MỞ ĐẦU 1. Lý do lựa chọn đề tài nghiên cứu Nghiên cứu sinh đã lựa chọn vấn đề “Hoàn thiện pháp luật thuế môi trường nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện ở Việt Nam” làm đề tài luận án tiến sĩ xuất phát từ một số lý do cơ bản sau: Thứ nhất, việc bảo vệ môi trường (BVMT) được thực hiện bởi nhiều cá nhân, tổ chức và được Nhà nước quản lý thông qua các công cụ khác nhau. Trong thực tiễn những năm vừa qua, các công cụ hành chính, hình sự được sử dụng chủ yếu hơn, rộng hơn. Thực tế này xuất phát từ đặc điểm kinh tế, xã hội của đất nước trong thời kỳ kinh tế tập trung cũng như trong quá trình đổi mới để chuyển sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.
Bên cạnh đó các biện pháp tuyên truyền giáo dục nhằm nâng cao ý thức cộng đồng đối với hoạt động BVMT cũng được đẩy mạnh. Do nhiều lý do nên công cụ kinh tế ít được sử dụng hơn và thực tế chỉ mới xuất hiện trong pháp luật và chính sách của Việt Nam trong thập kỷ vừa qua. Mỗi công cụ có những ưu, nhược điểm riêng song có thể nhận thấy rằng vai trò của các công cụ kinh tế (mà thuế là một bộ phận) ngày càng được chú trọng bởi hiệu quả của chúng đối với việc BVMT, xét ở cả khía cạnh quản lý của cơ quan nhà nước lẫn ở khía cạnh hoạt động của doanh nghiệp và cá nhân1. Các công cụ hành chính, hình sự mặc dù có khả năng kiềm chế tác động tiêu cực của các chủ thể đến môi trường nhưng không có khả năng bù đắp các chi phí mà xã hội đã phải bỏ ra để khắc phục những thiệt hại đối với môi trường.
Ngoài ra, các công cụ hành chính chỉ đảm bảo việc tác động đến môi trường trong tiêu chuẩn cho phép mà không khuyến khích các chủ thể có những điều chỉnh về nhận thức và hành vi nhằm cải thiện tình hình (như đổi mới công nghệ thân thiện hơn với môi trường, hạn chế sử dụng các nguyên vật liệu gây ô nhiễm môi trường để sản xuất các sản phẩm sạch hơn,. Việc lạm dụng các công cụ tác động có tính chất công 1 Chu Hoa (2006), “Thực trạng áp dụng các công cụ kinh tế trong quản lý môi trường Việt Nam hiện nay và giải pháp hoàn thiện”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 01-2006, tr. 2 Trần Vũ Hải (2009), “Một số vấn đề về việc ban hành Luật thuế môi trường ở Việt Nam”, Tạp chí Luật học số 04 – 2009, tr. 2 quyền, coi nhẹ các công cụ có tính chất kinh tế dễ dẫn đến thất bại trong BVMT ở Việt Nam3.
Thực tiễn ở nhiều quốc gia cho thấy bên cạnh các công cụ hành chính, hình sự và các biện pháp tuyên truyền mang tính giáo dục, khuyến nghị, các công cụ kinh tế đang được sử dụng phổ biến bao gồm thuế môi trường, phí môi trường, quota ô nhiễm (hay còn gọi là giấy phép chuyển nhượng quyền được thải), hệ thống đặt cọc – hoàn trả, Chi trả dịch vụ hệ sinh thái (Payments for Ecosystem Services, viết tắt là PES), nhãn môi trường.4 Ở Việt Nam, như đã nêu trên, các công cụ kinh tế bắt đầu được biết đến và được áp dụng trong lĩnh vực BVMT. Tuy nhiên, hiệu quả và độ bao phủ của các công cụ này chưa cao. Việc thu phí BVMT đối với nước thải công nghiệp còn gặp nhiều khó khăn, số phí thu được còn thấp. Một số thành phố lớn chưa thực hiện triệt để công tác thu phí.
Một số địa phương chậm cấp phép sử dụng nguồn nước dẫn đến các Sở Tài nguyên và môi trường không có căn cứ để tính và thu phí BVMT đối với nước thải. Việc xác định các đối tượng gây ô nhiễm chưa đầy đủ, chưa bao quát hết các thành phần gây ô nhiễm. Phí BVMT đối với chất thải rắn hầu như chưa triển khai. Quota ô nhiễm chưa được áp dụng phổ biến do chưa có các hướng dẫn, quy định cụ thể5.
Chi trả dịch vụ hệ sinh thái mới được áp dụng thí điểm6. 3 Chu Hoa (2006), Tlđd. 4 Tình hình áp dụng công cụ kinh tế trong quản lý môi trường trên thế giới: Phí sử dụng môi trường: 100% các nước áp dụng, trợ giá: 65%, thuế môi trường: 40%, phí gây ồn: 50% (theo Chu Hoa trong bài viết đã trích dẫn ở footnote 1). 5 Bộ Tài nguyên và môi trường (2010), Tlđd, Chương 9, tiểu mục 9.
6 Huỳnh Thị Mai, “Chi trả dịch vụ hệ sinh thái – Giải pháp bảo tồn đa dạng sinh học”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 21 (137) – 2008. Chi trả dịch vụ hệ sinh thái (Payments for Ecosystem Services, PES) hay chi trả dịch vụ môi trường (Payments for Environment Services, PES) là công cụ kinh tế, sử dụng để những người được hưởng lợi từ các dịch vụ hệ sinh thái chi trả cho những người tham gia duy trì, bảo vệ và phát triển các chức năng của hệ sinh thái đó. Bản chất của nó là cơ chế khuyến khích và mang lại lợi ích cho cộng đồng, cung cấp dịch vụ hệ sinh thái, nhằm tạo nguồn tài chính bền vững cho công tác bảo tồn đa dạng sinh học. Mục tiêu của PES là i) tăng cường hoặc tạo thị trường giá cả cho các dịch vụ hệ sinh thái bằng cách lượng giá kinh tế của chúng; ii) tạo nguồn tài chính bền vững để bảo tồn; iii) nâng cao nhận thức của cộng đồng về giá trị của dịch vụ sinh thái; iv) cải thiện sinh kế của người cung cấp dịch vụ và nâng cao chất lượng cuộc sống cho toàn xã hội.
Một số dự án nghiên cứu, đánh giá tiềm năng và thí điểm các mô hình PES ở Việt Nam bước đầu được đề xuất thực hiện: dự án tạo nguồn hỗ trợ cho hoạt động bảo vệ vùng đầu nguồn hồ Trị An do Quỹ bảo tồn hoang dã thế giới (WWF) tổ chức thực hiện; dự án chi trả dịch vụ môi trường - ứng dụng tại khu vực ven biển do Tổ chức bảo tồn thiên nhiên quốc tế (IUCN) tổ chức thực hiện; dự án xây dựng cơ chế chi trả cho hấp thụ carbon trong lâm nghiệp, thí điểm tại huyện Cao Phong, 3 Các sắc thuế có liên quan đến môi trường được quy định rải rác trong nhiều văn bản luật như: Luật thuế giá trị gia tăng, Luật thuế thu nhập doanh nghiệp, Luật thuế sử dụng đất nông nghiệp, Luật thuế sử dụng đất phi nông nghiệp, Luật thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu. Nhìn chung, các sắc thuế trên không có mục tiêu chính là BVMT mà chỉ quy định những chính sách ưu đãi (hoặc chính sách không khuyến khích) nhất định đối với đối tượng chịu thuế thuộc diện thân thiện (hoặc không thân thiện) với môi trường. Sự manh mún của các quy định pháp luật về thuế liên quan đến môi trường (trước khi Luật thuế BVMT được ban hành) dẫn đến sự thiếu tầm bao quát của pháp luật thuế trong lĩnh vực này, số thu rất thấp nên nguồn tài chính đầu tư cho công tác BVMT còn hạn chế7. Luật thuế BVMT được Quốc hội ban hành ngày 15/11/2010 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2012 được coi là bước tiến lớn trong việc luật hóa công cụ kinh tế áp dụng đối với hoạt động BVMT8.
Thứ hai, hậu quả của ô nhiễm môi trường là những tác động tiêu cực tới sức khỏe cộng đồng, sản xuất nông nghiệp, gây ra những thiệt hại không nhỏ về kinh tế và ảnh hưởng xấu đến các hệ sinh thái tự nhiên. Theo đánh giá của Ngân hàng thế giới (WB), Việt Nam có thể phải chịu tổn thất do ô nhiễm môi trường lên đến 5,5% GDP mỗi năm. Theo kết quả nghiên cứu gần đây của Cục Y tế, Bộ Giao thông vận tải, thiệt hại kinh tế do ô nhiễm không khí đối với dân nội thành Hà Nội ước tính là 66,33 triệu USD/năm, đối với dân nội thành thành phố Hồ Chí Minh là 70,96 triệu USD/năm9. Tuy nhiên, môi trường thường lâm vào “bi kịch tài sản chung”10.
Mặc dù hầu hết tài nguyên thiên nhiên là đối tượng trao đổi trên thị trường nhưng giá của những tỉnh Hòa Bình, nguồn tài chính bền vững của dự án sẽ gồm nguồn thu bán lâm sản và thương mại tín chỉ carbon cho thị trường quốc tế, do Trung tâm nghiên cứu Sinh thái và môi trường rừng (RCFEE) – Viện khoa học Lâm nghiệp tổ chức thực hiện. 7 Tỉ lệ chi ngân sách cho môi trường năm 2010 chỉ đạt xấp xỉ 0,4% GDP. Trong khi đó, ở Trung Quốc và các nước ASEAN, đầu tư cho môi trường trung bình hàng năm là 1% GDP, ở các nước phát triển thường chiếm 2-3% GDP. So bình quân đầu người tỉ lệ chi môi trường từ nguồn ngân sách chỉ đạt 4,5 USD/người năm 2010.
Tỉ lệ này thấp hơn nhiều so với mức trung bình của các nước trên thế giới (chỉ bằng khoảng 5% so với mức trung bình). Xem: Bộ Tài nguyên và môi trường (2010), Tlđd, Chương 9, tiểu mục 9. 8 Bộ Tài nguyên và môi trường (2010), Tlđd, Chương 9, tiểu mục 9. 9 Bộ Tài nguyên và môi trường (2010), Tlđd,phần Lời nói đầu.
10 Thuật ngữ này biểu trưng cho sự xuống cấp của môi trường do nhiều người sử dụng một tài nguyên chung được tiếp cận tự do, mỗi người đều có thể đến khai thác theo kiểu “ai đến trước được hưởng trước”. Từng cá nhân chỉ tính đến những chi phí và lợi nhuận riêng mà không tính đến 4 giao dịch này được xác định rất thấp, điều đó dẫn đến việc khai thác quá mức các tài nguyên này. Đối với một số sản phẩm môi trường, như không khí và tiếng ồn, thì không có thị trường và do đó không có giá cả. Chính vì vậy, cộng đồng và cá nhân thường xem các sản phẩm này là miễn phí để rồi “mạnh ai người ấy dùng”.
Chất lượng không khí là tài nguyên chung được chia sẻ với các thế hệ tương lai và hiệu ứng nhà kính là hệ quả của việc đánh giá thấp những chi phí mà các thế hệ mai sau sẽ phải gánh chịu do hành vi của chúng ta hôm nay11. Xuất phát từ những đặc thù trên của môi trường, việc buộc các chủ thể phải tính đến yếu tố ngoại tác12 trước khi ra các quyết định là rất cần thiết nhằm nâng cao ý thức tiết kiệm khi khai thác môi trường. Để “sửa chữa” những tác động tiêu cực do sự hiện diện của ngoại tác gây ra, có nhiều loại công cụ được sử dụng, trong đó thuế môi trường là công cụ đang được “ưa chuộng” ở nhiều quốc gia.