Tổng quan luận án

Văn bản quy phạm pháp luật của bộ trưởng giữ vai trò quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực trên phạm vi toàn quốc. Các văn bản này có tính chuyên môn, kỹ thuật cao nhằm triển khai thi hành các văn bản cấp trên. Trong khoa học pháp lý quốc tế, số lượng văn bản quy phạm dưới luật do người đứng đầu bộ ban hành chiếm tỷ trọng lớn ở cả hệ thống thông luật (common law như Anh, Mỹ), dân luật (civil law như Pháp, Đức) và xã hội chủ nghĩa (như Trung Quốc, Việt Nam). Tuy nhiên, thực tiễn ban hành văn bản quy phạm pháp luật của bộ trưởng làm nảy sinh lo ngại về số lượng quá lớn, khả năng đáp ứng thực tiễn chưa đồng đều, tính khả thi hạn chế và nguy cơ ảnh hưởng đến các quyền cơ bản của con người, quyền công dân. Do đó, việc thiết lập và thực thi các yêu cầu về tính hợp pháp và tính hợp lý trở thành tiêu chuẩn để kiểm soát quyền lực nhà nước, đáp ứng đòi hỏi của nhà nước pháp quyền.

Tại Việt Nam, tác giả xác định ba lý do cấp thiết dẫn đến sự cần thiết của đề tài:

  • Thứ nhất, văn bản quy phạm pháp luật của bộ trưởng là công cụ thiết yếu để quản lý ngành, lĩnh vực và triển khai các quy định của Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, giúp các chủ thể cấp trên tập trung vào quản lý vĩ mô. Mặc dù vậy, tình trạng vi phạm tính hợp pháp vẫn xảy ra ở cả ba khía cạnh: nội dung, thủ tục và đặc biệt nhiều ở hình thức; đồng thời các tiêu chí về tính hợp lý chưa được bảo đảm thỏa đáng.
  • Thứ hai, các chủ thể tham gia soạn thảo, ban hành văn bản chưa nhận thức đầy đủ và chưa tuân thủ nghiêm ngặt các yêu cầu về tính hợp pháp, đặc biệt là tính hợp lý. Cơ quan kiểm tra, xử lý văn bản cũng như xã hội chưa phát huy hết trách nhiệm và vai trò kiểm soát.
  • Thứ ba, các công trình nghiên cứu trong nước trước đây chủ yếu tập trung vào khái niệm, đặc điểm, quy trình hoặc kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật nói chung, hoặc nghiên cứu tính hợp pháp và tính hợp lý đối với quyết định hành chính cá biệt, chưa có nghiên cứu hệ thống, chuyên sâu riêng về văn bản quy phạm pháp luật của bộ trưởng đặt trong sự đối sánh với lý luận hành chính thế giới.

Mục đích nghiên cứu của luận án là xây dựng hệ thống cơ sở lý luận về tính hợp pháp và tính hợp lý, xác định hệ thống các yêu cầu cụ thể của hai thuộc tính này đối với văn bản quy phạm pháp luật của bộ trưởng, từ đó đề ra các giải pháp tăng cường bảo đảm các yêu cầu này tại Việt Nam.

Để đạt được mục đích đó, luận án thực hiện bốn nhiệm vụ nghiên cứu:

  1. Làm rõ cơ sở lý luận về tính hợp pháp và tính hợp lý đối với văn bản quy phạm pháp luật của bộ trưởng trên cơ sở phân tích khái niệm, đặc điểm, vai trò văn bản quy phạm pháp luật của bộ trưởng; khái niệm, vai trò của tính hợp pháp và tính hợp lý đối với văn bản quy phạm pháp luật của bộ trưởng, cũng như mối quan hệ giữa hai yêu cầu này;
  2. Xác định, lý giải các yêu cầu cụ thể của tính hợp pháp và tính hợp lý mà các chủ thể khi xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của bộ trưởng phải tuân thủ, phù hợp với điều kiện của Việt Nam trên cơ sở có sự phân tích, đánh giá các quan điểm khác nhau ở trong nước và trên thế giới;
  3. Đánh giá được những hạn chế của việc đáp ứng các yêu cầu về tính hợp pháp và tính hợp lý đối với văn bản quy phạm pháp luật của bộ trưởng trong thực tiễn ở Việt Nam hiện nay;
  4. Đưa ra được những kiến nghị cụ thể nhằm tăng cường việc đáp ứng các yêu cầu về tính hợp pháp và tính hợp lý đối với văn bản quy phạm pháp luật của bộ trưởng ở nước ta trong giai đoạn hiện nay và thời gian tới.

Đối tượng nghiên cứu của đề tài là các vấn đề lý luận, pháp lý và thực tiễn về các yêu cầu của tính hợp pháp và tính hợp lý mà chủ thể xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của bộ trưởng phải tuân thủ. Về phạm vi nghiên cứu:

  • Phạm vi nội dung: Luận án tập trung nghiên cứu văn bản quy phạm pháp luật do cá nhân bộ trưởng ban hành (thông tư), áp dụng đồng thời cho thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Luận án không phân tích các văn bản liên tịch do số lượng văn bản liên tịch hiện nay rất ít (theo Báo cáo số 01/BC-BTP ngày 01/01/2021 của Bộ Tư pháp, năm 2020 các bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành 607 thông tư, trong khi chỉ có 05 thông tư liên tịch).
  • Phạm vi không gian: Trọng tâm thực tiễn tại Việt Nam; có nghiên cứu so sánh chọn lọc pháp luật và lý luận của các nước châu Âu (Anh, Đức, Pháp), mô hình Nghị viện Westminster (Úc, New Zealand), Hoa Kỳ và một số nước châu Á (Trung Quốc, Nhật Bản).
  • Phạm vi thời gian: Khảo sát thực tiễn số liệu chủ yếu từ khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 có hiệu lực (năm 2016) đến năm 2020.

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Tác giả phân loại và điểm luận các công trình nghiên cứu trước đây theo hai hệ thống nguồn:

Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài:

  • Về khái niệm, đặc điểm văn bản quy phạm pháp luật của bộ trưởng: John D. Franklin (2010), Watts (2015), William F. Seamon (2016), Todd Garvey (2017) phân biệt văn bản mang tính chất lập pháp (legislative rules) với văn bản không có tính chất lập pháp (non-legislative rules). Rumki Basu (2004), Raymond Youngs (2014), Harry Evans (2016) nghiên cứu tính dưới luật và học thuyết ủy quyền lập pháp (delegated legislation). Mahendra P. Singh, Russell A. Miller, Peer Zumbansen (2006) phân tích văn bản pháp lệnh (Rechtsverordnungen) theo Điều 80 Hiến pháp Đức và chỉ thị nội bộ (Verwaltungsvorschriften). Jerome A. Cohen (2000), Yang Feng (2016) phân tích thẩm quyền ban hành quy tắc hành chính của các bộ theo Điều 90 Hiến pháp Trung Quốc dựa trên thẩm quyền cố hữu và thẩm quyền ủy quyền. Hiroshi Oda (2009) phân tích thẩm quyền ban hành pháp lệnh của bộ trưởng tại Nhật Bản.
  • Về tính hợp pháp: Bernard Schwartz (2006), Christopher Forsyth và William Wade (2014) định nghĩa tính hợp pháp là sự phù hợp và không trái pháp luật. George A. Bermann và Etienne Picard (2008), Chan Sek Keong (2010), Ana Raquel Gonçalves Moniz (2015) mở rộng khái niệm pháp luật bao gồm cả nguyên tắc chung và án lệ. Van der Merwe và J. Du Plessis (2004), Timothy Endicott (2015), Neil Parpworth (2012), Alexandru Stoian và Teodora Drăghici (2015), John Mark Keyes (2015), Jaclyn L NEO (2017) khẳng định tính hợp pháp là hạt nhân của nguyên tắc pháp quyền. Colleen Flood và Lorne Sossin (2008), Mirko Pecaric (2011) tiếp cận tính hợp pháp như ranh giới chống sự tùy tiện. Brian J Preston (2006), Carol Harlow (2006), Mahendra P. Singh (2013), Helen Xanthaki (2014) xác định các tiêu chí hợp pháp về thẩm quyền, nội dung và thủ tục thông qua học thuyết vượt quyền (ultra vires).
  • Về tính hợp lý: Matthew Groves, D J Brynard (2013) tiếp cận tính hợp lý từ góc độ hành động có lý do chính đáng và logic. Geoff Airo-Farulla (2000), Giorgio Bongiovanni, Giovanni Sartor, Chiara Valentini (2009) bổ sung yếu tố đạo đức, lẽ phải và lợi ích chung. Sara Pennicino (2010), Nkosinathi Mzolo (2016) phân tích tính hợp lý nhằm chống lạm quyền tùy nghi. Claudia Tobler (1999), Moshe Cohen-Eliya và Iddo Porat (2011), Ponomarenko (2016) xem tính hợp lý là công cụ bảo đảm trách nhiệm giải trình và trách nhiệm biện minh. Silvia Zorzetto (2015) khẳng định tính hợp lý là một bộ phận của nhà nước pháp quyền. Geo Quinot và Sandra Liebenberg (2011), Jan Wouters và Sanderijn Duquet (2013) phân tích ngưỡng "bất hợp lý rõ ràng" (manifest unreasonableness). Grant Huscroft, Bradley W. Miller, Grégoire Webber (2014), Susan Rose-Ackerman, Peter L. Lindseth, Blake Emerson (2017) với nghiên cứu của Jud Mathews, Dr Yossi Nehushtan (2017), Tor-Inge Harbo (2010) hệ thống hóa bài kiểm tra tính hợp lý cân xứng (proportionality test) qua các bước: mục đích chính đáng, sự phù hợp, sự cần thiết và cân bằng lợi ích - chi phí.
  • Về kiểm soát tính hợp pháp và tính hợp lý: Hermann Punder (2009), Urmila Sharma và S. Sharma (2002), Peter Cane (2016), Jacqueline Martin (2016), Sean Speer (2017) phân tích cơ chế giám sát lập pháp. Tom Ginsburg (2003), Brian Z. Tamanaha (2004), Jonathan Auburn, Jonathan Moffett, Andrew Sharland (2013), James Holland và Julian Webb (2013), Rebecca Huxley-Binns, Jacqueline Martin, Tom Frost (2017), John Bell và cộng sự (2016), Bendor và Tal Sela (2015) nghiên cứu cơ chế giám sát tư pháp.

Tình hình nghiên cứu ở Việt Nam:

  • Về văn bản quy phạm pháp luật của bộ trưởng: Nguyễn Cửu Việt (1998, 2007, 2013), Nguyễn Minh Đoan (2010), Nguyễn Thị Hồi (2015), Cao Vũ Minh (2015), Nguyễn Thị Ngọc Mai (2019) nghiên cứu lý luận văn bản quy phạm pháp luật. Lê Thị Uyên (2016) nghiên cứu kiểm tra văn bản của bộ, cơ quan ngang bộ. Phạm Ngọc Huyền (2017, 2018) khảo sát chất lượng thẩm định dự thảo văn bản của bộ trưởng. Trần Thị Bích Ngọc (2018) nghiên cứu tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản của bộ. Phạm Hồng Thái (2014, 2015), Nguyễn Đăng Dung (2008), Trần Huy Liệu (2014), Lương Minh Tuân (2014), Đặng Xuân Phương (2011), Nguyễn Phước Thọ (2006), Nguyễn Thị Kim Thoa và Nguyễn Thị Hạnh (2014) nghiên cứu thẩm quyền lập quy của bộ trưởng và phân định thẩm quyền với Chính phủ.
  • Về tính hợp pháp và tính hợp lý: Cao Kim Oanh (2011), Đoàn Thị Tố Uyên (2012), Trần Văn Duy (2015, 2016), Trần Văn Sơn (2014), Lê Thị Ngọc Mai (2014) khảo sát các tiêu chuẩn hợp pháp. Bùi Thị Đào (2008, 2015) nghiên cứu tính hợp pháp và tính hợp lý nhưng giới hạn ở đối tượng quyết định hành chính.

Khoảng trống nghiên cứu luận án lựa chọn giải quyết: Các công trình tại Việt Nam chưa đi sâu phân tích toàn diện hai yêu cầu tính hợp pháp và tính hợp lý gắn liền với loại hình văn bản quy phạm pháp luật do bộ trưởng ban hành. Đa phần các nghiên cứu trước tiếp cận tính hợp lý dưới dạng khái quát cho quyết định quản lý hoặc quyết định hành chính cá biệt, chưa xây dựng được hệ thống các tiêu chí đánh giá cụ thể về nội dung, hình thức và thủ tục đối với văn bản quy phạm pháp luật của bộ trưởng, đồng thời thiếu sự đối chiếu so sánh chuyên sâu với các chuẩn mực lý luận hành chính quốc tế.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Cơ sở lý thuyết của luận án:

  • Học thuyết nhà nước pháp quyền và nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa: Quyền lực nhà nước phải được giới hạn và kiểm soát bằng pháp luật; mọi hành vi ban hành văn bản của cơ quan hành chính đều phải có căn cứ pháp lý và chịu sự kiểm soát.
  • Lý luận về ủy quyền lập pháp và phân định quyền lực hành chính: Quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của bộ trưởng là quyền lực phái sinh mang tính dưới luật, phục vụ quản lý chuyên môn ngành, phân biệt với quyền lập pháp nguyên phát của Quốc hội và quyền điều hành vĩ mô của Chính phủ.
  • Lý thuyết về tính hợp lý và nguyên tắc cân xứng (proportionality): Tiếp cận tính hợp lý từ tính chính đáng của mục đích, sự phù hợp của biện pháp, sự cần thiết và tính cân bằng giữa mục tiêu công và quyền lợi của đối tượng quản lý; kết hợp với nguyên tắc công bằng thủ tục (natural justice/procedural fairness).
  • Quan niệm bản chất văn bản quy phạm pháp luật: Luận án tiếp thu luận điểm của tác giả Nguyễn Cửu Việt, xác định văn bản quy phạm pháp luật không chỉ là văn bản chứa quy phạm pháp luật mà còn là văn bản có chức năng làm thay đổi cơ chế điều chỉnh pháp luật (đặt ra, đình chỉ, sửa đổi, bãi bỏ quy phạm pháp luật hoặc làm thay đổi phạm vi hiệu lực của chúng).

Phương pháp nghiên cứu: Luận án sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin, kết hợp với các phương pháp nghiên cứu định tính chuyên ngành luật học:

  • Phương pháp phân tích và giải thích pháp luật: Rà soát các quy định của Hiến pháp năm 2013, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020), Nghị định số 34/2016/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 154/2020/NĐ-CP) và các thông tư cụ thể của bộ trưởng.
  • Phương pháp luật học so sánh: Đối chiếu các mô hình điều chỉnh và lý luận kiểm soát văn bản của bộ trưởng giữa Việt Nam với các nước thuộc hệ thống thông luật (Anh, Mỹ, Úc, New Zealand), hệ thống dân luật (Đức, Pháp) và các nước châu Á (Trung Quốc, Nhật Bản).
  • Phương pháp lịch sử - cụ thể: Khảo sát sự phát triển của các quan niệm lý luận về tính hợp pháp và tính hợp lý trong luật hành chính qua từng thời kỳ.
  • Phương pháp phỏng vấn sâu chuyên gia: Tác giả tiến hành phỏng vấn chuyên gia pháp lý (kết quả thể hiện tại Phụ lục số 6 của luận án) nhằm làm rõ sự cần thiết và tính phù hợp trong việc phân định thẩm quyền quy định chi tiết giữa bộ trưởng và Chính phủ.
  • Phương pháp thống kê mô tả, tổng hợp tư liệu: Xử lý các số liệu thực tế về văn bản quy phạm pháp luật được ban hành từ năm 2016 đến năm 2020 từ các báo cáo chính thức của Bộ Tư pháp.

Nguồn tư liệu và dữ liệu:

  • Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam và các quy định pháp luật nước ngoài (như Điều 80 Hiến pháp Đức, Quy định GGO của Đức; Điều 90 Hiến pháp Trung Quốc).
  • Dữ liệu thứ cấp từ các báo cáo của Bộ Tư pháp: Báo cáo số 397/BC-BTP (2016), Báo cáo số 375/BC-BTP (2017), Báo cáo số 313/BC-BTP (2018), Báo cáo số 342/BC-BTP (2019), Báo cáo số 272/BC-BTP (2020) và Báo cáo số 01/BC-BTP (2021).
  • Các công trình sách chuyên khảo, giáo trình, bài báo khoa học pháp lý trong và ngoài nước.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1. Tổng quan các vấn đề nghiên cứu của Luận án

Chương này tập hợp và hệ thống hóa tình hình nghiên cứu trong nước và quốc tế liên quan đến bốn nhóm vấn đề: bản chất của văn bản quy phạm pháp luật của bộ trưởng; tính hợp pháp; tính hợp lý; cơ chế kiểm soát tính hợp pháp và tính hợp lý. Luận án chỉ rõ những điểm đã được giải quyết ở các công trình đi trước, đồng thời xác lập khoảng trống khoa học cần bổ khuyết. Tác giả trình bày tường minh cơ sở lý thuyết, giả thuyết nghiên cứu, phương pháp luận và các phương pháp nghiên cứu cụ thể được triển khai trong toàn bộ luận án.

Chương 2. Lý luận về tính hợp pháp và tính hợp lý đối với văn bản quy phạm pháp luật của bộ trưởng

Chương 2 làm rõ những vấn đề lý luận nền tảng:

  • Khái niệm và đặc điểm: Văn bản quy phạm pháp luật của bộ trưởng là hình thức thể hiện của quyết định quy phạm mang tính sáng tạo pháp luật, có sáu đặc điểm: (1) là văn bản làm thay đổi hệ thống quy phạm pháp luật; (2) ban hành đúng thẩm quyền; (3) ban hành đúng hình thức duy nhất theo luật định là thông tư (khoản 8 Điều 4 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 sửa đổi, bổ sung năm 2020); (4) tuân thủ đúng thủ tục; (5) có tính dưới luật, mang quyền lực phái sinh, thứ bậc giá trị pháp lý thấp hơn luật, nghị định và quyết định của Thủ tướng; (6) chuyên điều chỉnh các vấn đề chuyên môn kỹ thuật thuộc ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc.
  • Vai trò của văn bản quy phạm pháp luật của bộ trưởng: (1) là công cụ thực hiện chức năng quản lý ngành, lĩnh vực; (2) là công cụ triển khai hiệu quả văn bản của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ thông qua hoạt động quy định chi tiết; (3) giúp cơ quan lập pháp và Chính phủ tập trung vào hoạch định chính sách vĩ mô; (4) nâng cao chất lượng hoạt động thực hiện và áp dụng pháp luật.

Số liệu thống kê ban hành văn bản quy định chi tiết luật, pháp lệnh giai đoạn 2016-2020 được tổng hợp trong bảng sau:

Năm Cơ quan ban hành theo Báo cáo của Bộ Tư pháp Căn cứ văn bản báo cáo
2016 Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ Báo cáo số 397/BC-BTP ngày 28/12/2016
2017 Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ Báo cáo số 375/BC-BTP ngày 26/12/2017
2018 Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ Báo cáo số 313/BC-BTP ngày 26/12/2018
2019 Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ Báo cáo số 342/BC-BTP ngày 25/12/2019
2020 Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ Báo cáo số 272/BC-BTP ngày 23/12/2020
  • Khái niệm tính hợp pháp: Là thuộc tính phản ánh sự phù hợp, không trái với pháp luật, được đánh giá thông qua sự tương thích với hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn.
  • Khái niệm tính hợp lý: Là việc hành động có lý trí, logic, có lý do chính đáng, phù hợp với thực tiễn, bảo đảm lẽ phải, đạo lý và cân bằng giữa mục đích công quyền với lợi ích của xã hội.
  • Mối quan hệ giữa hai thuộc tính: Tính hợp pháp là điều kiện cần, xác lập tính hiệu lực pháp lý; tính hợp lý là điều kiện đủ để văn bản đi vào đời sống xã hội. Một văn bản có thể đúng thẩm quyền và thủ tục (hợp pháp) nhưng nội dung thiếu tính khả thi, gây thiệt hại bất hợp lý cho đối tượng chịu sự tác động (bất hợp lý). Ngược lại, một giải pháp dù hợp lý trên thực tế nhưng không được pháp luật trao thẩm quyền thì không thể được ban hành.

Chương 3. Các yêu cầu về tính hợp pháp và tính hợp lý đối với nội dung và hình thức văn bản quy phạm pháp luật của bộ trưởng

Tác giả xác lập khung yêu cầu cụ thể đối với nội dung và hình thức:

  1. Yêu cầu tính hợp pháp về nội dung (05 yêu cầu):
  • Phải giải quyết các vấn đề thuộc phạm vi thẩm quyền của bộ trưởng.
  • Phải phù hợp với các văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn.
  • Không mâu thuẫn với nội dung các văn bản quy phạm pháp luật thuộc phạm vi quản lý của ngành, lĩnh vực của bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ khác.
  • Không quy định lại các nội dung đã được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật khác.
  • Văn bản quy định chi tiết của bộ trưởng không quy định ngoài nội dung được giao trong văn bản được quy định chi tiết.
  1. Yêu cầu tính hợp lý về nội dung (08 yêu cầu):
  • Có mục đích chính đáng.
  • Biện pháp phù hợp với mục đích chính đáng đã đặt ra.
  • Phù hợp với thực tiễn đời sống kinh tế, chính trị, văn hóa – xã hội của đất nước.
  • Các biện pháp đặt ra trong cùng một văn bản cần bảo đảm tính toàn diện, hài hòa, thống nhất.
  • Các biện pháp đặt ra trong văn bản cần đồng bộ với các biện pháp nằm trong các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan về cùng một vấn đề.
  • Có tính cụ thể, phân hóa theo vấn đề và đối tượng thực hiện.
  • Bảo đảm tính hiệu quả.
  • Phù hợp với điều kiện tổ chức thực hiện chúng.
  1. Yêu cầu đối với hình thức văn bản:
  • Về tính hợp pháp: Tuân thủ quy định tên gọi duy nhất là thông tư; bảo đảm thể thức, kỹ thuật trình bày theo quy chuẩn của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các nghị định hướng dẫn.
  • Về tính hợp lý: Kết cấu văn bản bảo đảm tính logic, chặt chẽ; ngôn ngữ chính xác, rõ ràng, dễ hiểu, bảo đảm tính phổ thông và quy chuẩn lập pháp.

Chương này phân tích những tồn tại thực tiễn như tình trạng quy định vượt quá phạm vi giao quyền, quy định lặp lại điều khoản của luật, sai sót về kỹ thuật lập quy, đồng thời đề xuất nhóm giải pháp nâng cao tính hợp pháp, tính hợp lý về nội dung và hình thức.

Chương 4. Các yêu cầu về tính hợp pháp và tính hợp lý đối với thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của bộ trưởng

Luận án xác lập khung yêu cầu đối với thủ tục:

  1. Yêu cầu tính hợp pháp về thủ tục (04 yêu cầu):
  • Phải được ban hành theo trình tự do pháp luật quy định.
  • Chủ thể thực hiện thủ tục phải đúng thẩm quyền pháp lý.
  • Phải được ban hành theo cách thức thực hiện mà pháp luật quy định.
  • Phải được ban hành theo đúng thời hạn do pháp luật quy định.
  1. Yêu cầu tính hợp lý về thủ tục (03 yêu cầu):
  • Bảo đảm tính minh bạch: Công khai dự thảo, tạo điều kiện thuận lợi cho đối tượng chịu sự tác động tham gia đóng góp ý kiến.
  • Chủ thể tham gia thủ tục cần có thẩm quyền chuyên môn: Huy động đúng lực lượng chuyên gia am hiểu chuyên ngành và đội ngũ làm công tác pháp chế.
  • Bảo đảm tính kịp thời: Thủ tục xây dựng phải đáp ứng tiến độ ban hành, tránh để xảy ra khoảng trống pháp lý khi các luật cấp trên đã có hiệu lực thi hành.

Trên cơ sở đánh giá thực trạng chậm ban hành văn bản quy định chi tiết, thiếu sự tham vấn thực chất ý kiến của đối tượng tác động, tác giả đề xuất các giải pháp hoàn thiện thủ tục lập quy của bộ trưởng.

Kết quả và những đóng góp mới

Những điểm mới về lý luận và thực tiễn của luận án:

  • Một là, cung cấp những nhận thức mới về mặt lý luận đối với văn bản quy phạm pháp luật của bộ trưởng, làm rõ vị trí của văn bản này là kết quả của thẩm quyền phái sinh mang tính dưới luật, khẳng định văn bản có chức năng làm thay đổi cơ chế điều chỉnh pháp luật; xác lập khái niệm, vai trò của tính hợp pháp và tính hợp lý cũng như mối quan hệ biện chứng giữa hai phạm trù này trong hoạt động lập quy.
  • Hai là, xây dựng một hệ thống các yêu cầu cụ thể, toàn diện về tính hợp pháp và tính hợp lý đối với văn bản quy phạm pháp luật của bộ trưởng trên cả ba phương diện: nội dung, hình thức và thủ tục xây dựng, ban hành, có sự so sánh đối chiếu với các mô hình pháp lý quốc tế để phù hợp với bối cảnh Việt Nam.
  • Ba là, nhận diện và đánh giá có hệ thống những hạn chế, khiếm khuyết trong thực tiễn xây dựng, ban hành thông tư của bộ trưởng giai đoạn 2016-2020 ở cả góc độ vi phạm tính hợp pháp (vượt quyền, quy định lại, sai thể thức, chậm tiến độ) và không đáp ứng tính hợp lý (biện pháp thiếu tính khả thi, không cân xứng, chưa đồng bộ).
  • Bốn là, đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của bộ trưởng:
    • Về nội dung và hình thức: Rà soát, phân định rõ thẩm quyền quản lý chuyên ngành; tuân thủ nguyên tắc chỉ quy định chi tiết trong phạm vi được giao quyền cụ thể; không sao chép quy định của văn bản cấp trên; kiểm soát mục đích và tính cân xứng của biện pháp can thiệp; chuẩn hóa kỹ thuật lập pháp theo Nghị định số 34/2016/NĐ-CP và Nghị định số 154/2020/NĐ-CP.
    • Về thủ tục: Tuân thủ nghiêm ngặt thời hạn ban hành văn bản quy định chi tiết; thực hiện quy trình lấy ý kiến đối tượng tác động một cách thực chất; nâng cao năng lực thẩm định của tổ chức pháp chế ngành; tăng cường trách nhiệm giải trình và cơ chế phản biện xã hội.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

Hạn chế của nghiên cứu:

  • Đề tài tập trung nghiên cứu văn bản quy phạm pháp luật do cá nhân bộ trưởng ban hành (thông tư), không đi sâu khảo sát các văn bản quy phạm pháp luật liên tịch do số lượng thực tế của loại văn bản này rất nhỏ trong giai đoạn khảo sát.
  • Số liệu thực tiễn và minh chứng khảo sát bị giới hạn trong giai đoạn từ năm 2016 (thời điểm Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 có hiệu lực) đến năm 2020, chưa cập nhật toàn diện thực tiễn sau năm 2020.
  • Phạm vi so sánh luật học chỉ tập trung vào một số quốc gia đại diện thuộc hệ thống pháp luật châu Âu, Anglo-American, Trung Quốc và Nhật Bản, chưa mở rộng ra toàn bộ các quốc gia trong khu vực ASEAN.

Hướng nghiên cứu tiếp:

  • Nghiên cứu cơ chế kiểm soát tư pháp của Tòa án đối với tính hợp pháp và tính hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật của bộ trưởng tại Việt Nam.
  • Tiếp tục khảo sát, đánh giá việc thực thi các quy định của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2020 và Nghị định số 154/2020/NĐ-CP trong giai đoạn từ năm 2021 trở đi.

Giá trị tham khảo

Luận án mang lại giá trị tham khảo cho nhiều nhóm đối tượng:

  • Đối với nghiên cứu sinh, học viên cao học và sinh viên ngành luật: Luận án là tài liệu chuyên khảo về lý luận hành pháp, lập quy và kiểm soát quyền lực nhà nước; cung cấp khung phân tích về tính hợp pháp và tính hợp lý trong luật hành chính.
  • Đối với giảng viên và chuyên gia nghiên cứu: Cung cấp nguồn tư liệu học thuật về luật học so sánh đối với lý thuyết ủy quyền lập pháp (delegated legislation), nguyên tắc cân xứng (proportionality) và cơ chế giám sát văn bản dưới luật.
  • Đối với cán bộ làm công tác xây dựng pháp luật, pháp chế tại các Bộ, cơ quan ngang Bộ: Cung cấp bộ tiêu chí rà soát tính hợp pháp và tính hợp lý về nội dung, hình thức và thủ tục; hỗ trợ việc soạn thảo thông tư đúng thẩm quyền và bảo đảm tính khả thi.
  • Đối với cơ quan kiểm tra văn bản (Bộ Tư pháp): Luận án cung cấp cơ sở lý luận và các dấu hiệu nhận diện để phát hiện, xử lý các thông tư có dấu hiệu trái pháp luật hoặc bất hợp lý.

Câu hỏi thường gặp

  1. Theo quy định pháp luật hiện hành và kết quả nghiên cứu của luận án, bộ trưởng được ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới hình thức nào? Căn cứ khoản 8 Điều 4 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020), bộ trưởng chỉ được ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới một hình thức duy nhất là "thông tư" (ngoài ra còn có thông tư liên tịch nhưng luận án không xem đây là hình thức độc lập của riêng bộ trưởng). Các hình thức văn bản khác do bộ trưởng ban hành như quyết định, chỉ thị là văn bản hành chính cá biệt hoặc văn bản chỉ đạo điều hành, không phải là văn bản quy phạm pháp luật.

  2. Luận án phân định thẩm quyền ban hành văn bản quy định chi tiết giữa Chính phủ và bộ trưởng dựa trên tiêu chí nào? Luận án chỉ ra rằng Chính phủ có thẩm quyền ban hành nghị định quy định chi tiết đối với các vấn đề mang tính vĩ mô, liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực (từ hai bộ trở lên). Ngược lại, bộ trưởng được giao ban hành thông tư quy định chi tiết đối với những nội dung mang tính chuyên môn, kỹ thuật nghiệp vụ thuần túy thuộc phạm vi ngành, lĩnh vực do bộ mình trực tiếp quản lý nhà nước.

  3. Luận án xác định có bao nhiêu yêu cầu về tính hợp lý đối với nội dung văn bản quy phạm pháp luật của bộ trưởng? Luận án xác lập 08 yêu cầu về tính hợp lý đối với nội dung văn bản quy phạm pháp luật của bộ trưởng: (1) Có mục đích chính đáng; (2) Biện pháp phù hợp với mục đích chính đáng đã đặt ra; (3) Phù hợp với thực tiễn đời sống kinh tế, chính trị, văn hóa – xã hội của đất nước; (4) Các biện pháp đặt ra trong cùng một văn bản bảo đảm tính toàn diện, hài hòa, thống nhất; (5) Các biện pháp đồng bộ với các biện pháp trong các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan; (6) Có tính cụ thể, phân hóa theo vấn đề và đối tượng thực hiện; (7) Bảo đảm tính hiệu quả; (8) Phù hợp với điều kiện tổ chức thực hiện.

  4. Vì sao luận án không tập trung nghiên cứu văn bản quy phạm pháp luật liên tịch? Tác giả loại trừ văn bản liên tịch ra khỏi phạm vi nghiên cứu trọng tâm vì trong giai đoạn hiện nay, số lượng văn bản quy phạm pháp luật liên tịch đã giảm đáng kể nhằm nâng cao trách nhiệm cá nhân của từng bộ trưởng. Cụ thể, theo số liệu tại Báo cáo số 01/BC-BTP ngày 01/01/2021 của Bộ Tư pháp, trong năm 2020 các bộ trưởng và thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành 607 thông tư, trong khi chỉ có 05 thông tư liên tịch được ban hành.

  5. Yêu cầu tính hợp pháp đối với thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của bộ trưởng bao gồm những nội dung nào? Luận án xác định 04 yêu cầu tính hợp pháp về thủ tục: (1) Phải được ban hành theo trình tự do pháp luật quy định; (2) Chủ thể thực hiện thủ tục phải đúng thẩm quyền pháp lý; (3) Phải được ban hành theo cách thức thực hiện mà pháp luật quy định; (4) Phải được ban hành theo đúng thời hạn do pháp luật quy định.

Kết luận

Luận án tiến sĩ của tác giả Dương Hồng Thị Phi Phi đã xây dựng hệ thống cơ sở lý thuyết chuyên sâu về tính hợp pháp và tính hợp lý đối với văn bản quy phạm pháp luật của bộ trưởng. Công trình đã thiết lập một hệ tiêu chí phân định cụ thể trên ba phương diện nội dung, hình thức và thủ tục xây dựng, ban hành văn bản. Những kết quả nghiên cứu và giải pháp mà luận án đề xuất là nguồn tư liệu khoa học hữu ích phục vụ việc hoàn thiện thể chế lập quy và nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương tại Việt Nam.