Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 1. Khái quát chung về văn bản quy phạm pháp luật 1. Khái niệm và đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật 1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật Để điều chỉnh các mối quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa, Nhà nước ban hành các VBQPPL và khái niệm về VBQPPL được nhà nước quy định đầu tiên vào 1996 cụ thể là thể hiện trong Luật Ban hành VBQPPL năm 1996, theo đó năm 2004 Quốc hội ban hành Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND.
Năm 2008 trên cơ sở kế thừa Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 Quốc hội ban hành Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 thay thế Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 lần này khái niệm VBQPPL có khác hơn so với trước cụ thể bổ sung cụm từ “có hiệu lực bắt buộc chung”. Trong khoảng thời gian này tồn tại song song hai luật quy định về việc ban hành VBQPPL (Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 và Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004). Tuy nhiên khái niệm về VBQPPL của hai luật này chưa thống nhất nhau nên đã gây khó khăn, lúng túng trong việc xác định văn bản nào là VBQPPL. Để khắc phục bất cập này Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 ra đời theo đó đã tách thành hai khái niệm “VBQPPL” và khái niệm “QPPL”: Khái niệm VBQPPL là: “Văn bản có chứa QPPL, được ban hành theo đúng trình tự, thủ tục, hình thức, thẩm quyền, quy định trong Luật Ban hành VBQPPL.
Mặt khác văn bản được ban hành không đúng trình tự, thủ tục, hình thức, thẩm quyền, quy định trong Luật ban hành VBQPPL nhưng có chứa QPPL thì vẫn không phải là VBQPPL”. Khái niệm QPPL: “Là mang tính quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cá nhân, cơ quan, tổ chức trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, được Nhà nước bảo đảm thực hiện và do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật Ban hành VBQPPL ban hành”. Khái niệm này được thống nhất trong nghiên cứu và thực tiễn 8 ban hành văn bản việc nắm rõ khái niệm văn bản quy phạm pháp luật có ý nghĩa quan trọng đối với công tác kiểm tra VBQPPL. Đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật Trên cơ sở khái niệm vừa phân tích trên có thể thấy VBQPPL có các đặc điểm như sau: - Thứ nhất, VBQPPL chứa đựng các quy phạm pháp luật, chỉ những cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân được quy định trong Luật Ban hành VBQPPL mới có thẩm quyền ban hành VBQPPL và phải tuân theo các bước, thủ tục và trình tự luật định.
- Thứ hai, là VBQPPL có tính áp dụng chung, không chỉ định cho một chủ thể cụ thể mà hướng tới một phạm vi đối tượng rộng hơn. VBQPPL được áp dụng nhiều lần, cho một nhóm đối tượng hoặc tất cả mọi đối tượng, và có thể có hiệu lực trong một địa phương hoặc trên phạm vi toàn quốc. - Thứ ba, có hiệu lực bắt buộc thi hành: VBQPPL có tính cưỡng chế, tức là mọi cá nhân, tổ chức trong phạm vi điều chỉnh đều phải tuân thủ. Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đảm bảo việc thực thi thông qua các biện pháp tổ chức và cưỡng chế - Thứ tư, mang tính ổn định tương đối: VBQPPL thường có tính ổn định trong một khoảng thời gian nhất định, cho đến khi bị sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ bởi VBQPPL khác.
- Thứ năm, VBQPPL được Nhà nước bảo đảm: VBQPPL có hiệu lực pháp lý cao, buộc mọi cá nhân, tổ chức trong phạm vi điều chỉnh phải tuân thủ, Nhà nước bảo đảm việc thực hiện VBQPPL bằng nhiều biện pháp như: Phổ biến, giáo dục pháp luật: Tổ chức các chương trình giáo dục, tuyên truyền để nâng cao nhận thức pháp luật cho công dân, đảm bảo việc tuân thủ VBQPPL; công bố công khai VBQPPL trên các phương tiện thông tin đại chúng, giúp mọi người tiếp cận và hiểu rõ quy định pháp luật. Tổ chức thi hành pháp luật: Các cơ quan hành chính, tư pháp, lực lượng thi hành công vụ (như cảnh sát, thanh tra) chịu trách nhiệm tổ chức thực thi VBQPPL. 9 Nhà nước tổ chức kiểm tra, giám sát việc thực hiện VBQPPL, phát hiện và xử lý kịp thời các vi phạm. Xử lý vi phạm pháp luật: Nhà nước quy định các chế tài xử lý vi phạm pháp luật, từ cảnh cáo, phạt tiền, đến các biện pháp nghiêm khắc hơn như tước quyền, xử lý hình sự.
Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật Thẩm quyền ban hành VBQPPL được thể hiện qua biểu đồ sau: Sơ đồ 1. Thẩm quyền ban hành VBQPPL Nguồn: [Tác giả tổng hợp] 10 1. Hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 1. Khái niệm, mục đích của hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật - Kiểm tra VBQPPL là việc đối chiếu nội dung của văn bản đó với văn bản nguồn bao gồm (Hiến pháp; Luật; các Điều ước Quốc tế, các VBQPPL cấp trên và các VBQPPL cùng cấp.) để xem xét đưa ra kết luận về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản đó, nhằm phát hiện kịp thời những nội dung trái pháp luật, để xử lý đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất.
Việc xử lý văn bản trái pháp luật có nhiều hình thức như (đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản; đính chính; sửa đổi bổ sung hoặc thay thế các văn bản có nội dung sai trái). Bên cạnh cơ quan kiểm tra còn có thể kiến nghị xem xét và xử lý trách nhiệm theo thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân đã chủ trì, tham mưu trong quá trình soạn thảo VBQPPL; xử lý trách nhiệm đối với các cơ quan và cá nhân tham mưu đã ban hành văn bản trái pháp luật. Hoạt động kiểm tra được thực hiện sau khi ban hành văn bản và thực hiện bởi các chủ thể có thẩm quyền của Nhà nước, cụ thể như: Cơ quan nhà nước cấp trên kiểm tra VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp dưới (ví dụ: Sở Tư pháp tỉnh được giao nhiệm vụ giúp UBND tỉnh thực hiện kiểm tra VBQPPL của HĐND huyện, UBND huyện; Phòng Tư pháp huyện giúp UBND huyện kiểm tra VBQPPL của HĐND xã, UBND xã) hoặc cơ quan nhà nước tự tiến hành kiểm tra các VBQPPL mình đã ban hành (ví dụ: Sở Tư pháp tỉnh được giao nhiệm vụ giúp UBND tỉnh thực hiện tự kiểm tra VBQPPL của UBND tỉnh ban hành). Hoạt động kiểm tra đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và thống nhất tăng cường hiệu quả quản lý nhà nước: Các văn bản được kiểm tra phải tuân thủ đúng quy định pháp luật, phù hợp với thực tiễn và có khả năng thực hiện hiệu quả.
Việc kiểm tra giúp ngăn chặn các sai sót, mâu thuẫn và bất cập trong hệ thống pháp luật, từ đó nâng cao chất lượng quản lý nhà nước và bảo vệ quyền lợi của người dân. Hoạt động kiểm tra VBQPPL phải xem xét, kiểm tra trên các phương diện như: 11 Tính hợp pháp: VBQPPL phải được ban hành dựa trên các quy định pháp luật hiện hành. Ban hành văn bản phải đúng thẩm quyền theo quy định của pháp luật; về hình thức VBQPPL phải tuân theo các yêu cầu về hình thức như cách trình bày, ngôn ngữ, và cấu trúc của văn bản; về nội dung của VBQPPL không được trái với Hiến pháp, luật, và các VBQPPL có hiệu lực cao hơn. Tính hợp lý: Phải phù hợp với thực tiễn phù hợp với điều kiện kinh tế, xã hội, và văn hóa của đất nước hoặc địa phương; đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của các đối tượng bị điều chỉnh; đảm bảo tính đồng bộ, không mâu thuẫn với các VBQPPL khác, tạo điều kiện thuận lợi cho việc thực hiện trong thực tế.
Tính khả thi: VBQPPL phải có khả năng thực hiện trong thực tế, không đặt ra các yêu cầu quá cao hoặc không thể đạt được. Kiểm tra VBQPPL góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước, đảm bảo rằng các quy định pháp luật được thực thi đúng đắn, minh bạch và công bằng, điều này tạo nền tảng cho sự ổn định và phát triển bền vững của xã hội. Kiểm tra VBQPPL giúp đảm bảo rằng các quy định pháp luật được thực thi một cách đúng đắn, từ đó nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước và góp phần vào sự ổn định và phát triển của xã hội. Thứ tư, tăng cường tính răn đe và đảm bảo sự nghiêm minh của pháp luật: Khi phát hiện văn bản có nội dung trái pháp luật, cơ quan kiểm tra sẽ kiến nghị xử lý trách nhiệm đối với cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân đã ban hành văn bản đó, điều này nhằm tăng cường tính răn đe và đảm bảo sự nghiêm minh của pháp luật.
Việc đưa ra các kiến nghị xử lý trách nhiệm không chỉ là biện pháp khắc phục mà còn là biện pháp phòng ngừa, răn đe các hành vi vi phạm pháp luật trong quá trình soạn thảo và ban hành VBQPPL. - Với các phân tích trên có thể thấy hoạt động kiểm tra VBQPPL nhằm hướng đến các mục đích: Mục đích chính của hoạt động kiểm tra là phát hiện những phần văn bản vi phạm pháp luật. Hoạt động kiểm tra phải xem xét toàn bộ nội dung và hình thức của văn bản để phát hiện những vi phạm pháp luật. 12 Dựa trên tính chất và mức độ vi phạm pháp luật của nội dung văn bản, người kiểm tra đề xuất các biện pháp xử lý phù hợp như đình chỉ thi hành, huỷ bỏ, hoặc bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ nội dung văn bản, cũng như đính chính văn bản.
Đồng thời, người kiểm tra cũng đề xuất xử lý đối với cơ quan hoặc người đã ban hành văn bản vi phạm pháp luật. Mục đích tổng thể của hoạt động này là đóng góp vào việc nâng cao chất lượng và hiệu quả của công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, hoàn chỉnh, minh bạch, và hiệu quả, từ đó đảm bảo sự phát triển bền vững và ổn định của xã hội phục vụ cho việc xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Thẩm quyền, nội dung, phương thức kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 1. Thẩm quyền hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật Theo Khoản 1 Điều 103 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định 04 nhóm văn bản được kiểm tra như sau: Sơ đồ 1.