PHẦN MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu Trong điều kiện của nền kinh tế thị trƣờng, dƣới tác động của cạnh tranh, phá sản doanh nghiệp xảy ra nhƣ một hiện tƣợng tất yếu. Qua các thời kỳ lịch sử khác nhau, thái độ ứng xử của công chúng lẫn Nhà nƣớc đối với hiện tƣợng phá sản các doanh nghiệp có nhiều sự khác biệt1: từ việc đứng về bảo vệ quyền lợi cho chủ nợ, xem thủ tục phá sản chỉ đơn thuần là một thủ tục thanh toán nợ đặc biệt kèm với việc trừng phạt chủ doanh nghiệp bị phá sản đến việc bảo vệ quyền lợi cho nhiều chủ thể khác nhau trong vụ việc phá sản, xem phá sản nhƣ là một thủ tục giải quyết tình trạng mất khả năng thanh toán và tìm những giải pháp phục hồi doanh nghiệp trƣớc khi quyết định tuyên bố phá sản doanh nghiệp. Ngày nay, ngƣời ta coi phá sản nhƣ là một hiện tƣợng cần đƣợc đối xử phù hợp hơn thay vì quay lƣng với nó 2.
Trong nền kinh tế thị trƣờng, các TCTD, với tƣ cách là các định chế tài chính trung gian, hoạt động nhƣ những doanh nghiệp cung cấp các dịch vụ đặc biệt. Là doanh nghiệp kinh doanh, các TCTD tất yếu cũng đối mặt với cạnh tranh, rủi ro, phá sản nhƣ bất kỳ doanh nghiệp nào khác. Tuy nhiên, những đặc thù trong ngành nghề kinh doanh tạo cho các TCTD không chỉ là các doanh nghiệp nhằm tìm kiếm lợi nhuận nhƣ doanh nghiệp thông thƣờng mà hơn thế, nó còn đảm nhận những vai trò đặc biệt cho nền kinh tế. TCTD là định chế tài chính trung gian, nhận tiền gửi để cho vay và cung cấp các dịch vụ thanh toán nên TCTD đƣợc biết đến nhƣ là những trung tâm trung chuyển vốn quan trọng bậc nhất cho nền kinh tế, thậm chí, nó đƣợc ví nhƣ những mạch máu giúp cho cơ thể - nền kinh tế vận hành một cách hiệu quả.
Một TCTD có trục trặc có thể ảnh hƣởng tiêu cực đến hoạt động bình thƣờng của từng thành tố của nền kinh tế, từ doanh nghiệp lớn, nhỏ cho đến những ngƣời dân và tổ chức khác trong xã hội. Đồng thời, sự cộng hƣởng và lan truyền từ TCTD có trục trặc này đến các TCTD khác có thể tác động đến an ninh tài chính quốc gia và toàn bộ nền kinh tế. Thực tế ở nhiều nƣớc cho thấy khi TCTD mất khả năng thanh toán, Nhà nƣớc thƣờng sử dụng các biện pháp nhằm phục hồi, tái cơ cấu, hỗ trợ tài chính để khắc phục tình trạng mất khả năng thanh toán để ƣu tiên áp dụng trong giai đoạn tiền phá sản và vì thế thanh lý và đóng cửa TCTD, có thể là những tuyên bố công khai hay ngầm định tại nhiều nƣớc, là điều không thể hoặc rất hiếm xảy ra. 1 Tô Nguyễn Cẩm Anh (2002), Quan niệm về phá sản và luật phá sản qua các giai đoạn lịch sử, Tạp chí Tài chính số tháng 11, trang 34.
2 Jukka Kilpi (1998), The ethics of bankruptcy, Routledge, trang 9. 2 Tuy vậy, có thể trong thực tiễn hiếm có tuyên bố một TCTD phá sản nhƣ điều này không có nghĩa là TCTD mất khả năng thanh toán không bị thực hiện các thủ tục phá sản hoặc hay TCTD không bao giờ bị phá sản. Ngƣợc lại, khi một TCTD lâm vào tình trạng mất khả năng thanh toán thì đã đặt ra vấn đề giải quyết tình trạng mất khả năng thanh toán cho các TCTD đó. Tiếp cận thủ tục phá sản nhƣ là một thủ tục giải quyết tình trạng mất khả năng thanh toán thì TCTD mất khả năng thanh toán đã phải bắt đầu thủ tục phá sản.
Chỉ có điều là thủ tục giải quyết tình trạng mất khả năng thanh toán (thủ tục phá sản) đối với TCTD cần phải có cơ chế pháp lý đặc thù đƣợc xây dựng trên cơ sở tính toán đến những điểm riêng của các tổ chức kinh doanh này. Tự do hóa tài chính trong nền kinh tế thị trƣờng ở Việt Nam hiện nay đã chứng kiến sự phát triển nhanh về số lƣợng, đa dạng về quy mô của các TCTD. Thị trƣờng tài chính phát triển tất yếu đặt TCTD vào môi trƣờng cạnh tranh gay gắt hơn. Đã có cạnh tranh thì sẽ có phá sản.
Các TCTD hiện đã và đang bị đặt vào môi trƣờng cạnh tranh gay gắt thì sẽ không thể tránh đƣợc việc có những TCTD sẽ đi đến mất khả năng thanh toán, phá sản. Ở Việt Nam, vấn đề phá sản từ lâu đã đƣợc đề cập trong luật pháp của các chế độ cũ trƣớc đây3. Trong thời kỳ kinh tế kế hoạch hóa tập trung, cạnh tranh kinh doanh không đƣợc thừa nhận do vậy không có hiện tƣợng phá sản - “kinh tế bao cấp không cần tới luật phá sản”4. Khi Việt Nam thực hiện chuyển đổi cơ chế kinh tế từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang nền kinh tế thị trƣờng, Luật Phá sản doanh nghiệp 1993 có thể đƣợc xem là văn bản pháp luật đầu tiên về phá sản đƣợc ban hành sau khi Việt Nam thực hiện chính sách “đổi mới”.
Sau hơn 10 năm thi hành, Luật Phá sản doanh nghiệp 1993 đã đƣợc thay thế bằng Luật Phá sản 2004. Điều thống nhất là cả hai văn bản này đều xem TCTD là doanh nghiệp đặc biệt. Điều này cũng thể hiện đƣợc nhận thức của các nhà lập pháp là cần những quy định đặc thù khi áp dụng Luật Phá sản cho các TCTD. Vì vậy, cả hai đạo luật này đều quy định Chính phủ có thẩm quyền quy định riêng về phá sản các doanh nghiệp đặc biệt – trong đó có TCTD.
Tuy nhiên, cho đến năm 2010, một Nghị định nhƣ thế mới đƣợc ban hành – Nghị định số 05/2010/NĐ-CP ngày 18/01/2010 của Chính phủ về áp dụng luật phá sản đối với các TCTD. Tuy vậy, trên thực tế chƣa có một vụ việc nào liên quan đến giải quyết phá sản TCTD theo cả hai đạo luật này. 3 Phạm Duy Nghĩa (2004), Chuyên khảo Luật kinh tế, NXB Đại học quốc gia Hà Nội, trang 701-705. 4 Phạm Duy Nghĩa (2003), Đi tìm triết lý của Luật Phá sản, Nghiên cứu Lập pháp số 11 (34), tháng 11 năm 2003, tr.
35 – 46 3 Năm 2014, Quốc hội đã thông qua một văn bản pháp luật mới thay thế cho Luật Phá sản 2004. Đặc biệt, với Luật Phá sản 2014, vấn đề phá sản TCTD đã đƣợc đƣa thành một chƣơng riêng. Mặc dù chỉ với 8 điều nhƣng các quy định của Luật Phá sản 2014 đã thể hiện quan điểm khá rõ về việc coi vấn đề phá sản các TCTD với tƣ cách là một doanh nghiệp đặc biệt cần có các quy định có tính cách đặc thù để xử lý phá sản đối với TCTD. Trong khi đó, dƣới tác động của khủng hoảng kinh tế thế giới, hoạt động trong hệ thống ngân hàng Việt Nam gần đây đối mặt với sự suy giảm nghiêm trọng.
Một loạt vấn đề mà hệ thống ngân hàng Việt Nam phải giải quyết để duy trì sự ổn định và phát triển, trong đó có vấn đề nợ xấu, đƣợc coi nhƣ “cục máu đông” làm cản trở quá trình tái cơ cấu nền kinh tế. Tuy nhiên, trong quá trình xử lý tình trạng khó khăn của các TCTD, cơ quan quản lý Nhà nƣớc không ủng hộ áp dụng phá sản đối với các TCTD yếu kém. Đề án “Cơ cấu lại hệ thống các TCTD giai đoạn 2011-2015” khẳng định “không để xảy ra đổ vỡ và mất an toàn trong hoạt động ngân hàng ngoài tầm kiểm soát của Nhà nƣớc”. Trong phiên trả lời chất vấn của các đại biểu Quốc hội chiều 21/8/2012 về vấn đề kiểm soát rủi ro, xử lý nợ xấu hiệu quả… Thống đốc NHNN Việt Nam, một lần nữa nhắc lại chủ trƣơng của Chính phủ là “không để ngân hàng nào bị phá sản trong giai đoạn này”.
Việc Chính phủ Việt Nam có chính sách nhƣ vừa trình bày ở trên liệu có đi ngƣợc lại với quy luật thị trƣờng? Không để xảy ra phá sản ngân hàng thì phải có cơ chế giải quyết tình trạng mất khả năng thanh toán của các TCTD nhƣ thế nào để hạn chế những tác động tiêu cực đến doanh nghiệp, ngƣời dân, hệ thống tài chính và nền kinh tế. Đó là bối cảnh chính sách và pháp luật đã thúc đẩy tác giả lựa chọn đề tài “Thủ tục phá sản các TCTD theo pháp luật Việt Nam” để thực thực hiện đề tài Luận án tiến sĩ luật học. Từ bối cảnh nghiên cứu đó, Luận án tiến sĩ này của tác giả đƣợc thực hiện để trả lời những câu hỏi chính dƣới đây: 1. Các TCTD có những đặc điểm gì đặc biệt so với các doanh nghiệp kinh doanh thƣơng mại thông thƣờng? Phải chăng các điểm đặc biệt trong tổ chức và hoạt động của các TCTD đã làm cho việc phá sản TCTD là không thể thực hiện theo cách thức giải quyết phá sản các doanh nghiệp thông thƣờng? 2.
Ở các nƣớc khác, việc giải quyết tình trạng mất khả năng thanh toán các TCTD đƣợc thực hiện nhƣ thế nào? Những điểm giống nhau và những khác biệt trong xử lý tình trạng mất khả năng thanh toán các TCTD ở các nƣớc là gì? Nếu có 4 sự khác biệt thì những hệ thống pháp luật khác nhau đó dựa trên những cơ sở lý luận gì để xây dựng các quy định về xử lý phá sản TCTD? 3. Pháp luật về giải quyết tình trạng mất khả năng thanh toán các TCTD ở Việt Nam hiện nhƣ thế nào, có hạn chế, bất cập gì? đáp ứng đƣợc nhu cầu phát triển ổn định, lành mạnh và bền vững của hệ thống các TCTD? Cần có những thay đổi gì để đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế ở Việt Nam? Sự thay đổi đó dựa trên cơ sở lý luận và thực tiễn nào? 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 2. Mục đích nghiên cứu Mục đích của Luận án là làm rõ cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn của tính đặc thù về thủ tục phá sản áp dụng đối với TCTD; hệ thống hóa và phân tích, đánh giá các quy định của pháp luật Việt Nam về thủ tục phá sản đối với các TCTD; từ đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật về thủ tục phá sản các TCTD ở Việt Nam.
Luận án sẽ nghiên cứu các lý thuyết pháp luật áp dụng để xác định điều kiện TCTD lâm vào tình trạng mất khả năng thanh thanh toán, các thủ tục đặc thù và các biện pháp can thiệp đặc biệt để xử lý tình trạng mất khả năng thanh toán của các TCTD.
