Tổng quan luận án

Luận án tiến sĩ luật học Hoạt động của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do nghiên cứu sinh Trần Văn Thuân thực hiện tại Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội năm 2016, dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS.TS. Đinh Xuân Thảo, thuộc chuyên ngành Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật (mã số 62 38 01 01).

Tính cấp thiết của đề tài xuất phát từ đặc điểm tổ chức và phương thức vận hành của Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Với vị thế là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, Quốc hội nắm giữ ba chức năng cơ bản: lập hiến, lập pháp; quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước; giám sát tối cao đối với hoạt động của bộ máy nhà nước. Tuy nhiên, kể từ Quốc hội khóa I cho đến nay, Quốc hội Việt Nam hoạt động không thường xuyên, chủ yếu họp mỗi năm hai kỳ với thời lượng trung bình khoảng một tháng mỗi kỳ, trong khi đa số đại biểu Quốc hội hoạt động theo chế độ kiêm nhiệm. Do đó, việc hoàn thành các nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của Hiến pháp phụ thuộc trực tiếp vào hoạt động chuyên môn của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban. Thực tiễn hoạt động của Quốc hội trong các nhiệm kỳ khóa XI, khóa XII và khóa XIII cho thấy hoạt động lập pháp, giám sát và quyết định các vấn đề hệ trọng vẫn tồn tại những bất cập, xuất phát từ việc hoạt động của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban chưa đáp ứng đầy đủ đòi hỏi thực tế, khuôn khổ pháp lý còn bộc lộ nhiều điểm nghẽn. Đồng thời, việc ban hành Hiến pháp năm 2013 và các chủ trương đổi mới tổ chức bộ máy nhà nước tại các văn kiện của Ban Chấp hành Trung ương Đảng (Đại hội IX, Đại hội XI) cùng các văn bản của Bộ Chính trị đặt ra yêu cầu thể chế hóa nguyên tắc dân chủ, nâng cao trách nhiệm thẩm tra và nghiên cứu xác lập quyền chất vấn của các cơ quan này.

Khoảng trống nghiên cứu được tác giả xác định là sự thiếu vắng các công trình nghiên cứu hệ thống, toàn diện về hoạt động của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban dưới góc độ lý luận nhà nước và pháp luật. Nhiều vấn đề cơ bản vẫn còn để ngỏ, bao gồm việc định danh khái niệm, chỉ ra các đặc điểm pháp lý, phân tích các phương thức hoạt động nội tại, luận chứng các yêu cầu khách quan trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, cũng như đánh giá toàn diện thực trạng quy định và thực tiễn vận hành các nguyên tắc làm việc.

Mục đích nghiên cứu của luận án là làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực tiễn về hoạt động của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội ở Việt Nam; trên cơ sở đó đề xuất các quan điểm và giải pháp nhằm tiếp tục kiện toàn hoạt động của các cơ quan này trong giai đoạn hiện nay.

Để đạt được mục đích trên, luận án xác lập ba nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể được đánh số theo văn bản:

  1. Nghiên cứu những vấn đề lý luận về hoạt động của hệ thống Ủy ban của Quốc hội; phương thức hoạt động của hệ thống Ủy ban; các yêu cầu đặt ra đối với hoạt động của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam;
  2. Đánh giá thực trạng hoạt động của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban, tiếp cận từ giác độ khuôn khổ chính sách, pháp luật và quá trình thực hiện trong thực tiễn;
  3. Đề xuất các quan điểm, giải pháp nhằm tiếp tục kiện toàn hoạt động của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban trong thời gian tới.

Đối tượng nghiên cứu của luận án là những vấn đề lý luận và thực tiễn về hoạt động của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban với tư cách là các cơ quan thường trực của Quốc hội trong tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa tại Việt Nam. Về phạm vi nghiên cứu, luận án chỉ tập trung vào các Ủy ban thường trực, không nghiên cứu các Ủy ban lâm thời; khảo cứu lịch sử từ Quốc hội khóa I nhưng trọng tâm nghiên cứu được đặt vào các nhiệm kỳ gần đây, tính từ thời điểm ban hành Hiến pháp năm 1992 (khóa X) cho đến nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII (giai đoạn 2011–2016).

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Tổng quan tài liệu trong luận án được tác giả cấu trúc thành hai khối chính: nghiên cứu trong nước và nghiên cứu ở nước ngoài.

Khối nghiên cứu trong nước được phân định thành bốn nhóm:

  • Nhóm luận án tiến sĩ luật học: Luận án của Lê Văn Hòe (1995) về nâng cao chất lượng hoạt động lập pháp; luận án của Lê Thanh Vân (2003) nghiên cứu cơ sở lý luận đổi mới cơ cấu tổ chức và phương thức hoạt động của Quốc hội, trong đó có kiến nghị thành lập mới các Ủy ban chuyên sâu và đổi mới hoạt động thẩm tra, giám sát; luận án của Hoàng Văn Tú (2004) về hoàn thiện quy trình lập pháp, đề cập giai đoạn thẩm tra dự án luật trước khi có Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008; luận án của Phạm Văn Hùng (2004) về quyền giám sát của Quốc hội đối với ngành tòa án và kiểm sát, gắn với thẩm quyền của Ủy ban Pháp luật (nay là Ủy ban Tư pháp); luận án của Trần Hồng Nguyên (2007) về chất lượng hoạt động lập pháp và thẩm tra giai đoạn 1988–2006; luận án của Trương Thị Hồng Hà (2007) về cơ chế pháp lý bảo đảm chức năng giám sát của Quốc hội; luận án của Trần Thị Tuyết Mai (2009) về hiệu lực và hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội.
  • Nhóm đề tài nghiên cứu khoa học: Đề tài cấp nhà nước do GS. Trần Ngọc Đường chủ nhiệm (2004) về mô hình tổ chức, phương thức hoạt động của Quốc hội và Chính phủ; đề tài cấp bộ do TS. Trần Thị Quốc Khánh chủ nhiệm (2013) về cơ sở lý luận và thực tiễn đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội; đề tài cấp bộ do PGS.TS. Đinh Xuân Thảo chủ nhiệm (2014) về cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng, hoàn thiện quy định pháp luật về hoạt động báo cáo, giải trình tại Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban.
  • Nhóm sách chuyên khảo: Công trình đồng chủ biên của GS. Đào Trí Úc và PGS. Võ Khánh Vinh (2003) về giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước, trong đó có nội dung gợi mở về quyền chất vấn của các Ủy ban; sách của PGS. Nguyễn Đăng Dung chủ biên (2007) về Quốc hội Việt Nam trong Nhà nước pháp quyền; sách của PGS.TS. Phan Trung Lý (2010) về tổ chức, hoạt động và đổi mới Quốc hội; sách của TS. Đinh Xuân Thảo và Lê Như Tiến đồng chủ biên (2010) về lý luận và thực tiễn hoạt động giám sát của Quốc hội; sách của PGS. Lê Minh Thông (2011) về hoàn thiện bộ máy Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
  • Nhóm bài báo khoa học: Các bài nghiên cứu của GS.TS. Trần Ngọc Đường (2009) về giám sát; PGS.TS. Phan Trung Lý (2009) về tổ chức Quốc hội theo yêu cầu Nhà nước pháp quyền; PGS. Phan Trung Lý và PGS. Hà Thị Mai Hiên (2004) về đổi mới thẩm tra; Kỷ yếu hội thảo 60 năm Quốc hội do Văn phòng Quốc hội ấn hành (2006); bài viết của PGS. Lê Minh Thông (2005) về lịch sử lập hiến các Ủy ban.

Khối nghiên cứu nước ngoài được khảo sát gồm: Báo cáo nghiên cứu điều trần tại các Ủy ban của John Patterson, Kit Dawnay, Nguyễn Đức Lam, Hoàng Minh Hiếu (2012); tài liệu dịch Cơ quan lập pháp và hoạt động giám sát do Văn phòng Quốc hội biên dịch (2006) tổng hợp công trình của Scott W. Olson, Riccardo Pelizzo, Mark Shepard; các tài liệu về Quốc hội Hoa Kỳ của Mark J. Oleszek, Walter J. Oleszek; ấn phẩm House of Representatives Practice (2005) của Hạ viện Australia; các khảo cứu của Liên minh Nghị viện thế giới (IPU) như Parliaments of the World, nghiên cứu của Hironori Yamamoto (2007) khảo sát 88 nghị viện về giám sát ngân sách; nghiên cứu của William McKay và Charles W. Johnson (2012) so sánh Nghị viện Anh và Quốc hội Hoa Kỳ; báo cáo của Ngân hàng Thế giới (World Bank) về các phương tiện giám sát nghị viện.

Khoảng trống nghiên cứu được luận án giải quyết: Phần lớn công trình trước đây chỉ xem xét Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban như những bộ phận phụ thuộc, lồng ghép trong chủ đề rộng về hoạt động của Quốc hội, hoặc chỉ tiếp cận riêng lẻ ở góc độ thẩm tra lập pháp, giải trình hay giám sát. Luận án của tác giả Trần Văn Thuân đi vào giải quyết khoảng trống này bằng cách nghiên cứu chuyên biệt, có hệ thống và toàn diện về hoạt động của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban; làm rõ các vấn đề lý luận về khái niệm, đặc điểm, phương thức làm việc; phân tích thực tiễn các nguyên tắc vận hành nội tại (nguyên tắc tập thể, đa số và tập trung dân chủ); và đề xuất giải pháp đồng bộ trong bối cảnh thi hành Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Luận án được triển khai dựa trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lênin (phép duy vật biện chứng và duy vật lịch sử), tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và pháp luật, cùng các quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, nơi tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân.

Về mặt lý thuyết, tác giả sử dụng học thuyết phân công lao động trong tổ chức quyền lực nhà nước để luận giải sự hình thành tất yếu của hệ thống các Ủy ban trong cơ quan lập pháp. Luận án kế thừa và phát triển hai quan điểm học thuật chính về vai trò của Ủy ban: quan niệm coi Ủy ban là “công xưởng của Quốc hội” (Nguyễn Đăng Dung, Walter J. Oleszek) nhằm nhấn mạnh khía cạnh kỹ thuật, quy trình chuẩn bị, rèn dũa văn bản; và quan niệm coi Ủy ban là “trụ cột” của Quốc hội (Trần Ngọc Đường) nhằm khẳng định vị trí nền tảng, chỗ dựa chuyên môn vững chắc để đại biểu Quốc hội xem xét, quyết định. Ngoài ra, tác giả điểm qua các mô hình lý thuyết quốc tế về Ủy ban như lý thuyết phân chia lợi ích, lý thuyết Ủy ban chịu sự chi phối đảng phái và lý thuyết Ủy ban thông tin của Keith Krehbiel.

Phương pháp nghiên cứu thực tế của luận án thuộc hướng định tính, kết hợp các phương pháp cụ thể:

  • Phương pháp phân tích và tổng hợp: Sử dụng xuyên suốt nhằm xử lý các tài liệu lý luận, văn bản quy phạm pháp luật và báo cáo công tác của Quốc hội qua các nhiệm kỳ.
  • Phương pháp hệ thống: Tiếp cận Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban như các phân hệ cấu thành bên trong của cơ quan lập pháp, đặt trong mối quan hệ hữu cơ với Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ và các cơ quan tư pháp.
  • Phương pháp lịch sử cụ thể: Khảo sát sự phát triển thể chế của các cơ quan này qua các bản Hiến pháp 1946, 1959, 1980, 1992 và 2013, đặt các nhận định và kiến nghị trong bối cảnh chính trị - pháp lý của từng giai đoạn lịch sử.
  • Phương pháp kết hợp lý luận với thực tiễn: Đối chiếu quy định của pháp luật thực định với thực tế triển khai hoạt động thẩm tra, giám sát, giải trình và phiên họp toàn thể.
  • Phương pháp so sánh pháp luật: So sánh quy định pháp luật qua các thời kỳ lịch sử của Việt Nam; đồng thời tham chiếu mô hình, thẩm quyền và thủ tục hoạt động của hệ thống Ủy ban thường trực tại nghị viện một số quốc gia (Hoa Kỳ, Anh, Đức, Nhật Bản, Australia) và dữ liệu khảo sát của IPU.

Nguồn tư liệu và dữ liệu nghiên cứu bao gồm: Các văn kiện Đại hội Đảng; văn bản Hiến pháp các năm 1946, 1959, 1980, 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và 2013; Luật Tổ chức Quốc hội các năm 1960, 1981, 1992, 2001 và 2014; Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, 2002 và 2008; Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003; các báo cáo tổng kết nhiệm kỳ khóa X, XI, XII và XIII của Quốc hội và các Ủy ban; các ấn phẩm, kỷ yếu hội thảo khoa học và dữ liệu thống kê lưu trữ tại Văn phòng Quốc hội.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu và cơ sở lý thuyết của đề tài

Chương 1 hệ thống hóa toàn bộ các công trình nghiên cứu trong nước và quốc tế có liên quan đến đề tài theo từng nhóm chuyên biệt (luận án, đề tài cấp nhà nước, đề tài cấp bộ, sách chuyên khảo, bài báo khoa học). Tác giả tổng kết các kết quả nghiên cứu đã đạt được ở ba khía cạnh: các vấn đề chung về vị trí, tính chất và yêu cầu của Ủy ban; thực trạng các loại hình hoạt động thẩm tra, giám sát, giải trình; và các quan điểm, giải pháp hoàn thiện đã được đề xuất trước đó. Trên cơ sở đó, tác giả xác định rõ các khoảng trống lý luận và thực tiễn mà luận án tập trung giải quyết, bao gồm việc làm rõ khái niệm, đặc điểm, phương thức hoạt động nội tại, bổ sung nguyên tắc tập trung dân chủ, cũng như đánh giá thực trạng các điều kiện bảo đảm bộ máy và kinh phí. Đồng thời, chương này xác lập hệ thống câu hỏi nghiên cứu, các giả thuyết khoa học và khung phân tích lý thuyết định hướng cho toàn bộ luận án.

Chương 2: Cơ sở lý luận về hoạt động của Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội

Chương 2 tập trung xây dựng hệ thống khái niệm và cơ sở lý luận về thiết chế Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban. Tác giả phân tích vị trí, vai trò của các cơ quan này với tư cách là cơ cấu bên trong, là các cơ quan chuyên môn do Quốc hội thành lập nhằm thực hiện sự phân công lao động tất yếu trong cơ quan lập pháp. Luận án làm rõ tính chất đặc thù của Hội đồng Dân tộc so với các Ủy ban thông thường: trong khi các Ủy ban được tổ chức tương ứng theo nhóm ngành, lĩnh vực quản lý nhà nước, thì Hội đồng Dân tộc có thẩm quyền bao trùm nhiều lĩnh vực gắn với chính sách dân tộc, mang tính đại diện cao cho hơn 50 dân tộc thiểu số; Hiến pháp quy định Chủ tịch Hội đồng Dân tộc được mời dự phiên họp Chính phủ bàn về chính sách dân tộc và Chính phủ phải lấy ý kiến Hội đồng Dân tộc khi ban hành các quy định về lĩnh vực này.

Về phương thức hoạt động, luận án phân tích ba hình thức cơ bản: phiên họp toàn thể; hoạt động của các cơ cấu bên trong (Thường trực Hội đồng, Thường trực Ủy ban, các tiểu ban); và mối quan hệ phối hợp với Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, các bộ ngành và cơ quan tư pháp. Tác giả xác lập 5 yêu cầu cơ bản đối với hoạt động của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa: bảo đảm hiệu lực tối cao của Hiến pháp; bảo đảm tính khách quan, phản ánh ý chí nhân dân; minh định rõ các nguyên tắc hoạt động (nguyên tắc tập thể làm việc, quyết định theo đa số và nguyên tắc tập trung dân chủ); phát huy vai trò chuyên gia, nhà khoa học; và bảo đảm tính thường xuyên trong hoạt động.

Chương 3: Thực trạng hoạt động của Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội

Chương 3 khảo cứu sự phát triển qua các giai đoạn lập hiến và đánh giá thực trạng pháp luật cùng thực tiễn hoạt động của các cơ quan này qua các nhiệm kỳ Quốc hội khóa X, XI, XII và XIII.

STT Cơ quan thường trực của Quốc hội khóa XIII
1 Hội đồng Dân tộc (HĐDT)
2 Ủy ban Pháp luật (UBPL)
3 Ủy ban Tư pháp (UBTP)
4 Ủy ban Kinh tế (UBKT)
5 Ủy ban Tài chính - Ngân sách (UBTC-NS)
6 Ủy ban Quốc phòng và An ninh (UBQP-AN)
7 Ủy ban Văn hóa, Giáo dục, Thanh niên, Thiếu niên và Nhi đồng (UBVHGDTNTNNĐ)
8 Ủy ban Về các vấn đề xã hội (UBVĐXH)
9 Ủy ban Khoa học, Công nghệ và Môi trường (UBKH-CN-MT)
10 Ủy ban Đối ngoại (UBĐN)

Trong lĩnh vực lập pháp, tác giả phân tích thực trạng thẩm tra dự án luật, pháp lệnh và sự tham gia chỉnh lý văn bản. Luận án chỉ ra tồn tại lớn là tình trạng cơ quan soạn thảo gửi tài liệu thẩm tra chậm so với thời hạn luật định, dẫn đến thời gian họp thẩm tra bị rút ngắn; cách thức phản ánh ý kiến của thành viên vào từng điều, khoản chưa sâu sát (Bảng 4 của luận án). Trong hoạt động giám sát, các cơ quan này đã tích cực triển khai giám sát chuyên đề và tổ chức giải trình, nhưng hoạt động giám sát văn bản quy phạm pháp luật còn yếu, chưa có cơ chế hữu hiệu kiểm soát tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản dưới luật.

Luận án chỉ ra nghịch lý trong phương thức vận hành: mặc dù luật quy định nguyên tắc tập thể làm việc và quyết định theo đa số, nhưng trên thực tế phiên họp toàn thể thường xuyên vắng mặt các thành viên kiêm nhiệm (do bận công tác chính quyền tại địa phương hoặc bộ ngành), dẫn đến gánh nặng chuyên môn dồn ép lên Thường trực Ủy ban và các đại biểu hoạt động chuyên trách. Về điều kiện bảo đảm, bộ máy giúp việc tại các Vụ chuyên môn của Văn phòng Quốc hội còn mỏng, thiếu chuyên gia đầu ngành, kinh phí hoạt động phân bổ chưa tương xứng với khối lượng công việc.

Các bảng và phụ lục thống kê trong văn bản phản ánh các khía cạnh thực chứng của luận án:

Ký hiệu Nội dung phản ánh trong luận án
Bảng 4 Cách thức phản ánh ý kiến thẩm tra, chỉnh lý, đóng góp ý kiến của thành viên HĐDT, các Ủy ban vào từng điều, khoản cụ thể của dự thảo văn bản
Phụ lục 1 Hoạt động của HĐDT, các Ủy ban trong các giai đoạn phát triển của Quốc hội và khuôn khổ pháp lý hiện hành
Phụ lục 2 Báo cáo thẩm tra của UBKH-CN-MT Quốc hội khóa XI và việc có phụ lục phản ánh ý kiến thành viên về từng điều khoản
Phụ lục 3 Mức độ phân bổ thời gian họp để thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết trong nhiệm kỳ Quốc hội khóa XII, XIII
Phụ lục 4 Chất vấn tại các kỳ họp Quốc hội khóa XIII (gửi trước và trực tiếp)
Phụ lục 5 Số lượng và chế độ hoạt động của thành viên HĐDT, các Ủy ban trong nhiệm kỳ Quốc hội khóa XII, XIII
Phụ lục 6 Kiến nghị về nội dung chất vấn, đối tượng chất vấn và quy trình chất vấn của HĐDT, các Ủy ban

Chương 4: Quan điểm và giải pháp hoàn thiện hoạt động của Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội

Chương 4 đề xuất bốn quan điểm mang tính chỉ đạo: tăng cường và đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng; bảo đảm vị trí “trụ cột” của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban trong tổ chức Quốc hội; hoàn thiện pháp luật điều chỉnh đồng bộ, cụ thể và khả thi; kế thừa kinh nghiệm lập hiến trong nước kết hợp tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm quốc tế.

Từ các quan điểm trên, luận án xây dựng hệ thống 5 nhóm giải pháp:

  1. Về tổ chức Đảng: Xác lập và vận hành tổ chức Đảng phù hợp ở cấp độ Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban nhằm tăng cường vai trò lãnh đạo trực tiếp của Đảng đối với công tác chuyên môn.
  2. Về trách nhiệm của Ủy ban Thường vụ Quốc hội: Tăng cường vai trò điều hòa, phối hợp giữa các Ủy ban, tránh chồng chéo hoặc khoảng trống trong phân công thẩm tra, giám sát.
  3. Hoàn thiện pháp luật: Minh định vị trí, vai trò của các cơ quan này tại văn bản Hiến pháp; bổ sung nguyên tắc tập trung dân chủ vào luật; hoàn thiện quy trình thẩm tra chi tiết đến từng điều khoản; hoàn thiện quy trình giám sát văn bản quy phạm pháp luật; bổ sung trách nhiệm của Ủy ban Quốc phòng và An ninh trong việc tham gia thẩm tra mọi dự án luật, pháp lệnh liên quan đến yêu cầu bảo vệ Tổ quốc và bảo đảm lợi ích quốc gia.
  4. Đổi mới phương thức hoạt động: Thực chất hóa phiên họp toàn thể, ràng buộc trách nhiệm tham gia của thành viên kiêm nhiệm; hoàn thiện quy trình tổ chức các phiên giải trình.
  5. Bảo đảm các điều kiện hoạt động: Tăng số lượng đại biểu chuyên trách, kiện toàn bộ máy tham mưu giúp việc chuyên sâu và bố trí nguồn lực tài chính độc lập, tương xứng.

Kết quả và những đóng góp mới

Luận án tự xác định các đóng góp mới về mặt lý luận và thực tiễn:

Thứ nhất, về mặt lý luận: Luận án là công trình nghiên cứu hệ thống đầu tiên phân tích toàn diện về khái niệm, đặc điểm và phương thức hoạt động của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban dưới góc độ chuyên ngành Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật. Tác giả luận chứng sự cần thiết phải khẳng định nguyên tắc tập trung dân chủ là một nguyên tắc cơ bản trong hoạt động của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban, hoạt động song hành cùng nguyên tắc làm việc theo chế độ tập thể và quyết định theo đa số. Luận án cũng nhận diện rõ hệ thống các yêu cầu khách quan đặt ra cho các cơ quan này trong tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.

Thứ hai, về mặt thực tiễn: Thông qua việc khảo sát dữ liệu qua nhiều nhiệm kỳ (từ khóa I đến khóa XIII, trọng tâm là khóa XII và XIII), luận án chứng minh rằng các nguyên tắc làm việc theo luật định chưa được bảo đảm nhất quán trong thực tế. Tác giả làm rõ tình trạng phiên họp toàn thể bị hình thức hóa do sự vắng mặt của các thành viên kiêm nhiệm, dẫn đến việc nhiều nội dung quan trọng phải giao phó cho Thường trực Ủy ban quyết định, từ đó cung cấp luận cứ thực chứng phục vụ sửa đổi chính sách.

Thứ ba, về hệ thống giải pháp: Luận án đề xuất hệ thống giải pháp mang tính khả thi, cụ thể hóa các định hướng lớn của Đảng:

  • Kiến nghị minh định rõ hơn vị trí, vai trò của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban ở cấp độ Hiến pháp;
  • Đề xuất quy trình thẩm tra chi tiết theo điều khoản, kèm theo phụ lục phản ánh đầy đủ các luồng ý kiến khác nhau của thành viên cơ quan thẩm tra (áp dụng mô hình Bảng 4);
  • Bổ sung thẩm quyền và trách nhiệm bắt buộc của Ủy ban Quốc phòng và An ninh trong việc tham gia phối hợp thẩm tra đối với các dự án luật, pháp lệnh có nội dung tác động đến an ninh quốc gia, bảo vệ Tổ quốc và lợi ích quốc gia;
  • Kiến nghị hoàn thiện quy trình giám sát tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản quy phạm pháp luật;
  • Đề xuất giải pháp thành lập tổ chức Đảng ở cấp độ Hội đồng, Ủy ban và tái cơ cấu bộ máy giúp việc, tăng dần tỷ lệ đại biểu chuyên trách.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

Về mặt hạn chế, luận án chỉ giới hạn phạm vi nghiên cứu ở các Ủy ban thường trực của Quốc hội, không đi sâu phân tích mô hình Ủy ban lâm thời. Về dữ liệu thời gian, các khảo sát thực tế và phụ lục thống kê dừng lại ở nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII (năm 2016), do đó chưa kịp thời bao quát toàn bộ thực tiễn vận hành của các quy định mới khi Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 có hiệu lực thi hành đầy đủ trong các nhiệm kỳ tiếp sau. Đồng thời, dưới góc độ chuyên ngành Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật, luận án tập trung vào các vấn đề thể chế và phương thức chung, chưa đi sâu giải quyết các vấn đề kỹ thuật lập pháp chuyên ngành trong từng lĩnh vực luật cụ thể.

Hướng nghiên cứu tiếp được gợi mở từ luận án bao gồm: Tiếp tục theo dõi, đánh giá thực tiễn thi hành Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 trong các nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIV và XV; nghiên cứu mô hình tổ chức và cơ chế hoạt động của tổ chức Đảng tại các cơ quan của Quốc hội; nghiên cứu xây dựng cơ chế điều trần công khai tại các Ủy ban theo chuẩn mực quốc tế; và hoàn thiện cơ chế bảo hiến gắn liền với chức năng giám sát văn bản quy phạm pháp luật của các Ủy ban.

Giá trị tham khảo

Luận án là tài liệu tham khảo có giá trị chuyên môn đối với:

  • Giảng viên, nghiên cứu sinh, học viên cao học và sinh viên thuộc các ngành Luật học, Khoa học chính trị, Quản lý công khi nghiên cứu và giảng dạy các học phần Luật Hiến pháp Việt Nam, Lý luận về Nhà nước và pháp luật, Lịch sử nhà nước và pháp luật.
  • Đại biểu Quốc hội, đặc biệt là đại biểu hoạt động chuyên trách tại Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban, trong việc nắm bắt phương thức hoạt động, kỹ năng thẩm tra dự án luật và quy trình tổ chức giám sát chuyên đề.
  • Cán bộ, công chức làm công tác nghiên cứu, tham mưu, giúp việc tại các Vụ chuyên môn của Văn phòng Quốc hội và Viện Nghiên cứu lập pháp.
  • Các cơ quan soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật thuộc Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trong quá trình phối hợp công tác với cơ quan chủ trì thẩm tra của Quốc hội.

Các nội dung có giá trị tham khảo nổi bật bao gồm: Hệ thống cơ sở lý luận về thiết chế Ủy ban thường trực trong nghị viện; dữ liệu lịch sử lập hiến của Quốc hội Việt Nam; bảng tổng hợp phương thức phản ánh ý kiến thẩm tra dự thảo văn bản (Bảng 4) và các biểu mẫu kiến nghị quy trình chất vấn (Phụ lục 6).

Câu hỏi thường gặp

1. Vì sao luận án khẳng định Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban là "trụ cột" nhưng không phải là "Quốc hội thu nhỏ"?
Theo luận giải của tác giả ở Chương 2, Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban là các cơ quan chuyên môn do Quốc hội thành lập để thực hiện nhiệm vụ tham mưu, tư vấn, chuẩn bị kỹ lưỡng các vấn đề chuyên môn trước khi trình Quốc hội. Các cơ quan này không có thẩm quyền quyết định thay Quốc hội và không quyết định thay từng đại biểu Quốc hội, mà đóng vai trò là chỗ dựa chuyên môn đáng tin cậy để đại biểu Quốc hội định hướng, xem xét, thảo luận và biểu quyết.

2. Luận án đề xuất bổ sung nguyên tắc nào vào phương thức hoạt động của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban bên cạnh các nguyên tắc hiện hành?
Luận án chỉ ra rằng bên cạnh nguyên tắc làm việc theo chế độ tập thể và quyết định theo đa số đã được pháp luật quy định, cần chính thức khẳng định và bổ sung nguyên tắc tập trung dân chủ vào tổ chức và hoạt động của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban. Điều này bảo đảm sự lãnh đạo tập trung của Đảng và Quốc hội, đồng thời phát huy tối đa tính dân chủ, trí tuệ cá nhân của từng thành viên.

3. Vị trí và thẩm quyền đặc thù của Hội đồng Dân tộc được phân tích khác biệt như thế nào so với các Ủy ban thông thường?
Luận án làm rõ Hội đồng Dân tộc có vị thế nổi trội hơn các Ủy ban do tầm quan trọng của vấn đề đại đoàn kết toàn dân tộc: Chủ tịch Hội đồng Dân tộc được mời tham dự phiên họp Chính phủ bàn về việc thực hiện chính sách dân tộc; khi ban hành quy định thực hiện chính sách dân tộc, Chính phủ bắt buộc phải lấy ý kiến của Hội đồng Dân tộc (theo Điều 75 Hiến pháp năm 2013). Hơn nữa, Hội đồng Dân tộc có cơ cấu thành viên mang tính đại diện cao cho các thành phần dân tộc thiểu số trong cả nước.

4. Đóng góp mới của luận án liên quan đến nhiệm vụ của Ủy ban Quốc phòng và An ninh trong quy trình lập pháp là gì?
Luận án đề xuất bổ sung thẩm quyền và trách nhiệm mới cho Ủy ban Quốc phòng và An ninh trong việc bắt buộc tham gia phối hợp thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh do các cơ quan khác chủ trì thẩm tra, nhằm thẩm định các nội dung liên quan đến bảo đảm yêu cầu bảo vệ Tổ quốc, giữ vững an ninh quốc gia và bảo vệ lợi ích quốc gia.

5. Luận án chỉ ra điểm hạn chế căn bản nào trong việc thực hiện nguyên tắc làm việc tập thể tại các phiên họp của Ủy ban?
Luận án chứng minh rằng nguyên tắc làm việc tập thể chưa được thực hiện thực chất do phần lớn đại biểu kiêm nhiệm thường xuyên vắng mặt tại các phiên họp toàn thể của Ủy ban vì bận công tác chuyên môn tại cơ quan chủ quản. Tình trạng này dẫn đến việc nhiều ý kiến thẩm tra, chỉnh lý văn bản trên thực tế chỉ phản ánh quan điểm của bộ phận thường trực chuyên trách, làm giảm tính đại diện tập thể của cơ quan.

Kết luận

Luận án tiến sĩ luật học của tác giả Trần Văn Thuân đã giải quyết một cách toàn diện những vấn đề lý luận và thực tiễn cơ bản về hoạt động của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội Việt Nam. Bằng việc phân tích sâu sắc các dữ liệu lịch sử lập hiến và thực tiễn công tác thẩm tra, giám sát qua các nhiệm kỳ Quốc hội, công trình đã làm sáng tỏ vị thế trụ cột tham mưu chuyên môn của hệ thống các Ủy ban thường trực. Hệ thống quan điểm và giải pháp được luận án đề xuất có tính nhất quán, bám sát các đòi hỏi của Hiến pháp năm 2013, cung cấp cơ sở khoa học phục vụ công cuộc đổi mới tổ chức và phương thức hoạt động của Quốc hội nước ta.