CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ THUYẾT VỀ KIỂM SOÁT CHI ðẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TẠI KHO BẠC NHÀ NƯỚC 1. QUẢN LÝ VỐN ðẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH 1. Ngân sách nhà nước và Chi ngân sách nhà nước a. Khái niệm, ñặc ñiểm và vai trò của ngân sách nhà nước Ngân sách nhà nước là một phạm trù kinh tế và là phạm trù lịch sử.
Ngân sách nhà nước còn là một thành phần trong hệ thống tài chính. Thuật ngữ "Ngân sách nhà nước" ñược sử dụng rộng rãi trong ñời sống kinh tế, xã hội ở mọi quốc gia. Song quan niệm về ngân sách nhà nước lại chưa thống nhất, có nhiều ñịnh nghĩa về ngân sách nhà nước tùy theo các trường phái và các lĩnh vực nghiên cứu. Tuy nhiên nhìn chung, chúng ñều phản ánh về kế hoạch, dự toán thu, chi của nhà nước trong một thời gian nhất ñịnh với hình thái biểu hiện là quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước, nhà nước sử dụng quỹ tập trung ñó ñể trang trải cho các khoản chi tiêu của mình.
Theo Luật ngân sách Nhà nước (Luật số 01/2002/QH11 ñược thông qua tại kỳ họp thứ 2 Quốc Hội khóa 11, ngày 16/12/2002) thì: "Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán ñã ñược cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết ñịnh và ñược thực hiện trong một năm ñể ñảm bảo thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của nhà nước"[7]. Ngân sách nhà nước có các ñặc ñiểm sau: Ngân sách nhà nước là bộ phận chủ yếu của hệ thống tài chính quốc gia. Ngân sách nhà nước có một số ñặc ñiểm sau [7]. Hoạt ñộng thu chi của ngân sách nhà nước luôn gắn chặt với quyền lực kinh tế - chính trị của nhà nước.
Cụ thể hơn, quyền lực của Nhà nước và các chức năng của nó là những nhân tố quyết ñịnh mức thu, mức chi, nội dung và 8 cơ cấu thu, chi của NSNN. Hoạt ñộng ngân sách nhà nước là hoạt ñộng phân phối lại các nguồn tài chính, nó thể hiện ở hai lĩnh vực thu và chi của nhà nước; Các hoạt ñộng thu, chi NSNN ñều ñược tiến hành dựa trên cơ sở những quy ñịnh pháp luật. Nguồn tài chính chủ yếu hình thành nên NSNN ñược hình thành chủ yếu thông qua quá trình phân phối lại nguồn tài chính mà trong ñó thuế là hình thức thu phổ biến. ðằng sau các hoạt ñộng thu, chi của NSNN là các mối quan hệ kinh tế, quan hệ lợi ích trong xã hội khi nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia.
Ngân sách nhà nước có vai trò rất quan trọng trong toàn bộ hoạt ñộng kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng và ñối ngoại của ñất nước. Ngân sách nhà nước là công cụ ñiều chỉnh vĩ mô nền kinh tế xã hội, ñịnh hướng phát triển sản xuất, ñiều tiết thị trường, bình ổn giá cả, ñiều chỉnh ñời sống xã hội. Khái niệm và phân loại chi ngân sách nhà nước Chi ngân sách nhà nước là một phạm trù kinh tế tồn tại khách quan gắn liền với sự tồn tại của Nhà nước. Chi NSNN là việc nhà nước phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm bảo ñảm ñiều kiện vật chất ñể duy trì sự hoạt ñộng và thực hiện các chức năng ñáp ứng nhu cầu ñời sống kinh tế xã hội dựa trên các nguyên tắc nhất ñịnh.
Phạm vi chi NSNN rất rộng, bao trùm mọi lĩnh vực ñời sống, liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp ñến mọi ñối tượng. Theo luật NSNN hiện hành làm rõ: "Chi ngân sách nhà nước bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế - xã hội, bảo ñảm quốc phòng, an ninh, bảo ñảm hoạt ñộng của bộ máy nhà nước; chi trả nợ của Nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy ñịnh của pháp luật." 9 Phân loại chi ngân sách nhà nước Căn cứ theo yếu tố chức năng, nhiệm vụ chi NSNN ta có các nhóm chi: Nhóm chi thường xuyên bao gồm các khoản chi nhằm duy trì hoạt ñộng thường xuyên của nhà nước. Nhóm chi ñầu tư phát triển là các khoản chi dài hạn nhằm làm tăng cơ sở vật chất của ñất nước và thúc ñẩy tăng trưởng kinh tế. Nhóm chi trả nợ và viện trợ bao gồm các khoản chi ñể nhà nước thực hiện nghĩa vụ trả nợ các khoản ñã vay trong nước, vay nước ngoài khi ñến hạn và các khoản chi làm nghĩa vụ quốc tế.
Nhóm chi dự trữ là những khoản chi NSNN ñể bổ sung quỹ dự trữ nhà nước và quỹ dự trữ tài chính. Khái niệm, ñặc ñiểm chi ñầu tư xây dựng cơ bản Chi ñầu tư XDCB từ NSNN là khoản chi ñược nhà nước ñầu tư cho các công trình thuộc kết cấu hạ tầng, nhằm mục ñích tăng trưởng kinh tế và nâng cao ñời sống vật chất, tinh thần cho người dân trong toàn xã hội. Chi ñầu tư xây dựng cơ bản có những ñặc ñiểm sau - Chi ñầu tư XDCB là một khoản chi chiếm tỷ trọng lớn trong NSNN hàng năm; quy mô tiền vốn, vật tư, lao ñộng cần thiết cho hoạt ñộng ñầu tư thường rất lớn. - Thời kỳ ñầu tư kéo dài: Thời kỳ ñầu tư tính từ khi khởi công thực hiện dự án ñến khi dự án hoàn thành và ñưa vào hoạt ñộng.
- Thời gian vận hành các kết quả ñầu tư kéo dài: Thời gian này tính từ khi ñưa công trình vào hoạt ñộng cho ñến khi hết thời hạn hoạt ñộng và ñào thải công trình. - Các thành quả của hoạt ñộng ñầu tư là các công trình xây dựng, thường phát huy tác dụng ở ngay tại nơi nó ñược tạo dựng nên. - Do quy mô vốn ñầu tư lớn, thời kỳ ñầu tư kéo dài và thời gian vận hành các kết quả ñầu tư cũng kéo dài nên hoạt ñộng ñầu tư có ñộ rủi ro cao. Phân loại chi ñầu tư xây dựng cơ bản Phân loại theo chi phí thì chi ñầu tư XDCB gồm có các khoản chi: Chi xây dựng; chi phí mua sắm, lắp ñặt thiết bị; chi phí tư vấn; chi phí quản lý dự án; chi phí ñền bù, hỗ trợ, tái ñịnh cư; chi phí khác và chi phí dự phòng (Nguồn: Nghị ñịnh số 32/2015/Nð-CP ngày 25/03/2015 của Thủ tướng Chính phủ quy ñịnh về quản lý chi phí ñầu tư xây dựng).
- Chi phí xây dựng: gồm chi phí phá dỡ các công trình xây dựng, chi phí san lấp mặt bằng xây dựng, chi phí xây dựng các công trình, hạng mục công trình, xây dựng công trình tạm, công trình phụ trợ phục vụ thi công; - Chi phí thiết bị: gồm chi phí mua sắm thiết bị công trình và thiết bị công nghệ; chi phí ñào tạo và chuyển giao công nghệ (nếu có); chi phí lắp ñặt, thí nghiệm, hiệu chỉnh; chi phí vận chuyển, bảo hiểm; thuế và các loại phí, chi phí liên quan khác. - Chi phí tư vấn ñầu tư xây dựng: gồm chi phí tư vấn khảo sát, lập Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi (nếu có), lập Báo cáo nghiên cứu khả thi, lập Báo cáo kinh tế - kỹ thuật, chi phí thiết kế, chi phí tư vấn giám sát xây dựng công trình và các chi phí tư vấn khác liên quan. - Chi phí quản lý dự án: gồm các chi phí ñể tổ chức thực hiện các công việc quản lý dự án từ giai ñoạn chuẩn bị dự án, thực hiện dự án và kết thúc xây dựng ñưa công trình của dự án vào khai thác sử dụng. - Chi phí bồi thường, hỗ trợ và tái ñịnh cư: gồm chi phí bồi thường về ñất, nhà, công trình trên ñất, các tài sản gắn liền với ñất, trên mặt nước và chi phí bồi thường khác theo quy ñịnh; các khoản hỗ trợ khi nhà nước thu hồi ñất; chi phí tái ñịnh cư; chi phí tổ chức bồi thường, hỗ trợ và tái ñịnh cư; chi phí sử dụng ñất trong thời gian xây dựng (nếu có); chi phí chi trả cho phần hạ tầng kỹ thuật ñã ñược ñầu tư xây dựng (nếu có) và các chi phí có liên quan khác 11 - Chi phí khác: gồm chi phí xây dựng nhà tạm ñể ở và ñiều hành thi công tại hiện trường, chi phí di chuyển thiết bị thi công và lực lượng lao ñộng ñến và ra khỏi công trường, chi phí an toàn lao ñộng, chi phí bảo ñảm an toàn giao thông phục vụ thi công (nếu có), chi phí bảo vệ môi trường cho người lao ñộng trên công trường và môi trường xung quanh, chi phí hoàn trả mặt bằng và hạ tầng kỹ thuật do bị ảnh hưởng khi thi công công trình (nếu có), chi phí thí nghiệm vật liệu của nhà thầu và một số chi phí có liên quan khác liên quan ñến công trình; - Chi phí dự phòng: gồm chi phí dự phòng cho khối lượng công việc phát sinh và chi phí dự phòng cho yếu tố trượt giá trong thời gian thực hiện dự án.
Phân loại theo loại dự án ñầu tư XDCB thì có tính chất: - Chi xây dựng dự án mới: là các khoản chi ñể xây dựng mới những công trình chưa có trong nền kinh tế quốc dân. Kết quả của quá trình này là sự hình thành tài sản cố ñịnh mới của nền kinh tế, làm tăng số lượng, chất lượng tài sản cố ñịnh, tăng năng lực sản xuất của nền kinh tế. - Chi xây dựng dự án cải tạo, mở rộng, trang bị lại kĩ thuật: Bao gồm các khoản chi ñể mở rộng, cải tạo lại những năng lực và tài sản cố ñịnh hiện có nhằm tăng thêm công suất, năng lực và hiện ñại hoá tài sản cố ñịnh. Phân loại dự án theo quy mô thì có: Dự án quan trọng quốc gia; dự án nhóm A; dự án nhóm B và dự án nhóm C (Nguồn: Nghị ñịnh số 59/2015/Nð- CP ngày 18/6/2015 của Thủ tướng Chính phủ quy ñịnh về quản lý dự án ñầu tư xây dựng).
Phân loại theo giai ñoạn, thì một dự án ñầu tư gồm ba giai ñoạn: Giai ñoạn chuẩn bị dự án, giai ñoạn thực hiện dự án và giai ñoạn kết thúc dự án (Nguồn: Nghị ñịnh số 59/2015/Nð-CP ngày 18/6/2015 của Thủ tướng Chính phủ quy ñịnh về quản lý dự án ñầu tư xây dựng). 12 - Giai ñoạn chuẩn bị dự án: là những khoản chi phục vụ cho nghiên cứu về sự cần thiết phải ñầu tư dự án, xác ñịnh qui mô ñầu tư, lựa chọn hình thức ñầu tư, tiền hành ñiều tra khảo sát, chọn ñịa ñiểm xây dựng, lập dự án ñầu tư, ñền bù giải phóng mặt bằng… thẩm ñịnh dự án ñầu tư. - Giai ñoạn thực hiện dự án: là những khoản chi cho khảo sát thiết kế, lập, thẩm ñịnh tổng dự toán, dự toán công trình.