Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ KIỂM SOÁT CHI ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA HỆ THỐNG KHO BẠC NHÀ NƯỚC 1. Cơ sở lý luận về kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước 1. Chi đầu tư xây dựng cơ bản và sự cần thiết của kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản 1. Khái niệm và đặc điểm của đầu tư xây dựng cơ bản Khái niệm về đầu tư xây dựng cơ bản và chi đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn ngân sách nhà nước qua Kho bạc nhà nước * Khái niệm đầu tư xây dựng cơ bản: Đầu tư là một hoạt động kinh tế của các chủ thể trong xã hội.
Có nhiều cách định nghĩa về đầu tư, theo Luật Đầu tư thì: Đầu tư là việc nhà đầu tư bỏ vốn bằng các loại tài sản hữu hình hoặc vô hình để hình thành tài sản tiến hành các hoạt động đầu tư theo quy định của Luật này và các quy định khác của pháp luật có liên quan [22-trg1].Đầu tư xây dựng cơ bản trong nền kinh tế quốc dân là một bộ phận của đầu tư phát triển, đây chính là quá trình bỏ vốn để tiến hành các hoạt động XDCB nhằm tái sản xuất giản đơn và tái sản xuất mở rộng ra các tài sản cố định trong nền kinh tế. Do vậy ĐT XDCB là tiền đề quan trọng trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội của nền kinh tế nói chung và của các cơ sở sản xuất kinh doanh nói riêng. Đầu tư xây dựng cơ bản là một loại hình đầu tư nói chung, trong đó mục đích bỏ vốn được xác định và giới hạn trong phạm vi tạo ra những sản phẩm Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN http://www. Đó là cơ sở vật chất kỹ thuật của nền kinh tế - xã hội như các nhà máy, hệ thống giao thông, công trình thuỷ lợi, trường học, bệnh viện… Vậy đầu tư xây dựng cơ bản là hoạt động chủ yếu tạo ra tài sản cố định đưa vào hoạt động trong lĩnh vực kinh tế - xã hội, nhằm thu được lợi ích với nhiều hình thức khác nhau.
ĐTXDCB trong nền kinh tế quốc dân được thực hiện thông qua nhiều hình thức: xây dựng mới, cải tạo, mở rộng, hiện đại hoá hay khôi phục tài sản cố định cho nền kinh tế. Nói đến đầu tư là nói đến hoạt động bỏ vốn nhằm thu được nguồn lợi lớn hơn trong tương lai. Nếu xét theo giác độ các kênh huy động: có vốn ĐTXDCB từ nguồn NSNN và vốn ĐTXDCB ngoài NSNN: Vốn ĐTXDCB từ nguồn vốn NSNN là các hoạt động ĐTXDCB sử dụng nguồn vốn do NSNN đảm bảo chi trả. Vốn XDCB ngoài NSNN là hoạt động ĐT XDCB sử dụng các nguồn vốn ngoài NSNN để chi trả, như vốn tín dụng đầu tư phát triển, vốn vay các Ngân hàng thương mại, vốn đầu tư của các doanh nghiệp, vốn đầu tư khu vực dân cư, vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài.
Dự án ĐT XDCB là một tập hợp các đề xuất có liên quan đến việc bỏ vốn để tạo mới, mở rộng hoặc cải tạo những cơ sở vật chất nhất định nhằm đạt được sự tăng trưởng về số lượng hoặc duy trì, cải tiến, nâng cao chất lượng của sản phẩm hoặc dịch vụ trong khoảng thời gian xác định (chỉ bao gồm hoạt động ĐT XDCB trực tiếp). Ở mọi quốc gia, nguồn vốn đầu tư trước hết và chủ yếu là từ tích luỹ của nền kinh tế, tức là phần tiết kiệm sau khi tiêu dùng (gồm tiêu dùng cá nhân và tiêu dùng của Chính phủ) từ GDP. Nguồn tích luỹ từ nội bộ nền kinh tế, xét về lâu dài là nguồn đảm bảo cho sự tăng trưởng và phát triển kinh tế một cách ổn định, là điều kiện đảm bảo tính độc lập và tự chủ của đất nước trong lĩnh vực kinh tế cũng như các lĩnh vực khác. Ngoài nguồn vốn tích luỹ từ trong nước, Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN http://www.vn 6 các quốc gia còn có thể và cần huy động vốn đầu tư từ nước ngoài để phục vụ phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.
* Khái niệm chi đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn NSNN Chi đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn NSNN là quá trình sử dụng một phần vốn tiền tệ đã được tập trung vào NSNN nhằm thực hiện tái sản xuất giản đơn và tái sản xuất mở rộng tài sản cố định, từng bước tăng cường hoàn thiện cơ sở vật chất kĩ thuật cho nền kinh tế. * Khái niệm kiểm soát chi ĐTXDCB từ nguồn NSNN Kiểm soát chi ĐTXDCB là việc cơ quan cấp phát kinh phí NSNN cho ĐTXDCB thực hiện vai trò kiểm tra, giám sát toàn bộ các hoạt động, các khoản chi từ NSNN cho đầu tư xây dựng công trình, mua sắm, lắp đặt thiết bị gắn với công trình XDCB. đảm bảo chi đúng đối tượng, đúng mục tiêu của dự án đã được duyệt, các khoản chi phải tuân thủ đúng chế độ quản lý tài chính hiện hành, đúng định mức, đơn giá XDCB được cấp có thẩm quyền ban hành. Kiểm soát chi không phải là công cụ quản lý riêng có của Nhà nước, mà bất kỳ thành phần kinh tế nào, trong bất kỳ hoạt động kinh tế nào cũng đều phải kiểm soát để đảm bảo chi đúng nguyên tắc, đúng chế độ, tiết kiệm chi phí với mục đích cuối cùng là sử dụng tối ưu hiệu quả nguồn vốn.
* Quan niêm về Kho bạc nhà nước Theo Quyết định số 108/2009/QĐ-TTg ngày 26/8/2009 của Thủ Tướng Chính phủ thì: “Kho bạc nhà nước là cơ quan trực thuộc Bộ Tài chính, thực hiện chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng Bộ Tài chính quản lý nhà nước về quỹ NSNN, các quỹ tài chính nhà nước và các quỹ khác của Nhà nước được giao quản lý; quản lý ngân quỹ; tổng kế toán nhà nước; thực hiện huy động vốn cho NSNN và cho đầu tư phát triển qua hình thức phát hành trái phiếu Chính phủ theo quy định của pháp luật”. * Khái niệm kiểm soát chi ĐTXDCB từ nguồn NSNN qua KBNN Kiểm soát chi đầu tư XDCB từ nguồn NSNN qua KBNN là việc KBNN thực hiện kiểm tra, kiểm soát các khoản chi đầu tư XDCB từ nguồn NSNN Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN http://www.vn 7 theo các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn và định mức chi tiêu do Nhà nước quy định theo những nguyên tắc, hình thức và phương pháp quản lý tài chính trong quá trình cấp phát, thanh toán và chi trả các khoản chi về XDCB của NSNN. KBNN thực hiện chức năng nhiệm vụ của mình, giúp Bộ trưởng Bộ Tài chính trong việc kiểm soát các khoản chi NSNN đảm bảo đúng chế độ, tiêu chuẩn định mức và đúng đối tượng. Đặc điểm của đầu tư xây dựng cơ bản Đầu tư XDCB được biểu hiện thông qua sản phẩm của nó đó là công trình xây dựng.
“Công trình xây dựng là sản phẩm của công nghệ xây lắp gắn liền với đất (bao gồm cả khoảng không, mặt đất, mặt biển và thềm lục địa) được tạo thành bằng vật liệu xây dựng, thiết bị và lao động” (trang 1 mục 2 điều 3 của Luật xây dựng số 16/2003/QH11 ngày 26/11/2003). Công trình xây dựng bao gồm một hạng mục hoặc nhiều hạng mục công trình nằm trong dây chuyền công nghệ đồng bộ, hoàn chỉnh. Công trình XDCB có những đặc điểm như sau: Một là, sản phẩm đầu tư XDCB là các công trình xây dựng gắn liền với đất xây dựng công trình; nơi đầu tư xây dựng công trình cũng chính là nơi đưa công trình vào khai thác sử dụng. Sản phẩm XDCB chủ yếu được sản xuất theo đơn đặt hàng.
Vì vậy, quản lý và cấp vốn ĐTXDCB phải thiết lập các biện pháp quản lý và cấp vốn đầu tư phù hợp nhằm đảm bảo tiền vốn được sử dụng đúng mục đích, tránh ứ đọng và thất thoát vốn đầu tư, bảo đảm cho quá trình đầu tư xây dựng các công trình được thực hiện liên tục đúng theo kế hoạch và tiến độ đã được xác định. Hai là, sản phẩm đầu tư XDCB có tính đơn chiếc, mỗi hạng mục công trình có một thiết kế và dự toán riêng tuỳ thuộc vào mục đích đầu tư và điều kiện địa hình, địa chất. của nơi đầu tư xây dựng công trình quyết định đến quy hoạch, kiến trúc, quy mô và kết cấu khối lượng, quy chuẩn xây dựng, giải Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN http://www.vn 8 pháp công nghệ thi công. và dự toán chi phí đầu tư của từng hạng mục công trình, công trình.
Ba là, sản phẩm đầu tư XDCB là các công trình xây dựng thường có vốn đầu tư lớn, được tạo ra trong một thời gian dài. Vì vậy phải thiết lập các biện pháp quản lý và cấp vốn đầu tư phù hợp, bảo đảm cho quá trình đầu tư xây dựng các công trình được thực hiện liên tục đúng theo kế hoạch và tiến độ đã được xác định. Bốn là, đầu tư XDCB được tiến hành trong tất cả các ngành kinh tế quốc dân, các khu vực kinh tế xã hội, nên sản phẩm XDCB có nhiều loại hình công trình và mỗi loại hình công trình có những đặc điểm kinh tế kỹ thuật riêng. ĐTXDCB thường được tiến hành ngoài trời nên luôn chịu ảnh hưởng của điều kiện tự nhiên, thời tiết và lực lượng thi công xây dựng công trình thường xuyên phải di chuyển theo nơi phát sinh nhu cầu đầu tư xây dựng các công trình.
Quản lý vốn đầu tư XDCB phải phù hợp với đặc điểm của từng loại hình công trình đảm bảo hiệu quả sử dụng vốn đầu tư. Toàn bộ hoạt động của một dự án ĐTXDCB từ khi bắt đầu đến khi kết thúc đưa vào khai thác sử dụng được chia thành ba giai đoạn kế tiếp nhau theo thời gian: - Giai đoạn chuẩn bị đầu tư: đó là giai đoạn lập, thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư XDCB. Chủ đầu tư dựa vào quy hoạch phát triển ngành, lãnh thổ, quy hoạch xây dựng đô thị, nông thôn, chế độ khai thác và sử dụng tài nguyên quốc gia (nếu có) để xác định nhiệm vụ cần thiết phải đầu tư, quy mô đầu tư, nguồn vốn đầu tư, nguồn cung cấp vật tư, thiết bị, địa điểm xây dựng. Quan trọng nhất là phải xác định được quy mô và tổng mức đầu tư của dự án.
- Giai đoạn thực hiện đầu tư: khi dự án có quyết định đầu tư thì việc thực hiện dự án là trách nhiệm của chủ đầu tư, ở giai đoạn này chủ đầu tư có toàn Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN http://www.