳng định tính độc lập, không trùng lặp của đề tài luận án.

Chương 2: Cơ sở khoa học của tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản

Chương 2 xây dựng hệ thống lý luận hoàn chỉnh về tổ chức CQĐP theo hướng tự quản:

  • Nội dung tổ chức CQĐPTQ: Bao gồm hình thức tổ chức bộ máy đa dạng; cách thức thực hiện quyền lực dân chủ (dân chủ trực tiếp và đại diện); phân định thẩm quyền rõ ràng (thẩm quyền riêng biệt và thẩm quyền phối hợp); xác lập mối quan hệ bình đẳng pháp lý giữa cơ quan trung ương và CQĐP trên cơ sở luật định.
  • Điều kiện bảo đảm tổ chức CQĐP theo hướng tự quản:
    • Bản chất chế độ chính trị của Nhà nước (đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng và nguyên tắc quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân);
    • Yếu tố dân chủ trong tổ chức và hoạt động (mở rộng quyền tham gia, giám sát của người dân địa phương);
    • Yếu tố kỹ thuật (trình độ lập pháp, phân định thẩm quyền minh bạch, hệ thống thông tin quản lý);
    • Yếu tố thuộc về chính quyền trung ương (năng lực điều phối, cơ chế thanh tra, kiểm tra, giải quyết tranh chấp thẩm quyền);
    • Yếu tố môi trường (kinh tế thị trường, trình độ dân trí, văn hóa pháp lý).
  • Kinh nghiệm quốc tế: Phân tích mô hình CQĐP của Pháp, Đức, Nga, Nhật Bản; rút ra các giá trị tham khảo cốt lõi cho Việt Nam về: (i) Phân định ranh giới chức năng giữa trung ương và địa phương bằng luật; (ii) Trao quyền tự chủ tài chính và tự chủ nhân sự tương ứng với nhiệm vụ; (iii) Chuyển đổi phương thức quản lý từ "chỉ đạo, can thiệp hành chính" sang "hậu kiểm, thanh tra tính hợp pháp".

Chương 3: Thực tiễn tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam

Chương 3 phân tích thực trạng tổ chức và hoạt động của CQĐP qua các thời kỳ:

  • Lịch sử lập hiến: Hiến pháp 1946 ghi nhận bước đầu quyền tự quyết của địa phương (HĐND là cơ quan đại diện, UBHC là cơ quan hành chính); các Hiến pháp 1959, 1980, 1992 từng bước hoàn thiện bộ máy CQĐP theo nguyên tắc tập trung dân chủ nhưng nặng về trực thuộc hành chính dọc. Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã bước đầu phân định thẩm quyền và quy định về phân quyền, phân cấp, ủy quyền.
  • Đánh giá thực trạng theo các khía cạnh:
    • Hình thức tổ chức: Vẫn duy trì cấu trúc HĐND và UBND ở hầu khắp các cấp, chưa thực sự phản ánh sự khác biệt giữa đô thị và nông thôn; việc thí điểm chính quyền đô thị tại Hà Nội, Đà Nẵng, TP.HCM còn mang tính cục bộ.
    • Thực hiện quyền và thẩm quyền: HĐND ở nhiều nơi còn mang tính hình thức; quyền quyết định của chính quyền địa phương bị giới hạn bởi nhiều tầng nấc văn bản của các bộ ngành trung ương.
    • Tài chính - ngân sách: Luận án dẫn chứng số liệu thực tế về thu - chi ngân sách, tỷ lệ điều tiết nguồn thu về ngân sách trung ương năm 2021, danh sách các tỉnh nhận trợ cấp ngân sách nhiều nhất và các tỉnh đóng góp ngân sách lớn nhất. Thực trạng cho thấy phần lớn địa phương chưa tự cân đối được ngân sách, thẩm quyền quyết định các nguồn thu, sắc thuế địa phương còn rất hạn chế.
    • Biên chế và nhân sự: Phân tích số liệu biên chế công chức năm 2022 của các tỉnh, thành phố; CQĐP chưa có quyền tự quyết định số lượng biên chế công chức căn cứ trên nhu cầu thực tế và khả năng ngân sách địa phương mà phụ thuộc hoàn toàn vào chỉ tiêu phân bổ từ trung ương.
  • Hạn chế và nguyên nhân: Sự thiếu vắng khung pháp lý về quy chế pháp nhân công quyền của ĐVHCLT; tư duy quản lý tập trung quan liêu; cơ chế kiểm soát quyền lực giữa trung ương và địa phương chưa hoàn thiện.

Chương 4: Quan điểm và giải pháp tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam

Chương 4 đề xuất hệ thống quan điểm và giải pháp mang tính khả thi:

  • Ba quan điểm chỉ đạo:
    1. Quán triệt sâu sắc quan điểm của Đảng về đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
    2. Dựa trên cơ sở Hiến pháp và pháp luật, bảo đảm tính thống nhất của quyền lực nhà nước và sự lãnh đạo tập trung của trung ương trong những vấn đề chiến lược.
    3. Phù hợp với điều kiện thực tiễn kinh tế - xã hội, truyền thống lịch sử văn hóa Việt Nam và xu thế quản trị địa phương trên thế giới.
  • Hệ thống giải pháp cụ thể:
    • Đổi mới nhận thức: Thống nhất nhận thức về TQĐP là phương thức phân công, thực thi quyền lực nhà nước hiệu quả, không đồng nghĩa với tự trị hay phân lập quyền lực.
    • Hoàn thiện pháp luật: Sửa đổi Luật Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng ghi nhận tư cách pháp nhân công quyền của ĐVHCLT; thiết lập mô hình chính quyền đô thị một cấp tại các đô thị tập trung; tăng cường thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND.
    • Đẩy mạnh phân quyền, phân cấp thực chất: Phân định ranh giới giữa thẩm quyền độc quyền của trung ương, thẩm quyền riêng biệt của địa phương và thẩm quyền phối hợp; giao quyền tự chủ ngân sách (cho phép địa phương quyết định một số loại phí, lệ phí và tỷ lệ phân chia ngân sách ổn định); trao quyền chủ động xác định vị trí việc làm và tuyển dụng nhân sự.
  • Điều kiện bảo đảm:
    • Đảm bảo sự lãnh đạo chính trị vững chắc của Đảng;
    • Mở rộng các hình thức dân chủ trực tiếp (trưng cầu ý kiến nhân dân địa phương, bãi miễn đại biểu không còn tín nhiệm);
    • Hoàn thiện cơ chế kiểm soát từ trung ương (chuyển sang hậu kiểm, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp qua cơ quan tư pháp hoặc thanh tra chuyên trách);
    • Phát triển đồng bộ môi trường kinh tế thị trường và nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ, công chức địa phương.

Kết quả và những đóng góp mới

Đóng góp về mặt lý luận

  1. Xây dựng và chuẩn hóa khái niệm chính quyền địa phương tự quản và tự quản địa phương trong hệ thống lý luận Quản lý công tại Việt Nam. Luận giải tổ chức CQĐPTQ trên 03 phương diện cấu thành:
    • Cơ cấu tổ chức bộ máy chính quyền địa phương;
    • Cách thức, phương thức quản lý và giải quyết công việc nội bộ của địa phương;
    • Cơ chế phân bổ nguồn lực (ngân sách, nhân lực, tài sản công) và xác định thẩm quyền, chức năng của CQĐP.
  2. Thiết lập khung lý thuyết về tính tự quản của CQĐP: CQĐP tự quyết định và tự chịu trách nhiệm trước pháp luật và nhân dân địa phương trong phạm vi thẩm quyền được phân định; chính quyền cấp trên không can thiệp hành chính vào công việc nội bộ hợp pháp của chính quyền cấp dưới.
  3. Luận giải tính tất yếu khách quan của xu hướng tổ chức CQĐP theo hướng tự quản trong tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, phát triển nền kinh tế thị trường và phát huy dân chủ ở Việt Nam.
  4. Xác lập và luận chứng hệ thống các điều kiện bảo đảm mang tính quy luật cho việc vận hành mô hình CQĐP theo hướng tự quản.

Đóng góp về mặt thực tiễn

  1. Phân tích, đánh giá toàn diện bức tranh thực trạng pháp lý và thực tiễn vận hành quyền tự quyết, tự chủ của CQĐP qua 05 bản Hiến pháp Việt Nam, đặc biệt là giai đoạn thi hành Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019).
  2. Chỉ ra các "điểm nghẽn" thực tế trong cơ chế phân quyền, phân cấp về tài chính - ngân sách, quản lý biên chế công chức và sự can thiệp của chính quyền cấp trên dẫn tới cơ chế "xin - cho".
  3. Đề xuất hệ thống giải pháp và kiến nghị cụ thể có giá trị ứng dụng cao nhằm sửa đổi, bổ sung Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật Ngân sách nhà nước, Luật Cán bộ, công chức phục vụ trực tiếp cho công cuộc cải cách hành chính nhà nước.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

  • Hạn chế: Trong khuôn khổ một luận án tiến sĩ chuyên ngành Quản lý công, tác giả tập trung nghiên cứu sâu các lĩnh vực mang tính rường cột quyết định mức độ tự quản (tổ chức bộ máy, nhân sự, tài chính - ngân sách và quan hệ trung ương - địa phương); chưa thể khảo sát chi tiết thực trạng phân quyền tự quản trong từng ngành chuyên môn hóa sâu (như y tế chuyên sâu, tài nguyên - môi trường, quy hoạch giao thông liên vùng).
  • Hướng nghiên cứu tiếp:
    • Tiếp tục nghiên cứu sâu mô hình tự quản tài chính và ngân sách địa phương trong bối cảnh chuyển đổi số và kinh tế số;
    • Nghiên cứu cơ chế tài phán hành chính / tòa án giải quyết tranh chấp thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương tự quản;
    • Đánh giá tổng kết thực tiễn áp dụng mô hình chính quyền đô thị đặc thù tại các siêu đô thị (Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh) sau giai đoạn thí điểm dài hạn.

Giá trị tham khảo

Luận án là tài liệu chuyên khảo có giá trị học thuật và ứng dụng thực tiễn cao:

  • Cơ quan hoạch định chính sách và lập pháp: Phục vụ trực tiếp cho Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Bộ Nội vụ, Ban Tổ chức Trung ương và Viện Khoa học tổ chức nhà nước trong việc nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Luật Tổ chức chính quyền địa phương và xây dựng đề án cải cách bộ máy hành chính nhà nước.
  • Cơ sở đào tạo và nghiên cứu: Làm tài liệu giảng dạy, học tập chuyên sâu cho học viên cao học, nghiên cứu sinh, sinh viên các chuyên ngành Quản lý công, Khoa học hành chính, Luật Hành chính, Luật Hiến pháp tại Học viện Hành chính Quốc gia, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, các trường Đại học Luật.
  • Chính quyền các địa phương: Giúp lãnh đạo HĐND, UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có cơ sở lý luận và luận cứ thực tiễn để đề xuất các cơ chế phân cấp, phân quyền đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội tại địa phương mình.

Câu hỏi thường gặp

1. Luận án quan niệm thế nào về bản chất của "Chính quyền địa phương tự quản"?

Tác giả luận án khẳng định CQĐP tự quản là thiết chế đại diện do nhân dân địa phương bầu ra, có tư cách pháp nhân công quyền, có thẩm quyền riêng biệt được pháp luật quy định. Bản chất của CQĐPTQ là quyền tự quyết định, tự quản lý và tự chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và pháp luật về các vấn đề có ý nghĩa địa phương, trong đó chính quyền trung ương và cấp trên không can thiệp trái pháp luật vào hoạt động của chính quyền cấp dưới.

2. Việc tổ chức CQĐP theo hướng tự quản có dẫn tới nguy cơ phân tán quyền lực, ly khai hay làm suy yếu chính quyền trung ương không?

Không. Luận án khẳng định TQĐP không đồng nghĩa với ly khai hay tự trị chính trị tách rời quyền lực nhà nước. Quyền lực nhà nước là thống nhất và thuộc về nhân dân. TQĐP thực chất là phương thức phân công, thực thi quyền lực nhà nước theo chiều dọc nhằm giải quyết thỏa đáng mối quan hệ giữa trung ương và địa phương. CQĐPTQ luôn hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp, pháp luật và chịu sự kiểm soát, giám sát chặt chẽ về tính hợp hiến, hợp pháp từ chính quyền trung ương.

3. Những hạn chế lớn nhất trong cơ chế phân quyền, phân cấp tại Việt Nam được luận án chỉ ra là gì?

Luận án chỉ ra ba hạn chế then chốt: (1) CQĐP vẫn tồn tại cơ chế "xin phân cấp, phân quyền", nhiều vấn đề kinh tế - xã hội tại chỗ vẫn phải xin ý kiến cấp trên làm chậm trễ tiến độ và triệt tiêu trách nhiệm giải trình; (2) Mặc dù đã phân cấp nhiệm vụ nhưng nguồn lực tài chính và biên chế nhân sự vẫn bị khống chế, phân bổ chỉ tiêu áp đặt từ cấp trên; (3) Pháp luật chưa ghi nhận ĐVHCLT là một pháp nhân công quyền hoàn chỉnh có ngân sách và tài sản độc lập tương đối.

4. Luận án đề xuất giải pháp gì về mặt tổ chức bộ máy cho chính quyền đô thị và nông thôn?

Luận án đề xuất cần đa dạng hóa mô hình tổ chức CQĐP, xóa bỏ sự cào bằng cấu trúc ba cấp đồng nhất. Đối với khu vực đô thị tập trung, chỉ nên tổ chức một cấp chính quyền hoàn chỉnh (gồm HĐND và UBND) ở cấp thành phố, các quận/phường trực thuộc đóng vai trò là các đơn vị hành chính trực thuộc không tổ chức HĐND. Đối với khu vực nông thôn, duy trì mô hình chính quyền hoàn chỉnh gắn với củng cố tính tự quản của cộng đồng thôn, làng, ấp, bản.

Kết luận

Luận án tiến sĩ của tác giả Phạm Thị Giang là công trình nghiên cứu công phu, hệ thống về tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản tại Việt Nam dưới góc độ chuyên ngành Quản lý công. Công trình đã làm rõ khung lý luận khoa học, phân tích thấu đáo lịch sử lập hiến và thực trạng phân quyền, phân cấp, đồng thời đúc kết kinh nghiệm quốc tế từ các quốc gia phát triển. Hệ thống quan điểm, giải pháp và điều kiện bảo đảm được luận án đề xuất có giá trị thực tiễn sâu sắc, cung cấp luận cứ khoa học tin cậy cho công cuộc hoàn thiện thể chế và cải cách nền hành chính nhà nước Việt Nam trong giai đoạn phát triển mới.