Tổng quan luận án

Tính cấp thiết và khoảng trống nghiên cứu

Quá trình chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa cùng tiến trình công nghiệp hóa tại Việt Nam tạo ra nhu cầu vốn rất lớn cho phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng kỹ thuật và xã hội. Trong các văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI, XII và XIII, việc xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ được xác định là một trong những nhiệm vụ trọng tâm. Theo Quyết định số 1454/QĐ-TTg ngày 01/9/2022 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Quy hoạch tổng thể quốc gia thời kỳ 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2050, riêng nhu cầu vốn đầu tư cho mạng lưới đường bộ đến năm 2030 ước tính khoảng 900.000 tỷ đồng, trong đó vốn dành cho hệ thống đường bộ cao tốc chiếm khoảng 728.000 tỷ đồng (giai đoạn 2021 - 2025 cần khoảng 400.000 tỷ đồng và giai đoạn 2026 - 2030 cần khoảng 328.000 tỷ đồng). Nguồn lực ngân sách nhà nước không thể đáp ứng toàn bộ nhu cầu vốn này, đòi hỏi phải huy động nguồn lực từ khu vực tư nhân.

Phương thức đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) đã được thí điểm áp dụng tại Việt Nam từ năm 1997 thông qua Nghị định số 77-CP về quy chế đầu tư theo hình thức hợp đồng Xây dựng - Vận hành - Chuyển giao (BOT) áp dụng cho đầu tư trong nước. Đến năm 2020, Quốc hội ban hành Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (Luật số 64/2020/QH14) quy định hoạt động PPP trong 5 lĩnh vực then chốt: giao thông vận tải; mạng lưới điện; thủy lợi và cung cấp nước sạch; y tế - giáo dục; hạ tầng công nghệ thông tin. Tuy nhiên, sau gần ba thập kỷ triển khai, hoạt động PPP tại Việt Nam vẫn đối mặt với nhiều vướng mắc về khung pháp lý, cơ chế phân bổ rủi ro, năng lực quản trị dự án và khả năng huy động vốn tín dụng dài hạn.

Ba Lan là quốc gia thuộc khối Đông Âu cũ đã trải qua quá trình chuyển đổi kinh tế thành công và gia nhập Liên minh châu Âu (EU) từ năm 2004. Quốc gia này đã thiết lập thị trường PPP phát triển trong khu vực Trung và Đông Âu (CEE), xây dựng hệ thống văn bản pháp lý chuyên biệt, thành lập cơ quan chuyên trách về PPP và vận dụng nguồn vốn hỗ trợ từ các quỹ cấu trúc của EU kết hợp với vốn tư nhân. Do có sự tương đồng về xuất phát điểm chuyển đổi nền kinh tế, việc nghiên cứu kinh nghiệm quản trị và thực thi PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan có giá trị thực tiễn đối với Việt Nam.

Khoảng trống nghiên cứu được tác giả xác định là: các nghiên cứu trước đây về PPP tại Việt Nam và quốc tế thường tiếp cận đơn chiều (chỉ tập trung ở cấp quốc gia, cấp ngành hoặc phân tích một dự án riêng lẻ), thiếu một khung phân tích đa tầng (quốc gia, ngành, dự án và siêu quốc gia) có tính hệ thống; đồng thời chưa có công trình nào phân tích toàn diện kinh nghiệm của Ba Lan để đối chiếu, so sánh và đề xuất các giải pháp khả thi cho bối cảnh thể chế của Việt Nam.

Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu

Mục đích nghiên cứu của luận án là trên cơ sở làm rõ các vấn đề lý luận và đánh giá thực trạng hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Ba Lan, rút ra các bài học kinh nghiệm và đề xuất giải pháp nhằm hoàn thiện chính sách, nâng cao hiệu quả thu hút đầu tư PPP vào cơ sở hạ tầng tại Việt Nam.

Nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể bao gồm:

  1. Luận giải, hệ thống hóa và bổ sung cơ sở lý luận về hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng, bao gồm khái niệm, đặc thù, nguyên tắc quản trị và khung phân tích đa tầng.
  2. Làm rõ, phân tích và đánh giá thực trạng triển khai hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan giai đoạn từ năm 1990 đến nay.
  3. Phân tích thực trạng PPP tại Việt Nam, từ đó rút ra các bài học kinh nghiệm thành công, bài học cần tránh từ Ba Lan và đề xuất giải pháp vận dụng cho Việt Nam.

Câu hỏi nghiên cứu

Luận án giải quyết 6 câu hỏi nghiên cứu được đánh số theo văn bản:

  1. Hợp tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng có những đặc điểm chính nào?
  2. Thực trạng phát triển PPP ở Ba Lan như thế nào?
  3. PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Ba Lan có những đặc điểm gì?
  4. Bài học thành công và thách thức trong áp dụng hình thức PPP từ nghiên cứu trường hợp Ba Lan?
  5. Thực trạng phát triển PPP ở Việt Nam như thế nào? Có những đặc điểm gì?
  6. Có thể vận dụng bài học kinh nghiệm nào từ trường hợp Ba Lan cho phát triển cơ sở hạ tầng theo hình thức PPP ở Việt Nam?

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

  • Đối tượng nghiên cứu: Chính sách và thực tiễn triển khai hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Ba Lan.
  • Khách thể nghiên cứu: Các chính sách về PPP; các đối tác và các bên liên quan trong dự án PPP; các dự án PPP phát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan và Việt Nam.
  • Phạm vi nội dung: Đánh giá đặc điểm, tình hình thực hiện chính sách và dự án PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng kỹ thuật và xã hội (cấp thoát nước, giao thông đường bộ, bảo tồn và phục hồi di sản văn hóa).
  • Phạm vi không gian: Tập trung nghiên cứu thị trường Ba Lan; đồng thời khảo sát, đối chiếu thực tiễn tại Việt Nam.
  • Phạm vi thời gian: Giai đoạn từ năm 1990 đến năm 2023.

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Các hướng nghiên cứu trước đây

Tổng quan tài liệu trong luận án phân chia các công trình nghiên cứu trong nước và quốc tế thành các nhóm chủ đề:

  1. Tính khả thi kinh tế và giá trị đồng tiền (Value for Money - VfM): Hurstand Reeves (2004) đưa ra các tiêu chí cạnh tranh, hiệu quả kinh tế và tái cấp vốn để đánh giá dự án PPP. Wamuziri và Clearie (2005) xây dựng công cụ phân tích chi phí - lợi ích dựa trên đánh giá tính khả thi kinh tế của cầu dây văng Forth thứ hai tại Scotland. Lee (2011) thiết kế mô hình phân tích kinh tế với chiến lược đầu tư thích ứng dựa trên hiệu quả hợp tác qua các giai đoạn.
  2. Quan hệ giữa các bên liên quan và cấu trúc quản trị: Sohail và cộng sự (2004) kết hợp phương pháp định tính và định lượng để khảo sát quan điểm của người sử dụng, nhà vận hành và cơ quan quản lý trong các dự án giao thông. Henjewele và cộng sự (2013) phân tích quy trình tham vấn các bên liên quan. DeSchepper và cộng sự (2014) làm rõ tác động của việc phân chia trách nhiệm quản lý đến hành vi chủ động hoặc thụ động của các bên. Nhóm tác giả tại các trường đại học Ghent, Antwerp, Leuven (Bỉ) nghiên cứu về năng lực kiểm soát của chính phủ và thể chế quản trị PPP tại vùng Flanders giai đoạn 2007 - 2011.
  3. Quản lý rủi ro và các yếu tố thành công: Grimsey và Lewis (2002, 2004) nghiên cứu chiến lược quản trị rủi ro; Liou và Huang (2008) ứng dụng mô phỏng Monte Carlo trong đàm phán hợp đồng BOT; Agrawal (2010) khảo sát tại Ấn Độ; Minnie (2011) nghiên cứu tại Nam Phi; Ismail (2013) xác định 5 yếu tố thành công tại Malaysia; Tang và cộng sự (2013), Ameyan và Chan (2015), Afeez Olalekan Sanni (2016) nghiên cứu các yếu tố tại Nigeria. Ali, Z. (2020) tổng hợp 107 công trình nghiên cứu giai đoạn 2000 - 2016 và hệ thống hóa thành 6 nhóm yếu tố tác động: thể chế; kinh tế - tài chính - kỹ thuật; xã hội và vùng; luật và chính sách; yếu tố cụ thể gắn với vùng; yếu tố lãnh đạo.
  4. Đấu thầu, hợp đồng và hiệu quả vòng đời: Reeves và cộng sự (2015) phân tích phương thức đấu thầu đối thoại cạnh tranh. Sarmento và Renneboog (2016) nghiên cứu lý do tái đàm phán và hợp đồng không hoàn chỉnh. Yuan và cộng sự (2009) xây dựng khung KPI gồm 41 chỉ số đo lường hiệu quả hoạt động PPP. Mladenovic và cộng sự (2013) đề xuất cách tiếp cận đánh giá hiệu quả hai lớp theo vòng đời dự án.
  5. Nghiên cứu về PPP tại Ba Lan: Các tác giả Bogdanowicz và cộng sự (2009), Gonet (2009), Panasiuk (2009), Babiarz và cộng sự (2013) tập trung vào khía cạnh pháp lý và luật đấu thầu. Roumboutsos và cộng sự (2013) phân tích mô hình tài chính và so sánh 24 trường hợp tại 13 quốc gia châu Âu, bao gồm Ba Lan. Brzozowska (2006) phân tích bối cảnh phát triển PPP tại Ba Lan; Yescombe (2008) phân tích nguyên tắc tài trợ. Tại Việt Nam, Nguyễn An Hà (2016) nghiên cứu tổng quan kinh nghiệm PPP châu Âu; Trung tâm Thông tin - Bộ Xây dựng (2020) nghiên cứu phát triển đô thị qua PPP tại Ba Lan.

Khoảng trống luận án lựa chọn giải quyết

Phần lớn các nghiên cứu đã công bố chỉ tiếp cận PPP ở một góc độ đơn lẻ hoặc phân tích thuần túy khía cạnh kỹ thuật, pháp lý. Luận án giải quyết khoảng trống này bằng cách:

  • Ứng dụng khung phân tích đa tầng (quốc gia, ngành, dự án và siêu quốc gia) để phân tích có hệ thống cấu trúc vận hành của PPP.
  • Đánh giá toàn diện trường hợp Ba Lan trong mối tương quan với các định chế của Liên minh châu Âu (EU), từ đó đối chiếu trực tiếp với điều kiện thực tế tại Việt Nam để xây dựng hệ thống khuyến nghị chính sách cụ thể.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Cơ sở lý thuyết và các khái niệm sử dụng

  • Cơ sở hạ tầng và đầu tư phát triển: Cơ sở hạ tầng được định nghĩa theo lý thuyết kinh tế học phát triển của Paul Rosenstein-Rodan, Ragnar Nurkse và Albert Hirschman như là "vốn chi phí xã hội" (social overhead capital). Luận án phân biệt rõ hai cấu phần: hạ tầng cứng (mạng lưới vật thể như đường sá, cầu cống, cảng, cấp thoát nước) và hạ tầng mềm (các thiết chế quản lý, khung pháp lý, giáo dục, y tế, dịch vụ hành chính công).
  • Khái niệm Hợp tác công tư (PPP): Luận án tổng hợp định nghĩa từ các tổ chức quốc tế:
    • OECD (2012): Là sự sắp xếp theo đó khu vực tư nhân tài trợ, thiết kế, xây dựng, bảo trì và vận hành kinh doanh (DBFMO) các công trình hạ tầng vốn do khu vực công cung cấp.
    • Ngân hàng Thế giới (WB, 2017): Là hợp đồng dài hạn giữa đối tác tư nhân và cơ quan chính phủ nhằm cung cấp tài sản hoặc dịch vụ công, trong đó bên tư nhân chịu trách nhiệm quản trị và gánh vác rủi ro chính.
    • Liên minh châu Âu (EU, 1998): Thỏa thuận hợp đồng dài hạn giữa khu vực công và khu vực tư nhân/phi lợi nhuận để xây dựng, vận hành và chuyển giao tài sản.
    • Đạo luật Hợp tác công tư Ba Lan ngày 28/7/2005 (Dz.U. 2005 nr 169 poz. 1420): Hợp tác dựa trên thỏa thuận đối tác nhằm thực hiện các nhiệm vụ công theo nguyên tắc tiết kiệm ngân sách.
  • Lý thuyết Quản trị công mới (New Public Management - NPM) và Quản trị tốt: Đánh giá PPP dựa trên 6 chỉ số quản trị của Ngân hàng Thế giới (Tiếng nói và trách nhiệm giải trình; Ổn định chính trị; Hiệu quả của chính phủ; Chất lượng quy định; Pháp quyền; Kiểm soát tham nhũng) và 12 nguyên tắc quản trị PPP của OECD (2012) phân bổ theo 3 nhóm mục tiêu: thiết lập khuôn khổ thể chế minh bạch; căn cứ lựa chọn theo giá trị đồng tiền (VfM); kiểm soát quy trình ngân sách và rủi ro tài khóa.
  • Lý thuyết thể chế và quy tắc: Dựa trên quan điểm của Elinor Ostrom và lý thuyết mạng lưới chính sách (Klijn, Koppenjan), các quy tắc chính thức (luật, nghị định, hợp đồng) và quy tắc phi chính thức (tập quán hành chính, sự tin cậy) đóng vai trò định hình hành vi của các chủ thể tham gia liên danh.
  • Khung phân tích PPP quốc gia: Kế thừa mô hình của W và cộng sự (2009) và Carbonara (2013), luận án thiết lập khung phân tích đa tầng bao gồm: cấp độ siêu quốc gia (EU), cấp độ quốc gia (thể chế, kinh tế vĩ mô, pháp lý), cấp độ ngành (đặc thù lĩnh vực giao thông, cấp thoát nước, môi trường) và cấp độ dự án (cấu trúc tài chính, chia sẻ rủi ro, quy trình mua sắm, cơ chế giải quyết tranh chấp).

Bảng so sánh giữa Mua sắm công truyền thống và Đầu tư theo hình thức PPP

Dựa trên cơ sở lý luận tại Chương 2, sự khác biệt giữa hai phương thức được tổng hợp như sau:

Tiêu chí phân tích Mua sắm công truyền thống Đầu tư theo phương thức PPP
Bản chất hợp đồng Hợp đồng ngắn hạn, phân tách theo từng hạng mục (thiết kế, thi công riêng biệt). Hợp đồng dài hạn (thường từ 15 đến 30 năm), tích hợp nhiều công đoạn (DBFMO).
Chủ thể gánh vác tài chính Ngân sách nhà nước chi trả toàn bộ theo tiến độ xây dựng hoặc qua vốn vay công. Khu vực tư nhân tự thu xếp vốn chủ sở hữu và vốn vay thương mại thông qua SPV.
Trọng tâm quản lý Tập trung vào việc tạo lập tài sản vật chất và kiểm soát chi phí đầu vào. Tập trung vào chất lượng dịch vụ đầu ra và mức độ sẵn sàng của công trình.
Cơ chế phân bổ rủi ro Khu vực công gánh chịu phần lớn rủi ro vượt chi phí, chậm tiến độ và rủi ro vận hành. Rủi ro được phân bổ cho bên có năng lực quản trị tốt nhất (tư nhân chịu rủi ro xây dựng, vận hành).
Cấu trúc tổ chức Cơ quan nhà nước trực tiếp quản lý các nhà thầu độc lập. Thành lập Doanh nghiệp dự án (SPV) đại diện cho liên danh nhà đầu tư.

Phương pháp nghiên cứu và nguồn dữ liệu

  • Phương pháp luận: Vận dụng chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịch sử; tiếp cận hệ thống phân tầng; tiếp cận liên ngành kết hợp kinh tế học, luật học và khoa học quản trị công.
  • Phương pháp thu thập và phân tích dữ liệu:
    • Phương pháp thống kê mô tả: Phân tích chuỗi số liệu về tăng trưởng GDP, số lượng hợp đồng PPP được thiết lập, quy mô vốn đầu tư, tỷ lệ sử dụng dịch vụ tư vấn và mức độ hấp thu các quỹ cấu trúc của Ba Lan.
    • Phương pháp nghiên cứu trường hợp (Case study): Phân tích sâu các dự án thực tế tại Ba Lan gồm: Dự án cấp thoát nước Saur Neptun Gdańsk (SNG), Dự án cấp thoát nước Poznań, các dự án cao tốc A1/A2 và dự án bảo tồn di sản văn hóa.
    • Phương pháp phân tích - tổng hợp và so sánh thể chế: Rà soát các văn bản quy phạm pháp luật của Ba Lan (Đạo luật PPP 2005, Luật Nhượng quyền 2009, 2016) và Việt Nam (Nghị định 77-CP, Nghị định 108/2009/NĐ-CP, Nghị định 15/2015/NĐ-CP, Nghị định 63/2018/NĐ-CP, Luật PPP số 64/2020/QH14).
  • Nguồn dữ liệu: Dữ liệu thứ cấp từ Bộ Quỹ Phát triển và Chính sách Khu vực Ba Lan (MfiPR), Cơ quan Phát triển Doanh nghiệp Ba Lan (PARP), Văn phòng Đấu thầu Công Ba Lan, Trung tâm Chuyên môn PPP Châu Âu (EPEC), Ngân hàng Đầu tư Châu Âu (EIB), Ngân hàng Thế giới (WB), Tổng cục Thống kê và Bộ Kế hoạch và Đầu tư Việt Nam.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU

Chương 1 hệ thống hóa các nghiên cứu trong nước và quốc tế về mô hình PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng. Tác giả tổng hợp sự phát triển của các công trình học thuật từ đầu thập niên 1990 tập trung vào quy trình nhượng quyền, cấu trúc vốn, đến sự bùng nổ nghiên cứu từ năm 2000 mở rộng sang các lĩnh vực hạ tầng xã hội và bảo vệ môi trường.

Nội dung chương phân loại các yếu tố tác động đến sự thành công của dự án PPP thành 6 nhóm dựa trên tổng hợp 107 công trình của Ali, Z. (2020). Đồng thời, chương 1 rà soát toàn diện các nghiên cứu về Ba Lan và Việt Nam, chỉ rõ các hạn chế về mặt phương pháp tiếp cận trong các tài liệu hiện có, làm cơ sở lý giải sự cần thiết phải áp dụng khung phân tích đa tầng và nghiên cứu trường hợp chuyên sâu.

Chương 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG

Chương 2 xây dựng khung lý thuyết hoàn chỉnh cho luận án:

  • Phân tích các đặc trưng cốt lõi của PPP: quan hệ đối tác dài hạn; tối ưu hóa chuyên môn khu vực tư nhân; chuyển giao và phân chia rủi ro; thanh toán dựa trên hiệu suất cung cấp dịch vụ công.
  • Hệ thống hóa các dạng hợp đồng PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng, bao gồm: BOT (Xây dựng - Vận hành - Chuyển giao), BTO (Xây dựng - Chuyển giao - Vận hành), BT (Xây dựng - Chuyển giao), BOO (Xây dựng - Sở hữu - Vận hành), BTL (Xây dựng - Chuyển giao - Thuê dịch vụ), BLT (Xây dựng - Thuê dịch vụ - Chuyển giao), O&M (Thuê kinh doanh và bảo trì) và mô hình DBFMO (Thiết kế - Xây dựng - Tài trợ - Bảo trì - Vận hành).
Dạng hợp đồng PPP Quyền sở hữu tài sản Trách nhiệm tài trợ vốn Trách nhiệm vận hành Chuyển giao cho Nhà nước
BOT Khu vực tư nhân (tạm thời) Khu vực tư nhân Khu vực tư nhân Có (hết hạn hợp đồng)
BTO Khu vực công (sau xây dựng) Khu vực tư nhân Khu vực tư nhân Chuyển giao ngay sau xây dựng
BT Khu vực công (sau xây dựng) Khu vực tư nhân Khu vực công Chuyển giao ngay sau xây dựng
BOO Khu vực tư nhân Khu vực tư nhân Khu vực tư nhân Không chuyển giao
BLT / BTL Khu vực công / Tư nhân Khu vực tư nhân Khu vực công thuê lại Có (theo thỏa thuận)
O&M Khu vực công Khu vực công Khu vực tư nhân Không áp dụng tài sản mới
DBFMO Tư nhân trong thời hạn hợp đồng Khu vực tư nhân Khu vực tư nhân Có (hết hạn hợp đồng)
  • Phân tích 6 giai đoạn của vòng đời dự án PPP: (1) Xác định dự án; (2) Chuẩn bị dự án; (3) Mua sắm (đấu thầu, lựa chọn nhà đầu tư và đàm phán hợp đồng); (4) Thực hiện dự án (thiết kế, thi công); (5) Chuyển giao tài sản; (6) Giai đoạn hậu chuyển giao.
  • Xác lập khung phân tích PPP quốc gia đa tầng, xác định các biến số thể chế, kinh tế, quy trình đấu thầu và cơ chế chia sẻ rủi ro giữa các chủ thể (khu vực công, tư nhân, người hưởng lợi, định chế tài chính và các tổ chức siêu quốc gia).

Chương 3: HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG Ở BA LAN

Chương 3 đi sâu phân tích thực tiễn tại Ba Lan:

  • Bối cảnh kinh tế - xã hội: Tăng trưởng kinh tế ổn định của Ba Lan giai đoạn 1991 - 2022 tạo môi trường vĩ mô thuận lợi cho đầu tư hạ tầng.
  • Tiến trình thể chế: Phân tích các bước chuyển biến pháp lý từ Đạo luật PPP ngày 28/7/2005 (được đánh giá là quá phức tạp, đặt nặng thủ tục phân tích rủi ro tài chính gây tâm lý e ngại cho chính quyền địa phương) sang Đạo luật PPP sửa đổi năm 2008 (có hiệu lực từ 2009) và Luật Nhượng quyền công trình xây dựng và dịch vụ (2009, sửa đổi 2016), tạo hành lang thông thoáng và tương thích với quy định đấu thầu của EU.
  • Vai trò của các chủ thể:
    • Khu vực công: Bộ Quỹ Phát triển và Chính sách Khu vực (MfiPR) đóng vai trò điều phối trung tâm, cung cấp hướng dẫn, phê duyệt các dự án quy mô lớn và hỗ trợ kỹ thuật cho chính quyền địa phương (Gmina, Powiat, Voivodeship). Hầu hết các dự án PPP tại Ba Lan được khởi xướng và triển khai ở cấp chính quyền địa phương.
    • Chủ thể siêu quốc gia (EU): Đóng vai trò xúc tác tài chính thông qua việc kết hợp vốn từ các quỹ cấu trúc và đầu tư châu Âu (ESIF), Công cụ Chính sách Cấu trúc Tiền gia nhập (ISPA) và các khoản vay ưu đãi từ Ngân hàng Đầu tư Châu Âu (EIB). Mô hình dự án lai (hybrid PPP - kết hợp tài trợ không hoàn lại của EU với vốn tư nhân và vốn ngân sách) giúp giảm chi phí vốn cho đối tác tư nhân và hạn chế rủi ro tài khóa cho chính phủ.
  • Thực tiễn các nghiên cứu trường hợp điển hình:
    • Dự án cấp thoát nước Saur Neptun Gdańsk (SNG): Mô hình liên doanh giữa công ty cấp nước tư nhân Saur (Pháp) và thành phố Gdańsk, cho phép cải thiện chất lượng nước sạch và nâng cấp mạng lưới xử lý nước thải thông qua chuyển giao kỹ thuật quản lý.
    • Dự án xử lý chất thải và cấp thoát nước Poznań: Minh họa cấu trúc hợp đồng nhượng quyền, cơ chế kiểm soát chất lượng dịch vụ đầu ra và cơ chế chia sẻ rủi ro vận hành.
    • Các dự án giao thông đường bộ và hệ thống ITS: Áp dụng cơ chế thanh toán phí sẵn sàng (availability payment) kết hợp thu phí người sử dụng, phân định rõ rủi ro giải phóng mặt bằng thuộc về nhà nước và rủi ro xây dựng, bảo trì thuộc về nhà đầu tư tư nhân.
    • Dự án phục hồi, bảo tồn di sản văn hóa: Vận dụng PPP để chỉnh trang đô thị, tận dụng nguồn thu thương mại từ dịch vụ du lịch để bù đắp chi phí bảo tồn di tích.

Chương 4: BÀI HỌC KINH NGHIỆM CỦA BA LAN VỀ HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG VÀ GIẢI PHÁP VẬN DỤNG ĐỐI VỚI VIỆT NAM

Chương 4 đúc kết các bài học kinh nghiệm và xây dựng giải pháp cho Việt Nam:

  • Bài học thành công từ Ba Lan:
    1. Xây dựng khung pháp lý thống nhất và linh hoạt: Chuyển trọng tâm từ kiểm soát hành chính sang tạo thuận lợi cho hợp tác, chuẩn hóa quy trình đấu thầu qua phương thức đối thoại cạnh tranh.
    2. Thành lập cơ quan chuyên trách (PPP Unit) có năng lực: Vai trò của MfiPR trong việc ban hành tài liệu hướng dẫn mẫu, chuẩn hóa hợp đồng và hỗ trợ kỹ thuật cho các địa phương.
    3. Tận dụng và kết hợp hiệu quả các nguồn tài chính: Sử dụng mô hình PPP lai (hybrid PPP) kết hợp vốn vay ưu đãi quốc tế, quỹ hỗ trợ phát triển với vốn chủ sở hữu tư nhân.
    4. Cơ chế phân bổ rủi ro công bằng và minh bạch: Phân bổ rủi ro cho bên có khả năng quản lý tốt nhất; quy định rõ trách nhiệm bồi thường khi nhà nước thay đổi chính sách.
    5. Đẩy mạnh sử dụng tư vấn độc lập: Thuê các đơn vị tư vấn kỹ thuật, tài chính, pháp lý chuyên nghiệp trong giai đoạn chuẩn bị dự án và đánh giá giá trị đồng tiền (VfM).
  • Bài học chưa thành công cần tránh:
    1. Tránh ban hành quy định pháp lý quá cứng nhắc, phức tạp trong giai đoạn khởi đầu làm đình trệ các đề xuất dự án.
    2. Khắc phục tình trạng thiếu năng lực thẩm định và giám sát hợp đồng ở cấp chính quyền địa phương.
    3. Tránh việc ước tính quá lạc quan về lưu lượng giao thông hoặc nhu cầu sử dụng dịch vụ dẫn đến đổ vỡ phương án tài chính.
  • Thực trạng PPP tại Việt Nam: Rà soát quá trình phát triển thể chế từ Nghị định 77-CP (1997), Nghị định 108/2009/NĐ-CP, Nghị định 15/2015/NĐ-CP, Nghị định 63/2018/NĐ-CP đến Luật PPP năm 2020. Tác giả nhận xét các điểm nghẽn: đa số dự án tập trung vào lĩnh vực giao thông (chủ yếu là hợp đồng BOT đường bộ); thiếu vắng các dự án hạ tầng xã hội và môi trường; vướng mắc trong cơ chế chia sẻ giảm doanh thu; rủi ro giải phóng mặt bằng chậm tiến độ; các ngân hàng thương mại trong nước chịu áp lực giới hạn nguồn vốn tín dụng ngắn hạn cho vay trung và dài hạn.
  • Nhóm giải pháp vận dụng cho Việt Nam:
    1. Hoàn thiện khung pháp lý và chính sách: Hướng dẫn chi tiết cơ chế chia sẻ rủi ro doanh thu quy định tại Luật PPP 2020; xây dựng mẫu hợp đồng chuẩn hóa cho từng lĩnh vực hạ tầng.
    2. Kiện toàn bộ máy quản lý và nâng cao năng lực thể chế: Nâng cao vị thế và năng lực của cơ quan đầu mối quản lý PPP tại Bộ Kế hoạch và Đầu tư; thành lập các bộ phận hỗ trợ kỹ thuật chuyên sâu cho các bộ, ngành và địa phương.
    3. Đa dạng hóa công cụ tài chính: Nghiên cứu áp dụng mô hình PPP kết hợp vốn ODA/vốn vay ưu đãi quốc tế tương tự mô hình quỹ EU tại Ba Lan; phát triển thị trường trái phiếu công trình và quỹ đầu tư hạ tầng để giảm phụ thuộc vào tín dụng ngân hàng thương mại.
    4. Nâng cao chất lượng chuẩn bị dự án và thẩm định VfM: Bắt buộc áp dụng đánh giá giá trị đồng tiền (Value for Money) trước khi phê duyệt chủ trương đầu tư; bố trí ngân sách thỏa đáng cho công tác thuê tư vấn độc lập chuẩn bị dự án.
    5. Mở rộng lĩnh vực đầu tư và phân cấp hợp lý: Khuyến khích dự án PPP cấp địa phương trong các lĩnh vực xử lý rác thải, cấp thoát nước, y tế, giáo dục và công nghệ thông tin.

Kết quả và những đóng góp mới

Đóng góp về mặt lý luận

  1. Hệ thống hóa cơ sở lý thuyết về hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng, xác lập khung phân tích đa tầng (quốc gia, ngành, dự án và siêu quốc gia), bổ sung góc nhìn toàn diện về sự tương tác giữa các chủ thể công, tư và các định chế tài trợ quốc tế.
  2. Làm rõ bản chất quản trị PPP dựa trên lý thuyết Quản trị công mới (NPM), lý thuyết thể chế và các nguyên tắc quản trị của OECD, cung cấp luận cứ khoa học giải thích cơ chế chia sẻ rủi ro và các tiêu chí đánh giá giá trị đồng tiền (VfM) trong suốt vòng đời dự án.

Đóng góp về mặt thực tiễn

  1. Cung cấp bức tranh phân tích thực chứng có hệ thống về quá trình phát triển thị trường PPP tại Ba Lan từ năm 1990 đến năm 2023, làm rõ kinh nghiệm quản lý của cơ quan chuyên trách (MfiPR) và kỹ thuật kết hợp vốn tài trợ của EU trong mô hình hybrid PPP.
  2. Chỉ ra các nguyên nhân dẫn đến thành công cũng như các vướng mắc pháp lý giai đoạn đầu của Ba Lan, cung cấp bài học đối chiếu trực tiếp cho các nhà hoạch định chính sách Việt Nam.
  3. Đề xuất hệ thống giải pháp đồng bộ nhằm tháo gỡ các nút thắt về thể chế, cơ chế tài chính, phân bổ rủi ro và quy trình chuẩn bị dự án PPP tại Việt Nam, phục vụ mục tiêu huy động vốn phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng theo định hướng Quy hoạch tổng thể quốc gia.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

Hạn chế của nghiên cứu

  • Do phạm vi đề tài tập trung vào việc nghiên cứu thực tiễn quốc tế (Ba Lan), dữ liệu thứ cấp về các chỉ số tài chính vi mô của từng hợp đồng PPP cụ thể còn phụ thuộc vào mức độ công khai thông tin của các cơ quan quản lý và các liên danh tư nhân.
  • Khảo sát thực trạng tại Việt Nam chủ yếu mang tính chất khái quát thể chế và tổng hợp số liệu diện rộng, chưa thực hiện khảo sát định lượng chuyên sâu về mức độ hài lòng của khu vực tư nhân đối với toàn bộ các dự án PPP sau khi Luật PPP 2020 có hiệu lực thi hành.

Hướng nghiên cứu tiếp theo

  • Mở rộng nghiên cứu định lượng đánh giá hiệu quả tài chính và mức độ phân bổ rủi ro thực tế trong các dự án PPP hạ tầng giao thông và năng lượng tái tạo tại Việt Nam theo các điều khoản của Luật PPP 2020.
  • Nghiên cứu mô hình hợp tác công tư trong các lĩnh vực hạ tầng mới như hạ tầng số, trung tâm dữ liệu và các công trình chuyển đổi năng lượng xanh, thích ứng với biến đổi khí hậu.

Giá trị tham khảo

Đối tượng thụ hưởng

  • Các nhà hoạch định chính sách và cơ quan quản lý nhà nước: Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Giao thông Vận tải, Bộ Tài chính, Bộ Xây dựng và Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trong việc hoàn thiện văn bản quy phạm pháp luật, xây dựng quy trình thẩm định dự án và thành lập đơn vị hỗ trợ kỹ thuật PPP.
  • Nghiên cứu sinh, giảng viên và học viên: Thuộc các chuyên ngành Kinh tế quốc tế, Kinh tế phát triển, Quản lý công, Tài chính công và Luật kinh tế sử dụng làm tài liệu tham khảo về phương pháp luận nghiên cứu đa tầng và phân tích thể chế so sánh.
  • Các nhà đầu tư tư nhân và định chế tài chính: Doanh nghiệp hạ tầng, ngân hàng thương mại và các tổ chức tư vấn quốc tế tham khảo cấu trúc hợp đồng, mô hình chia sẻ rủi ro và cơ chế giải quyết tranh chấp trong các dự án hạ tầng.

Các phần nội dung có giá trị tham khảo cao

  • Khung phân tích PPP quốc gia đa tầng tại Chương 2 (mục 2.5).
  • Phân tích cơ chế kết hợp vốn quỹ EU và vốn tư nhân (mô hình hybrid PPP) tại Chương 3 (mục 3.4 và 3.5).
  • Hệ thống bài học thành công, bài học cần tránh và các giải pháp hoàn thiện thể chế tại Chương 4 (mục 4.1 và 4.3).

Câu hỏi thường gặp

1. Tại sao luận án lựa chọn Ba Lan làm trường hợp nghiên cứu điển hình để rút ra bài học cho Việt Nam?

Ba Lan và Việt Nam có sự tương đồng về xuất phát điểm khi cùng chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang kinh tế thị trường và đều có nhu cầu đầu tư cơ sở hạ tầng rất lớn để phục vụ tăng trưởng. Ba Lan bắt đầu triển khai PPP từ những năm 1990, trải qua quá trình hoàn thiện thể chế pháp lý, thành lập đơn vị chuyên trách (Bộ Quỹ Phát triển và Chính sách Khu vực - MfiPR), xây dựng thị trường PPP phát triển trong khối Trung và Đông Âu (CEE), đồng thời vận dụng thành công nguồn vốn hỗ trợ từ Liên minh châu Âu (EU) kết hợp với vốn tư nhân. Do đó, kinh nghiệm quản trị và bài học thể chế của Ba Lan có khả năng ứng dụng thực tiễn cao cho Việt Nam.

2. Khung phân tích đa tầng được luận án xây dựng bao gồm những cấp độ nào?

Khung phân tích PPP quốc gia trong luận án (kế thừa từ mô hình của W và cs, 2009; Carbonara, 2013) được cấu trúc thành 4 cấp độ:

  • Cấp độ siêu quốc gia: Quy định, chỉ thị và các quỹ hỗ trợ tài chính quốc tế (như EU, EIB).
  • Cấp độ quốc gia: Môi trường kinh tế vĩ mô, hệ thống chính sách, khung pháp lý PPP và bộ máy quản lý nhà nước.
  • Cấp độ ngành: Đặc thù kinh tế - kỹ thuật của từng lĩnh vực (giao thông, cấp thoát nước, năng lượng, hạ tầng xã hội).
  • Cấp độ dự án: Cấu trúc tài chính, Doanh nghiệp dự án (SPV), quy trình đấu thầu, phân bổ rủi ro, giám sát hợp đồng và giải quyết tranh chấp.

3. Mô hình dự án PPP lai (hybrid PPP) của Ba Lan vận hành như thế nào?

Mô hình hybrid PPP tại Ba Lan là sự kết hợp giữa ba nguồn vốn: vốn tài trợ không hoàn lại từ các quỹ cấu trúc của Liên minh châu Âu (quỹ ESIF, ISPA), vốn đối ứng ngân sách công (trung ương hoặc địa phương) và vốn đầu tư tư nhân (gồm vốn chủ sở hữu và vốn vay thương mại của Doanh nghiệp dự án SPV). Mô hình này giúp giảm bớt gánh nặng tài chính cho ngân sách nhà nước, giảm chi phí vốn cho nhà đầu tư tư nhân, qua đó hạ mức giá dịch vụ công đối với người sử dụng và gia tăng tính khả thi tài chính cho các dự án hạ tầng quy mô lớn.

4. Đạo luật Hợp tác công tư năm 2005 của Ba Lan gặp phải hạn chế gì khiến chính phủ nước này phải sửa đổi vào năm 2008?

Đạo luật PPP năm 2005 của Ba Lan quy định các thủ tục hành chính quá cứng nhắc, yêu cầu các cơ quan công quyền phải thực hiện các phân tích rủi ro tài chính phức tạp và gánh chịu trách nhiệm pháp lý nặng nề nếu dự án phát sinh sai sót. Điều này dẫn đến tâm lý e ngại, thận trọng quá mức từ phía chính quyền địa phương, khiến trong suốt giai đoạn 2005 - 2008 hầu như không có dự án PPP nào được ký kết thành công. Đến cuối năm 2008, Ba Lan đã ban hành luật sửa đổi (có hiệu lực từ 2009) theo hướng tinh giản thủ tục, phân cấp mạnh cho địa phương và áp dụng phương thức đấu thầu đối thoại cạnh tranh theo chuẩn mực EU.

5. Những lĩnh vực đầu tư PPP nào được quy định trong Luật PPP năm 2020 của Việt Nam?

Theo quy định tại Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư số 64/2020/QH14 của Việt Nam, mô hình PPP được tập trung thực hiện trong 5 lĩnh vực then chốt:

  1. Giao thông vận tải.
  2. Nhà máy điện, lưới điện (trừ nhà máy thủy điện và các trường hợp Nhà nước độc quyền).
  3. Thủy lợi; cung cấp nước sạch; thoát nước và xử lý nước thải; xử lý chất thải.
  4. Y tế; giáo dục - đào tạo.
  5. Hạ tầng công nghệ thông tin.

Kết luận

Luận án tiến sĩ của tác giả Hồ Thanh Hương đã hệ thống hóa cơ sở lý luận về hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng thông qua việc vận dụng lý thuyết Quản trị công mới và khung phân tích đa tầng. Công trình phân tích thực chứng quá trình phát triển thể chế, cấu trúc tài chính và mô hình quản trị dự án PPP tại Ba Lan qua hơn 30 năm chuyển đổi kinh tế và hội nhập Liên minh châu Âu. Trên cơ sở đối chiếu với thực trạng triển khai và các nút thắt pháp lý tại Việt Nam, luận án đề xuất hệ thống giải pháp khả thi nhằm hoàn thiện cơ chế chia sẻ rủi ro, nâng cao năng lực thể chế và đa dạng hóa nguồn tài chính cho các dự án hạ tầng. Đây là công trình nghiên cứu kinh tế quốc tế có phương pháp luận rõ ràng, cung cấp luận cứ khoa học có giá trị cho công tác hoạch định chính sách đầu tư phát triển tại Việt Nam.