CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH SÁCH TRỢ GIÚP XÃ HỘI THƯỜNG XUYÊN CỘNG ðỒNG 1. TRỢ GIÚP XÃ HỘI 1. Khái niệm TGXH ñược hiểu theo các quan ñiểm tiếp cận, tính chất, chức năng, hình thức và mô hình khác nhau. Phần lớn các tài liệu nghiên cứu chưa lý giải một cách toàn diện về khái niệm TGXH, nhưng cũng ñã giải thích thuật ngữ, từ ngữ gần với TGXH (bảo trợ xã hội, công tác xã hội, phúc lợi xã hội, an sinh xã hội, cứu tế xã hội, cứu trợ xã hội, BTXH, dịch vụ xã hội).
Cụ thể: Bộ LðTBXH (1999) “Bảo trợ xã hội là hệ thống các chính sách, chế ñộ, hoạt ñộng của chính quyền các cấp và hoạt ñộng của cộng ñồng xã hội dưới các hình thức và biện pháp khác nhau, nhằm giúp các ñối tượng thiệt thòi, yếu thế hoặc gặp bất hạnh trong cuộc sống có ñiều kiện tồn tại và có cơ hội hoà nhập với cuộc sống chung của cộng ñồng, góp phần bảo ñảm ổn ñịnh và công bằng xã hội” [4]. Chuyên gia Unicef (2006) ñịnh nghĩa “Công tác xã hội là sự thúc ñẩy thay ñổi trong xã hội, thúc ñẩy việc giải quyết các vấn ñề trong quan hệ giữa con người, trao quyền và giải phóng con người ñem lại sự bình yên cho xã hội. Vận dụng lý thuyết về hành vi của con người và các hệ thống xã hội, công tác xã hội can thiệp vào các mặt mà ở ñó con người tác ñộng trực tiếp tới môi trường sống của họ. Nguyên tắc về quyền con người và công bằng xã hội là cốt lõi của công tác xã hội’’ [72].
Từ ñiển Bách khoa Việt Nam (2003) giải thích “Phúc lợi xã hội là một bộ phận thu nhập quốc dân của xã hội ñược sử dụng nhằm thoả mãn những 12 nhu cầu vật chất và tinh thần của các thành viên trong xã hội, chủ yếu ñược phân phối ngoài thu nhập theo lao ñộng. Phúc lợi xã hội bao gồm: những chi phí xã hội như trả tiền hưu trí, các loại trợ cấp bảo hiểm xã hội, học bổng cho học sinh, những chi phí cho học tập không mất tiền, những dịch vụ y tế, nghỉ ngơi an dưỡng, nhà trẻ, mẫu giáo” [71]. Nguyễn Hải Hữu (2007) ñịnh nghĩa “An sinh xã hội là một hệ thống các cơ chế, chính sách, các giải pháp của Nhà nước và cộng ñồng nhằm trợ giúp mọi thành viên trong xã hội ñối phó với các rủi ro, các cú sốc về kinh tế - xã hội làm cho họ suy giảm, hoặc mất nguồn thu nhập do bị ốm ñau, thai sản, tai nạn, bệnh nghề nghiệp, già cả không còn khả năng lao ñộng, hoặc vì các nguyên nhân khách quan khác rơi vào cảnh nghèo khổ, bần cùng hoá và cung cấp dịch vụ chăm sức khoẻ cho cộng ñồng, thông qua các hệ thống chính sách về bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế, TGXH và trợ giúp ñặc biệt” [50]. Nguyễn Văn ðịnh (2008) cho rằng “Cứu trợ xã hội là sự giúp ñỡ của xã hội bằng nguồn tài chính của Nhà nước và của cộng ñồng ñối với các thành viên gặp khó khăn, bất hạnh và gặp rủi ro trong cuộc sống như thiên tai, hỏa hoạn, bị tàn tật, già yếu.
dẫn ñến mức sống quá thấp, lâm vào cảnh neo ñơn túng quẫn nhằm giúp họ bảo ñảm ñược ñiều kiện sống tối thiểu, vượt qua cơn nghèo khốn và vươn lên cuộc sống bình thường”. ðồng thời giải thích “Cứu tế xã hội là sự giúp ñỡ của cộng ñồng và xã hội bằng tiền hoặc hiện vật, có tính tức thời, khẩn cấp và ở mức ñộ tối cần thiết cho người ñược trợ cấp khi họ bị rơi vào hoàn cảnh bần cùng, không còn khả năng tự lo liệu cuộc sống thường ngày cho bản thân họ và gia ñình” [45]. Cũng với cách tiếp cận này tác giả cũng cho rằng “TGXH là sự giúp ñỡ thêm của cộng ñồng xã hội bằng tiền hoặc bằng các phương tiện thích hợp ñể người ñược trợ giúp có thể phát huy ñược khả năng tự lo liệu cho cuộc sống bản thân và gia ñình, sớm hòa nhập lại với cộng ñồng’’ [45]. 13 Tổng hợp các giải thích trên cho thấy, hầu hết các khái niệm chưa mô tả ñầy ñủ về TGXH, mà cần giải thích toàn diện hơn nữa về TGXH.
TGXH không chỉ là hoạt ñộng của cộng ñồng và xã hội mà phải là trách nhiệm của Nhà nước, không những thế còn là hoạt ñộng có tính chất về công tác xã hội, không dành riêng cho một, hoặc một số ñối tượng xã hội, ñồng thời TGXH không phải là giải pháp toàn diện về an sinh xã hội, mà chỉ là một hợp phần của an sinh xã hội. Như vậy, có thể hiểu TGXH là các biện pháp, giải pháp bảo ñảm của Nhà nước và xã hội ñối với các ñối tượng BTXH (người bị thiệt thòi, yếu thế hoặc gặp bất hạnh trong cuộc sống) nhằm giúp họ khắc phục những khó khăn trước mắt cũng như lâu dài trong cuộc sống. Việc bảo ñảm này thông qua các hoạt ñộng cung cấp tài chính, vật phẩm, các ñiều kiện vật chất khác cho ñối tượng. Quan ñiểm tiếp cận TGXH Chính sách TGXH ñược xây dựng trên cơ sở quan ñiểm phát triển hệ thống trợ giúp xã hội của mỗi quốc gia.
Với quan ñiểm tiếp cận ñúng, sẽ có ñược hệ thống chính sách hiệu quả, phát huy ñược vai trò hỗ trợ các chính sách kinh tế và ổn ñịnh xã hội. Ngược lại quan ñiểm không phù hợp, dẫn ñến lựa chọn chính sách không phù hợp, gây tốn kém nguồn lực Nhà nước mà không hiệu quả, ñôi khi còn gây nên hậu quả xấu cho xã hội. Tiếp cận theo quan ñiểm quyền Quan ñiểm này lấy con người làm trung tâm của mục tiêu các chính sách. Với quan niệm con người sinh ra có các quyền sống còn Nhà nước cần có biện pháp bổ trợ những cá nhân không có năng lực thực hiện quyền và bảo ñảm nhu cầu cơ bản ñể duy trì cuộc sống.
Các nhu cầu ở mức ñộ cao xuất hiện khi các nhu cầu ở mức ñộ thấp ñã ñược ñáp ứng. TGXH là sự can thiệp 14 ñể các cá nhân thực hiện các nhu cầu cơ bản. Trách nhiệm của Nhà nước là bảo vệ sự an toàn cho tất cả các thành viên trong xã hội trước các nguy cơ bị suy giảm, hoặc bị mất nguồn thu nhập, trước các cú sốc về kinh tế - xã hội và ñó thuộc về chức năng cơ bản của an sinh xã hội [50, tr. Theo quan ñiểm này, chính sách TGXH xây dựng trên cơ sở bảo ñảm cho bộ phận dân cư khó khăn thực hiện các nhu cầu về ñời sống (lương thực, thực phẩm), có nước sạch sinh hoạt, có nơi ở, bảo ñảm vệ sinh cá nhân và môi trường, ñược chăm sóc y tế, ñược tiếp cận giáo dục, giao tiếp, các hoạt ñộng cộng ñồng.
Với các nhu cầu ở bậc cao hơn thì trợ giúp gián tiếp ñể xã hội cung cấp dịch vụ bảo ñảm, hoặc thông qua việc khuyến khích ñể các cá nhân tự bảo ñảm. Quan ñiểm tiếp cận này còn ñược các tổ chức xã hội vận dụng ñể huy ñộng nguồn lực và thực hiện cung cấp dịch vụ TGXH tác ñộng là giảm bớt (i) sự thiếu thốn vật chất, (ii) sự tách biệt với môi trường và (iii) sự tổn thương cá nhân. TGXH nhân ñạo ñược thực hiện thông qua việc cung cấp các dịch vụ xã hội làm thay ñổi vị thế, tăng sự tham gia, có ñiều kiện kinh tế và giảm sự tổn thương do hoàn cảnh, giảm tình trạng khó khăn. Tù thùc hiÖn hãa Nhu cÇu vÒ danh Nhu cÇu x· héi Nhu cÇu an toµn Nhu cÇu c¬ b¶n (¨n, ë, mÆc, ®i l¹i.) Nguồn: Bộ LðTBXH [14] Hình 1.
Tháp thang bậc nhu cầu của Maslow 15 1. Tiếp cận theo quan ñiểm quản lý rủi ro Cơ sở của quan ñiểm này là mọi thành viên trong xã hội luôn có nguy cơ bị rủi ro. Rủi ro làm cho cá nhân trong xã hội mất hoặc suy giảm thu nhập, không còn nguồn sống, thiếu người chăm sóc. TGXH là công cụ quản lý rủi ro và thực hiện các chức năng phòng ngừa, giảm thiểu và khắc phục rủi ro.
Với quan ñiểm này TGXH bao gồm hệ thống nhiều cấp ñộ chính sách khác nhau và tạo ra các loại hình dịch vụ riêng. Cấp cao nhất là trợ giúp phát triển, sau ñó ñến trợ giúp ổn ñịnh và cấp cuối cùng là trợ giúp ñể duy trì. Trong mỗi cấp ñộ trợ giúp lại ñược chia thành các hình thức khác nhau từ trợ giúp ñơn giản ñến phức tạp. Ví dụ như, ñể duy trì cuộc sống ñối với người tàn tật (NTT) nặng không có khả năng lao ñộng, không tự phục vụ ñược thì nhà nước có chính sách trợ cấp hàng tháng, nhưng nếu như không bảo ñảm ñược thì nuôi dưỡng trong các nhà xã hội do cấp xã quản lý, trong trường hợp vẫn chưa bảo ñảm thì ñưa vào nuôi dưỡng tập trung trong các cơ sở BTXH.
Với cách tiếp cận này ñối tượng của TGXH là những cá nhân chịu rủi ro và những cá nhân có nguy cơ chịu rủi ro. Tiếp cận theo quan ñiểm phổ cập Quan ñiểm này dựa trên cơ sở cho rằng, mọi thành viên xã hội ñều có nhu cầu ñược bảo ñảm về an sinh xã hội. Như vậy, chính sách TGXH phổ cập ñối với tất cả các ñối tượng, không có sự ràng buộc về ñiều kiện, cũng như các tiêu chí ưu tiên. Ưu ñiểm của mô hình này là tiêu chí xác ñịnh ñối tượng rất ñơn giản do vậy, chi phí quản lý thấp.
Ví dụ, như ở Nam Phi tất cả những người từ 65 tuổi không có thu nhập, trẻ em trong các gia ñình thu nhập thấp, NTT không có khả năng lao ñộng ñều ñược hưởng trợ cấp xã hội. Cá nhân thuộc diện hưởng chính sách chỉ cần có ñơn xin trợ cấp, giấy tờ xác ñịnh tuổi, giấy xác nhận gia ñình thu nhập thấp (ñối với trẻ em sống trong gia ñình thu 16 nhập thấp), giấy xác nhận không còn khả năng lao ñộng (ñối với người khuyết tật). ðộ bao phủ ñối tượng hưởng trợ cấp so với dân số thường ở mức cao 3- 3,5% dân số [50]. Hạn chế của quan ñiểm này là do ñông ñối tượng hưởng trợ cấp, nên mức trợ cấp thường thấp không gắn với bảo ñảm mức sống tối thiểu, nhưng tổng kinh phí chi trợ cấp xã hội hàng năm thì vẫn lớn.
Theo quan ñiểm này, thường ít quan tâm ñến chất lượng, hiệu quả của chính sách mà chỉ quan tâm ñến số người ñược hưởng. Tiếp cận theo quan ñiểm mục tiêu Mục tiêu xuất phát từ nguồn lực quốc gia hạn chế, trong khi nhu cầu tự giác lớn ñã ñòi hỏi cầu có ưu tiêu và thông thường ưu tiên nhóm khó khăn nhất.