Tổng quan luận án

Luận án tiến sĩ chuyên ngành Chính sách công (mã số: 9.02) với đề tài "Thực hiện chính sách ứng phó biến đổi khí hậu từ thực tiễn Thành phố Hồ Chí Minh" được nghiên cứu sinh Ngô Hoài Sơn thực hiện tại Học viện Khoa học Xã hội – Viện Hàn lâm Khoa học Xã hội Việt Nam, dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS. Nguyễn Danh Sơn, bảo vệ năm 2021.

Tính cấp thiết và khoảng trống nghiên cứu

Biến đổi khí hậu (BĐKH) là vấn đề mang tính toàn cầu, gây tác động trực tiếp và nghiêm trọng đến các vùng lãnh thổ đô thị. Thành phố Hồ Chí Minh là trung tâm kinh tế có tốc độ đô thị hóa nhanh nhất cả nước nhưng lại có mức độ dễ bị tổn thương cao trước BĐKH do hai nguyên nhân chính:

  1. Vị trí địa lý nằm ở vùng thấp của khu vực Đông Nam Bộ, thuộc hạ lưu hệ thống sông Đồng Nai với lưu lượng nước lớn, thường xuyên đối mặt với triều cường và nguy cơ nước biển dâng;
  2. Quá trình đô thị hóa diễn ra nhanh nhưng thiếu tính bền vững, chưa được đánh giá đầy đủ trong mối liên hệ với không gian tự nhiên và xã hội.

Theo các dự báo được tác giả trích dẫn (Nicholls và cộng sự), đến năm 2070, Thành phố Hồ Chí Minh được xếp vào nhóm 5 thành phố cảng trên thế giới có quy mô dân số chịu ảnh hưởng nặng nề nhất bởi BĐKH và đứng thứ tư trong khu vực về nguy cơ ngập lụt do nước biển dâng. Mặc dù chính quyền Thành phố đã ban hành nhiều chương trình hành động ứng phó biến đổi khí hậu (ƯPBĐKH), phần lớn các biện pháp vẫn mang nặng tính kỹ thuật môi trường, thiếu vắng sự tham gia của người dân và cộng đồng.

Khoảng trống nghiên cứu được luận án chỉ rõ: Phần lớn các công trình nghiên cứu trong nước về BĐKH tiếp cận từ góc độ môi trường học, xã hội học hoặc quản lý nhà nước đơn thuần; rất ít công trình tiếp cận từ lý thuyết thực hiện chính sách công. Các khía cạnh thực thi then chốt như quy trình tổ chức thực hiện, sự phân cấp giữa các cấp chính quyền, mức độ tham gia và lồng ghép của doanh nghiệp, người dân và các tổ chức phi chính phủ (TCPCP) tại địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh chưa được hệ thống hóa và đánh giá thực nghiệm một cách toàn diện.

Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu

Mục tiêu tổng quát của luận án là tìm ra các giải pháp nâng cao chất lượng thực hiện chính sách ƯPBĐKH tại Thành phố Hồ Chí Minh. Để đạt được mục tiêu này, tác giả xác định 04 nhiệm vụ cụ thể:

  1. Tổng quan các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước về chính sách và thực hiện chính sách ƯPBĐKH, từ đó xác định rõ khoảng trống nghiên cứu;
  2. Xây dựng khung lý thuyết và cơ sở lý luận phục vụ việc phân tích, đánh giá quá trình thực hiện chính sách ƯPBĐKH ở cấp độ địa phương;
  3. Khảo sát, thu thập số liệu và đánh giá thực trạng thực hiện chính sách ƯPBĐKH tại Thành phố Hồ Chí Minh nhằm chỉ rõ các kết quả đạt được, hạn chế, yếu kém và nguyên nhân;
  4. Đề xuất hệ thống giải pháp và kiến nghị cụ thể nhằm nâng cao chất lượng tổ chức thực hiện chính sách ƯPBĐKH từ thực tiễn Thành phố Hồ Chí Minh.

Câu hỏi nghiên cứu và hệ thống giả thuyết

  • Câu hỏi nghiên cứu: "Làm thế nào để nâng cao chất lượng thực hiện chính sách ƯPBĐKH do Thành phố Hồ Chí Minh thực hiện?"
  • Hệ thống 05 giả thuyết nghiên cứu:
    • Giả thuyết 1: Bản thân chính sách ở phạm vi quốc gia, Thành phố Hồ Chí Minh và việc thực hiện chính sách ƯPBĐKH tại Thành phố Hồ Chí Minh còn tồn tại những thiếu sót, hạn chế cần được nhận dạng;
    • Giả thuyết 2: Mức độ tương tác của các chủ thể có liên quan chưa đảm bảo, ảnh hưởng tiêu cực đến hiệu quả thực hiện chính sách BĐKH tại Thành phố Hồ Chí Minh;
    • Giả thuyết 3: Năng lực của chính quyền địa phương, cụ thể là năng lực nhân sự và nguồn lực tài chính, có tác động trực tiếp đến việc thực hiện chính sách ƯPBĐKH ở các cấp chính quyền Thành phố;
    • Giả thuyết 4: Mô hình thực hiện chính sách từ trên xuống chưa phát huy hiệu quả tốt trong tổ chức thực hiện chính sách ƯPBĐKH tại Thành phố Hồ Chí Minh;
    • Giả thuyết 5: Quy trình thực hiện chính sách ƯPBĐKH tại Thành phố Hồ Chí Minh chưa đảm bảo tính tối ưu và cần phải được điều chỉnh để hoàn thiện.

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

  • Đối tượng nghiên cứu: Quá trình tổ chức thực hiện chính sách ƯPBĐKH do chính quyền Thành phố Hồ Chí Minh tiến hành.
  • Phạm vi không gian: Địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh.
  • Phạm vi thời gian: Dữ liệu nghiên cứu thu thập từ năm 2010 đến thời điểm hoàn thành luận án; thời gian khảo sát thực địa và phỏng vấn sâu được tiến hành từ tháng 5 đến tháng 12 năm 2018.
  • Phạm vi nội dung: Tập trung xem xét mối quan hệ giữa các cơ quan chuyên môn cấp tỉnh và cơ quan quản lý nhà nước ở cấp tỉnh (Thành phố trực thuộc Trung ương). Mối quan hệ với Trung ương và các cấp chính quyền huyện, xã chỉ được đề cập khi cần làm rõ tính đồng bộ và thống nhất của quy trình thực thi.

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Tác giả hệ thống hóa các tài liệu nghiên cứu theo hai trục nội dung lớn: nghiên cứu về chính sách ƯPBĐKH và nghiên cứu về thực hiện chính sách ƯPBĐKH, phân định rõ giữa bối cảnh quốc tế và Việt Nam.

Tổng quan các nghiên cứu quốc tế

  • Tiếp cận chính sách qua mô hình kinh tế lượng và khí thải: Pindyck (2013) phân tích mô hình tổng hợp IAMs (Integrated Assessment Models) và chỉ ra hạn chế của việc hoạch định chính sách khi dựa trên các dự báo thiếu kiểm định thực nghiệm. Felzer và cộng sự (2005) dùng mô hình MIT IGSM (MIT Integrated Global Systems Model) để đánh giá tác động tầng Ozone đến hoạt động kinh tế. Webster và cộng sự (2003) ứng dụng mô hình Hệ thống Trái đất (Earth System Model) nhằm giảm tính bất định trong dự báo phát thải. Babiker (2005) phân tích chính sách ƯPBĐKH từ góc độ cấu trúc thị trường khi các quốc gia tham gia Nghị định thư Kyoto năm 1997.
  • Tiếp cận chính sách dựa vào cộng đồng và hành vi: Adger (2003) nhấn mạnh tính chấp thuận xã hội (social acceptability) và hành động tập thể. Elizabeth đưa ra khung phân tích ABC (Attitudes – Thái độ, Behaviour – Hành vi, Choice – Sự lựa chọn) xem sự lựa chọn cá nhân là điểm khởi đầu của chính sách. Dietz và cộng sự (2007) phân tích các nhân tố tạo nên sự ủng hộ chính sách (policy support). Zahran và cộng sự (2006) chỉ ra sự tham gia của địa phương phụ thuộc vào năng lực tài chính – xã hội và nhận thức rủi ro.
  • Tiếp cận mô hình và chủ thể thực thi chính sách:
    • Mô hình từ dưới lên (sự tham gia của công chúng): Abdel-Monem và cộng sự nghiên cứu nhận thức cộng đồng tại Nebraska (Mỹ); Jie Ma và Limming Suo (2013), Junjie Ge, Jun Bi và Shi Wang (2010) phân tích sự tham gia của người dân trong quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường tại Trung Quốc; Burnside-Lawry và Carvalho (2015) nghiên cứu sự tham gia cấp địa phương tại Bồ Đào Nha.
    • Mô hình từ trên xuống: Benson và Lorenzoni (2014) chỉ ra tại Anh, việc thực hiện chính sách thường bị chi phối bởi mục tiêu chính trị thay vì mục tiêu kỹ thuật BĐKH, dẫn đến thất bại thực thi.
    • Tiếp cận liên quốc gia: Dolsak (2001) đánh giá mức độ tuân thủ quy định UNFCCC qua 3 biến số: xây dựng chính sách giảm thiểu, báo cáo kiểm kê phát thải và thực thi các cam kết toàn cầu.
    • Tiếp cận vai trò chính quyền địa phương: Bulkeley, Kern, Betsill, Sharp và cộng sự tập trung vào năng lực thể chế, nguồn lực tài chính, nhân sự và sự tham gia của các nhóm chính trị địa phương. Caroline (2013) phân tích "lề lối tổ chức" (organisational routines) và cơ chế "tự củng cố" (self-reinforcing mechanism) gồm 4 hiệu ứng (kết hợp, phối hợp, học hỏi, mong đợi) tạo ra rào cản nội bộ khi thực hiện chính sách ƯPBĐKH.

Tổng quan các nghiên cứu tại Việt Nam và Thành phố Hồ Chí Minh

  • Tiếp cận từ cấu trúc và quy hoạch đô thị: Dự án nghiên cứu của Storch (2008–2013) và Storch cùng cộng sự (2009) do Bộ Giáo dục và Nghiên cứu CHLB Đức tài trợ tại Thành phố Hồ Chí Minh đã đề xuất phương pháp tiếp cận loại cấu trúc đô thị (urban structure type approach), phân loại kiến trúc đô thị theo đặc tính lý sinh để đánh giá mức độ tổn thương và xây dựng quy hoạch tích hợp kiểm soát lũ, năng lượng và giao thông.
  • Tiếp cận theo ngành và vùng: Nghiên cứu chính sách lâm nghiệp gắn với BĐKH của Lê Sỹ Doanh, Nguyễn Thị Mỹ Vân; chính sách tài nguyên nước của Lê Đức Thường, Nguyễn Xuân Dũng, Lại Tiến Vinh; nông nghiệp của Trần Thị Giang Hương, Hà Hải Dương, Đặng Thị Bé Thơ, Đặng Thị Thanh Hoa, Bùi Thị Thanh Hương, Nguyễn Đức Tôn, Trương Anh Tuấn, Cao Lệ Quyên; quy hoạch kinh tế – xã hội và sinh kế của Tăng Thế Cường, Trần Duy Hiền, Vũ Thị Hoài Thu, Hoàng Anh Huy.
  • Tiếp cận cộng đồng và kinh tế học BĐKH: Nguyễn Danh Sơn (2010) tiếp cận ứng phó thảm họa BĐKH từ mạng lưới cộng đồng đa chiều gồm liên kết dọc (hành chính nhà nước), liên kết ngang (tổ chức phi chính phủ) và liên kết cộng đồng dân cư. Tác giả cũng định hình nguyên tắc kinh tế học BĐKH (kinh tế học thích ứng và kinh tế học giảm nhẹ). Trần Thanh Tú (2012) nghiên cứu quy trình thích ứng ngập lụt tại Thành phố Hồ Chí Minh từ khía cạnh giới và tính dễ tổn thương của cư dân đô thị. Kenney và cộng sự nghiên cứu sự tham gia của các bên liên quan (stakeholders). Nguyễn Tất Thắng khảo sát nhận thức của sinh viên.
  • Thực hiện chính sách ƯPBĐKH: Nguyễn Lanh chỉ rõ tư duy đánh đổi giữa tăng trưởng kinh tế và môi trường gây nên sự chậm trễ trong lồng ghép chính sách. Nguyễn Tuấn Anh phân tích sự thiếu vắng kế hoạch hành động cụ thể cho Chiến lược tăng trưởng xanh. Trần Đại Nghĩa nhấn mạnh độ trễ thời gian và sự chồng chéo giữa các bên liên quan. Vũ Văn Mây đề xuất kiện toàn bộ máy và đẩy mạnh hợp tác công tư tại Bộ Tài nguyên và Môi trường. Trần Hồng Kim nghiên cứu sự thích ứng của người dân tại các khu dân cư nghèo (Quận 8, Bình Thạnh). Võ Kim Thuận nghiên cứu lồng ghép mô hình biogas trong dự án CRND. Nguyễn Danh Sơn và Trương Đức Trí đề xuất tích hợp BĐKH có hệ thống vào quy hoạch phát triển kinh tế – xã hội. Collins và cộng sự phân tích mối liên hệ giữa chính sách BĐKH và di cư.

Khoảng trống luận án lựa chọn giải quyết

Qua tổng lược tài liệu, luận án xác định 06 vấn đề chưa được giải quyết thấu đáo và tập trung xử lý:

  1. Xây dựng khung lý thuyết chuyên biệt về thực hiện chính sách công trong lĩnh vực ƯPBĐKH áp dụng cho cấp địa phương tại Việt Nam;
  2. Phân tích, rà soát hệ thống văn bản chính sách ƯPBĐKH của Thành phố Hồ Chí Minh nhằm đánh giá tính nhất quán giữa mục tiêu chung và mục tiêu cụ thể;
  3. Khảo sát và mô hình hóa thực trạng quy trình tổ chức thực hiện chính sách ƯPBĐKH trên địa bàn Thành phố;
  4. Đánh giá thực nghiệm mức độ, hình thức và rào cản tham gia của người dân vào quá trình thực hiện chính sách;
  5. Phân tích mức độ lồng ghép chính sách BĐKH vào chiến lược kinh doanh của doanh nghiệp và vai trò thực tế của các tổ chức phi chính phủ;
  6. Đánh giá mối quan hệ phân cấp, phân quyền và sự phối hợp giữa cơ quan quản lý nhà nước và các cơ quan chuyên môn tại Thành phố Hồ Chí Minh.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Cơ sở lý thuyết và các khái niệm sử dụng

Luận án kết hợp hai lý thuyết nền tảng trong khoa học chính sách:

  • Lý thuyết cộng đồng chính sách (Policy Community Theory): Dựa trên quan điểm của Nguyễn Danh Sơn, Homshaw, Pross, Sapru, lý thuyết này phân tích sự tương tác giữa 4 nhóm chủ thể cấu thành mạng lưới thực thi: Nhà nước, Doanh nghiệp, Tổ chức phi chính phủ và Người dân thông qua ba trục liên kết: liên kết dọc, liên kết ngang và liên kết cộng đồng dân cư.
  • Lý thuyết thực hiện chính sách công (Policy Implementation Theory): Kế thừa các mô hình thực thi của Mazmanian và Sabatier, Ferman, O’Toole, Ramesh, Lane, Khan và Khandaker, Trần Thị Thơ. Luận án xác lập khung phân tích gồm 2 trụ cột: (1) Bốn nhóm yếu tố ảnh hưởng (Mô hình và phân cấp quản lý; Bản thân chính sách; Sự tham gia của các chủ thể; Nguồn nhân lực và tài chính); (2) Quy trình tổ chức thực hiện chính sách.

Các khái niệm công cụ:

  • Biến đổi khí hậu: Tiếp cận theo định nghĩa của IPCC – là bất kỳ sự thay đổi nào của khí hậu theo thời gian, do hoạt động của con người hoặc do sự biến động của tự nhiên.
  • Ứng phó BĐKH: Bao gồm hai nhánh hành động song song là thích ứng (adaptation - điều chỉnh quy trình, cấu trúc để giảm thiểu rủi ro hoặc khai thác cơ hội) và giảm thiểu (mitigation - hạn chế các nguyên nhân gây BĐKH, đặc biệt là giảm phát thải khí nhà kính).
  • Chính sách công: Sử dụng khái niệm quy định tại Điều 2 Nghị định 34/2016/NĐ-CP của Chính phủ – là định hướng, giải pháp của Nhà nước để giải quyết vấn đề thực tiễn nhằm đạt mục tiêu nhất định.
  • Thực hiện chính sách ƯPBĐKH: Quá trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền tổ chức, bố trí, sử dụng các nguồn lực theo quy trình thống nhất nhằm đưa các định hướng, giải pháp ƯPBĐKH vào đời sống thực tế để đạt được mục tiêu đã đề ra.

Phương pháp nghiên cứu

Phương pháp nghiên cứu định lượng

Tác giả sử dụng phương pháp chọn mẫu phi xác suất thuận tiện (ngẫu nhiên thuận tiện), thu thập thông tin bằng bảng hỏi điều tra xã hội học và phân tích, xử lý dữ liệu thông qua phần mềm thống kê SPSS 20.

Nhóm đối tượng khảo sát Địa bàn / Phạm vi lấy mẫu Số phiếu phát ra Số phiếu thu về Số phiếu hợp lệ
Người dân 7 quận/huyện: Bình Chánh (30), Hóc Môn (30), Củ Chi (30), Cần Giờ (30), Bình Thạnh (30), Quận 2 (30), Quận 7 (30) 210 210 200
Doanh nghiệp 8 KCN và KCX: Đông Nam, Linh Trung 1, Tân Thuận, Vĩnh Lộc, Bắc Củ Chi, Tân Thới Hiệp, Tân Tạo, Bình Chiểu 120 120 101
Công chức quản lý Phòng Khí tượng Thủy văn và BĐKH; Văn phòng BĐKH; Văn phòng Sở TN&MT TP.HCM 20 20 20
  • Khảo sát doanh nghiệp: Đánh giá 5 nội dung lồng ghép: (1) Cải tiến quy trình sản xuất; (2) Giảm phát thải khí nhà kính nội bộ; (3) Phát triển sản phẩm thân thiện môi trường; (4) Tác động lên chuỗi cung ứng; (5) Phản ứng đối với hạn ngạch và mua bán phát thải.
  • Khảo sát người dân: Đánh giá sự tham gia theo 3 chức năng của Wang: Quản lý, Ra quyết định và Giám sát/kiểm tra theo 4 mức độ tần suất (rất thường xuyên, thường xuyên, không thường xuyên, rất không thường xuyên).

Phương pháp nghiên cứu định tính

  • Phương pháp thu thập và phân tích tài liệu thứ cấp: Rà soát các văn bản quy phạm pháp luật, chiến lược, kế hoạch hành động ƯPBĐKH của quốc gia và UBND Thành phố Hồ Chí Minh; báo cáo hiện trạng môi trường; dữ liệu khí tượng thủy văn; số liệu thống kê kinh tế – xã hội của Thành phố.
  • Phương pháp phỏng vấn sâu: Thực hiện phỏng vấn sâu 02 cán bộ quản lý chuyên trách thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường Thành phố Hồ Chí Minh để làm rõ cơ chế phối hợp liên ngành, quy trình thực thi và rào cản hành chính.

Khung quy trình nghiên cứu

Quy trình nghiên cứu được triển khai tuần tự qua 8 bước logic:

  1. Tổng quan tài liệu nghiên cứu;
  2. Xác định khoảng trống nghiên cứu;
  3. Hình thành khung lý thuyết và giả thuyết;
  4. Xây dựng nội dung, phương án và phương pháp thu thập dữ liệu;
  5. Tiến hành thu thập số liệu thực địa và tài liệu thứ cấp;
  6. Lọc, làm sạch và xử lý số liệu bằng phần mềm SPSS 20;
  7. Đánh giá thực trạng thực hiện chính sách ƯPBĐKH và phân tích nguyên nhân;
  8. Đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao chất lượng thực hiện chính sách.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Tổng quan tài liệu nghiên cứu

Chương này tập trung hệ thống hóa toàn diện các công trình khoa học trong và ngoài nước liên quan đến hai mảng: lý thuyết chính sách ƯPBĐKH và thực tiễn thực hiện chính sách ƯPBĐKH. Tác giả phân tích các mô hình định lượng dự báo khí thải toàn cầu (IAMs, IGSM, ESM), lý thuyết hành vi xã hội (khung ABC), các mô hình thực thi chính sách (từ trên xuống, từ dưới lên, mạng lưới địa phương). Tại Việt Nam, chương 1 điểm lại các nghiên cứu quy hoạch đô thị thích ứng của Storch, các công trình chuyên ngành tài nguyên, nông nghiệp, sinh kế và cộng đồng. Qua đó, tác giả khẳng định việc nghiên cứu thực hiện chính sách ƯPBĐKH dưới lăng kính chính sách công tại một đô thị đặc thù như Thành phố Hồ Chí Minh là một khoảng trống khoa học cần được giải quyết.

Chương 2: Cơ sở lý luận và thực tiễn về thực hiện chính sách ứng phó biến đổi khí hậu

Chương 2 xây dựng nền tảng lý luận cho luận án:

  • Phân tích bản chất của BĐKH, các biểu hiện nhiệt độ, lượng mưa, dòng chảy và băng quyển. Luận án trích dẫn số liệu UNDP (2008) về sự gia tăng nồng độ các khí nhà kính từ thời kỳ tiền công nghiệp đến năm 2005:
Loại khí nhà kính Trước tiền công nghiệp (từ 1750) Đến năm 2005 Mức độ chênh lệch
CO₂ 180 - 200 ppm 379 ppm Tăng 100%
CH₄ 715 ppm 1774 ppm Tăng 151%
N₂O 270 ppm 319 ppm Tăng 17%
CFCs Không xuất hiện Đã xuất hiện Lớn gấp nhiều lần CO₂
  • Trích dẫn nghiên cứu của Viện Nghiên cứu Quản lý Trung ương, UNU-WIDER và Đại học Copenhagen (2012): Nếu GDP Việt Nam năm 2050 đạt trên 500 tỷ USD, thiệt hại do BĐKH gây ra có thể lên tới 40 tỷ USD, tốc độ tăng trưởng kinh tế bị suy giảm từ 5,4%/năm xuống còn 5,32% - 5,39%/năm.
  • Xây dựng khung 4 nhóm yếu tố ảnh hưởng đến thực hiện chính sách ƯPBĐKH tại địa phương: (1) Phân cấp và mô hình thực thi; (2) Bản thân văn bản chính sách; (3) Sự tham gia của các bên liên quan (Nhà nước, Doanh nghiệp, Tổ chức phi chính phủ, Người dân); (4) Nguồn lực nhân sự và tài chính.
  • Điểm cứu kinh nghiệm thực thi chính sách ƯPBĐKH của chính quyền địa phương tại Úc (phân định trách nhiệm cụ thể) và bộ máy quản lý tại Trung Quốc.

Chương 3: Thực trạng thực hiện chính sách ứng phó biến đổi khí hậu tại Thành phố Hồ Chí Minh

Chương 3 trình bày các kết quả phân tích định tính và định lượng về thực trạng thực thi tại Thành phố Hồ Chí Minh:

  • Đặc điểm địa bàn: Phân tích vị trí hạ lưu sông Đồng Nai, cao độ địa hình thấp, cùng áp lực của hơn 200.000 doanh nghiệp hoạt động (số liệu năm 2016 là hơn 200.000 DN). Đánh giá kịch bản ngập 23% diện tích đất tự nhiên của Bộ TN&MT.
  • Đánh giá bản thân chính sách: Rà soát các quyết định hành chính của Thành phố (tiêu biểu như Quyết định 2838/QĐ-UBND). Kết quả cho thấy có sự chênh lệch và thiếu tương thích giữa mục tiêu chung mang tính định hướng chiến lược và các mục tiêu cụ thể; các giải pháp còn thiên lệch về công trình kỹ thuật, thiếu các giải pháp chính sách xã hội và quản lý mềm.
  • Mô hình và quy trình thực hiện: Quá trình triển khai chủ yếu vận hành theo mô hình từ trên xuống (top-down), thiếu cơ chế tiếp nhận phản hồi từ dưới lên (bottom-up). Quy trình tổ chức thực hiện giữa Sở TN&MT và các sở, ngành, quận, huyện thiếu tính liên kết, còn tình trạng cát cứ, cục bộ.
  • Thực trạng tham gia của các chủ thể (từ dữ liệu khảo sát SPSS):
    • Người dân (200 mẫu hợp lệ): Mức độ tham gia vào cả 3 khâu (quản lý, ra quyết định, giám sát/kiểm tra) đều ở mức thấp; đa phần thuộc nhóm "không thường xuyên" và "rất không thường xuyên". Người dân chủ yếu đóng vai trò tiếp nhận thông tin thụ động.
    • Doanh nghiệp (101 mẫu hợp lệ tại 8 KCN/KCX): Mức độ lồng ghép BĐKH vào chiến lược sản xuất kinh doanh rất hạn chế. Phần lớn doanh nghiệp chưa chủ động đầu tư cải tiến quy trình công nghệ sạch, chưa thực hiện kiểm kê phát thải nội bộ, chưa đánh giá chuỗi cung ứng và hoàn toàn xa lạ với cơ chế thị trường/mua bán hạn ngạch phát thải.
    • Tổ chức phi chính phủ (NGOs): Hoạt động chủ yếu dừng ở các dự án tài trợ nhỏ lẻ, ngắn hạn, thiếu quy trình phối hợp thể chế hóa với cơ quan quản lý nhà nước của Thành phố.
  • Nguồn lực thực hiện: Khảo sát 20 công chức chuyên trách cho thấy nhân lực quản lý BĐKH tại Phòng Khí tượng Thủy văn và Biến đổi khí hậu cũng như Văn phòng Biến đổi khí hậu còn mỏng về số lượng, thiếu chuyên gia sâu về kinh tế và chính sách khí hậu. Ngân sách chi cho môi trường và ƯPBĐKH chiếm tỷ trọng thấp trong tổng cơ cấu ngân sách Thành phố, cơ chế giải ngân phức tạp.

Chương 4: Định hướng và giải pháp nâng cao chất lượng thực hiện chính sách ứng phó biến đổi khí hậu từ thực tiễn Thành phố Hồ Chí Minh

Trên cơ sở dự báo diễn biến BĐKH và quan điểm phát triển bền vững, chương 4 đề xuất các nhóm giải pháp:

  • Hoàn thiện thể chế và bản thân chính sách: Chuẩn hóa hệ thống mục tiêu, đảm bảo tính khả thi và đồng bộ giữa mục tiêu chung và mục tiêu cụ thể; bổ sung các chính sách khuyến khích kinh tế và quản lý xã hội bên cạnh các giải pháp công trình.
  • Cải tiến mô hình và quy trình thực hiện chính sách: Kết hợp linh hoạt giữa mô hình từ trên xuống và từ dưới lên; thiết lập bảng danh mục kiểm tra (checklist) trong quy trình đánh giá, giám sát thực thi chính sách ƯPBĐKH.
  • Xây dựng khung quản lý và hành động dành cho doanh nghiệp: Thiết lập quy trình hỗ trợ doanh nghiệp cải tiến công nghệ, giảm phát thải, tích hợp tiêu chí xanh vào chuỗi cung ứng và từng bước tiếp cận thị trường trao đổi tín chỉ carbon.
  • Xây dựng khung phân tích và tổ chức sự tham gia của cộng đồng: Đa dạng hóa các kênh thông tin, trao quyền cho người dân tham gia đóng góp ý kiến vào việc lập kế hoạch và giám sát các công trình, dự án thích ứng BĐKH tại cơ sở.
  • Thể chế hóa quy trình làm việc với các TCPCP: Xây dựng quy trình phối hợp công tác chính thức giữa UBND Thành phố với các tổ chức phi chính phủ trong nước và quốc tế để thu hút nguồn vốn, kỹ thuật và tăng cường năng lực cộng đồng.
  • Nâng cao năng lực bộ máy và nguồn lực tài chính: Đào tạo, bồi dưỡng kỹ năng phân tích chính sách cho đội ngũ cán bộ công chức chuyên trách; đổi mới cơ cấu phân bổ ngân sách, đa dạng hóa nguồn tài chính và đẩy mạnh ứng dụng khoa học công nghệ trong quan trắc, dự báo.

Kết quả và những đóng góp mới

Đóng góp về mặt khoa học và lý luận

  • Đưa ra góc nhìn toàn diện và phi rập khuôn về các yếu tố tác động đến quá trình thực hiện chính sách công; chỉ ra rằng các yếu tố ảnh hưởng không chỉ phân chia đơn thuần thành bên trong hay bên ngoài mà phụ thuộc vào đặc thù mô hình quản trị và lĩnh vực chính sách.
  • Xây dựng và cụ thể hóa khái niệm "thực hiện chính sách ƯPBĐKH" và "quy trình thực hiện chính sách ƯPBĐKH", mở rộng phạm vi ứng dụng của lý thuyết chính sách công sang lĩnh vực biến đổi khí hậu.
  • Xây dựng khung lý thuyết đánh giá thực trạng thực hiện chính sách ƯPBĐKH ở cấp độ chính quyền địa phương, tích hợp giữa lý thuyết thực thi chính sách và lý thuyết cộng đồng chính sách.

Đóng góp về mặt thực tiễn

  • Phản ánh bức tranh thực chứng toàn diện về quá trình thực thi chính sách ƯPBĐKH tại Thành phố Hồ Chí Minh, chỉ rõ các điểm nghẽn về thể chế, quy trình phối hợp liên ngành, hạn chế về nhân lực và ngân sách.
  • Đo lường và đánh giá thực nghiệm mức độ tham gia của 3 nhóm chủ thể then chốt (người dân, doanh nghiệp, tổ chức phi chính phủ) bằng số liệu khảo sát định lượng, chứng minh rằng sự tham gia của các chủ thể này còn mờ nhạt do thiếu cơ chế hỗ trợ và thể chế liên kết phù hợp.
  • Đề xuất hệ thống giải pháp và các công cụ quản lý cụ thể: Bảng checklist phục vụ giám sát thực thi; Khung quản lý và hành động ƯPBĐKH cho doanh nghiệp; Khung tổ chức sự tham gia của cộng đồng; Quy trình phối hợp công tác giữa chính quyền Thành phố và các tổ chức phi chính phủ.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

Hạn chế của luận án

  • Quy mô mẫu khảo sát người dân: Do nguồn kinh phí nghiên cứu tự túc có hạn, dung lượng mẫu khảo sát người dân dừng lại ở 30 phiếu/quận huyện (tổng số 200 phiếu hợp lệ tại 7 quận/huyện), áp dụng phương pháp chọn mẫu thuận tiện nên khả năng khái quát hóa số liệu cho toàn bộ dân cư đô thị Thành phố ở mức sơ bộ.
  • Mẫu doanh nghiệp: Khảo sát tập trung vào 101 doanh nghiệp trong 8 khu công nghiệp/khu chế xuất, chưa bao quát được toàn diện các loại hình doanh nghiệp vừa và nhỏ, doanh nghiệp thương mại – dịch vụ ngoài khu công nghiệp.
  • Phạm vi khảo sát cán bộ công chức: Quy mô mẫu 20 công chức chủ yếu thuộc cấp sở và cơ quan chuyên trách cấp tỉnh (Sở TN&MT), chưa mở rộng điều tra sâu đối với đội ngũ cán bộ thực thi tại cấp quận/huyện và phường/xã.
  • Nguồn dữ liệu thứ cấp về tổ chức phi chính phủ: Do hạn chế dữ liệu lưu trữ, luận án chủ yếu đánh giá các TCPCP có trụ sở tại Thành phố Hồ Chí Minh, chưa phân tích sâu các tổ chức ngoài địa bàn có hoạt động liên quan.

Hướng nghiên cứu tiếp

  • Mở rộng quy mô điều tra chọn mẫu ngẫu nhiên xác suất với cỡ mẫu lớn hơn đối với các nhóm dân cư và đa dạng hóa các ngành nghề doanh nghiệp trên địa bàn Thành phố.
  • Đi sâu nghiên cứu mô hình quản trị biến đổi khí hậu đa cấp, tập trung vào mối quan hệ điều phối dọc giữa Trung ương – Thành phố – Quận/Huyện – Phường/Xã.
  • Nghiên cứu cơ chế vận hành thị trường trao đổi hạn ngạch phát thải khí nhà kính thí điểm tại Thành phố Hồ Chí Minh.

Giá trị tham khảo

  • Đối tượng tham khảo:
    • Nghiên cứu sinh, học viên cao học, sinh viên: Thuộc các chuyên ngành Chính sách công, Quản lý công, Quản lý tài nguyên và môi trường, Đô thị học.
    • Giảng viên, nhà nghiên cứu: Sử dụng làm tài liệu giảng dạy, nghiên cứu chuyên đề về thực thi chính sách công và quản trị môi trường đô thị.
    • Cán bộ quản lý và hoạch định chính sách: Cán bộ tại Sở Tài nguyên và Môi trường, Sở Kế hoạch và Đầu tư, UBND Thành phố Hồ Chí Minh và các địa phương có điều kiện tự nhiên, kinh tế – xã hội tương đồng.
  • Các nội dung có giá trị ứng dụng cao:
    • Khung lý thuyết và bộ tiêu chí đánh giá mức độ tham gia của cộng đồng, doanh nghiệp vào chính sách môi trường;
    • Bảng checklist phục vụ hoạt động theo dõi, giám sát và đánh giá chính sách ƯPBĐKH;
    • Các quy trình phối hợp liên ngành và hỗ trợ doanh nghiệp lồng ghép kinh tế xanh.

Câu hỏi thường gặp

1. Luận án sử dụng những lý thuyết nền tảng nào để nghiên cứu thực hiện chính sách ƯPBĐKH tại Thành phố Hồ Chí Minh?

Luận án kết hợp hai lý thuyết khoa học chính: Lý thuyết cộng đồng chính sách (Policy Community Theory) để phân tích sự tương tác và mức độ tham gia của 4 nhóm chủ thể (Nhà nước, Doanh nghiệp, Tổ chức phi chính phủ, Người dân) qua 3 trục liên kết (dọc, ngang, cộng đồng); và Lý thuyết thực hiện chính sách công (Policy Implementation Theory) để xây dựng khung đánh giá 4 nhóm yếu tố ảnh hưởng và quy trình tổ chức thực hiện chính sách.

2. Dữ liệu khảo sát định lượng của luận án được thu thập từ những nhóm đối tượng nào và quy mô mẫu ra sao?

Dữ liệu định lượng được thu thập từ tháng 5 đến tháng 12 năm 2018 bằng phương pháp lấy mẫu thuận tiện và xử lý trên phần mềm SPSS 20, bao gồm 3 nhóm:

  • 200 người dân (phiếu hợp lệ) tại 7 quận/huyện: Bình Chánh, Hóc Môn, Củ Chi, Cần Giờ, Bình Thạnh, Quận 2, Quận 7 (mỗi địa bàn 30 phiếu phát ra);
  • 101 doanh nghiệp (phiếu hợp lệ) tại 8 KCN/KCX: Đông Nam, Linh Trung 1, Tân Thuận, Vĩnh Lộc, Bắc Củ Chi, Tân Thới Hiệp, Tân Tạo, Bình Chiểu;
  • 20 công chức chuyên trách tại Phòng Khí tượng Thủy văn và BĐKH, Văn phòng BĐKH và Sở TN&MT Thành phố Hồ Chí Minh.

3. Vì sao Thành phố Hồ Chí Minh được xác định là địa bàn có tính chất dễ bị tổn thương cao trước biến đổi khí hậu?

Theo phân tích của luận án, tính dễ bị tổn thương của Thành phố Hồ Chí Minh bắt nguồn từ hai nguyên nhân chính: Vị trí tự nhiên nằm ở vùng đất thấp Đông Nam Bộ thuộc hạ lưu hệ thống sông Đồng Nai có lưu lượng nước lớn, chịu tác động mạnh của triều cường và nước biển dâng; cùng với tốc độ đô thị hóa nhanh nhưng thiếu bền vững, làm suy giảm khả năng thoát nước và tiêu thoát lũ tự nhiên.

4. Luận án đánh giá mức độ tham gia của doanh nghiệp vào việc thực hiện chính sách ƯPBĐKH qua những tiêu chí nào?

Mức độ tham gia của doanh nghiệp được đánh giá qua mức độ lồng ghép BĐKH vào chiến lược kinh doanh trên 5 tiêu chí:

  1. Cải tiến quy trình sản xuất theo hướng thân thiện môi trường;
  2. Giảm phát thải khí nhà kính trong nội bộ công ty;
  3. Phát triển sản phẩm thân thiện với môi trường;
  4. Tác động và tạo sức ép lên các bên trong chuỗi cung ứng;
  5. Phản ứng và mức độ tham gia vào cơ chế định mức, mua bán hạn ngạch phát thải.

5. Luận án chỉ ra những điểm nghẽn chính nào trong quy trình tổ chức thực hiện chính sách ƯPBĐKH tại Thành phố Hồ Chí Minh?

Các điểm nghẽn chính gồm: Quy trình thực hiện chủ yếu theo mô hình từ trên xuống, thiếu sự tham gia và phản hồi từ dưới lên; cơ chế phối hợp giữa các sở, ngành và quận/huyện mang tính cục bộ, rời rạc; sự tham gia của người dân, doanh nghiệp và các tổ chức phi chính phủ còn rất hạn chế do thiếu khung thể chế hỗ trợ; đội ngũ nhân lực chuyên trách còn mỏng và nguồn tài chính ngân sách bố trí cho ƯPBĐKH chưa tương xứng.

Kết luận

Luận án tiến sĩ của tác giả Ngô Hoài Sơn là công trình nghiên cứu chuyên sâu về quá trình tổ chức thực hiện chính sách ứng phó biến đổi khí hậu dưới góc độ khoa học chính sách công tại Thành phố Hồ Chí Minh. Bằng việc kết hợp lý thuyết thực thi chính sách và lý thuyết cộng đồng chính sách với phương pháp nghiên cứu hỗn hợp (khảo sát định lượng qua SPSS 20 và phân tích định tính, phỏng vấn sâu), luận án đã phản ánh thực trạng phân cấp, quy trình thực thi và mức độ tham gia còn nhiều hạn chế của các bên liên quan. Các giải pháp và công cụ quản trị thực thi được đề xuất trong luận án mang giá trị ứng dụng thiết thực, góp phần hoàn thiện thể chế và nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về ứng phó biến đổi khí hậu tại đô thị đặc thù Thành phố Hồ Chí Minh.