CHƯƠNG I: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ GẮN KẾ HOẠCH PHÁT TRIỂN KINH TẾ XÃ HỘI 5 NĂM VỚI KẾ HOẠCH ĐẦU TƯ CÔNG 5 NĂM 1. Đầu tƣ công và mối quan hệ giữa kế hoạch đầu tƣ công và Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 1. Đầu tư công và kế hoạch đầu tư công Hiện nay có nhiều cách hiểu về đầu tư công khác nhau tùy thuộc vào điều kiện và sự phát triển kinh tế của từng nước. Tuy nhiên, một cách khái quát nhất có thể hiểu, đầu tư công là việc sử dụng các nguồn vốn nhà nước để đầu tư nhằm thực hiện các mục tiêu của các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế xã hội.
Theo định nghĩa trong Luật Đầu tư công (2014): “Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội”. Luật Đầu tư công cũng quy định: “Hoạt động đầu tư công bao gồm lập, thẩm định, quyết định chủ trương đầu tư; lập, thẩm định, quyết định chương trình, DA đầu tư công; lâp, thẩm định, phê duyệt, giao, triển khai thực hiện KH đầu tư công; quản lý, sử dụng vốn đầu tư công; theo dõi và đánh giá, kiểm tra, thanh tra kế hoạch, chương trình, DA đầu tư công”. Theo nhận định chung của nhiều quốc gia trên thế giới, đầu tư công là động lực chủ chốt thúc đẩy tăng trưởng và phát triển của quốc gia. Đầu tư công làm nền tảng xây dựng cơ sở hạ tầng và xã hội, từ đó hỗ trợ và thúc đẩy hoạt động của các thành phần kinh tế.
Tuy nhiên, phụ thuộc vào sự phát triển và khung thể chế của mỗi quốc gia mà đầu tư công cũng như chính sách quản lý đầu tư công có những vai trò khác nhau. Từ những năm 80 thế kỷ trước nhiều quốc gia đang phát triển đã xây dựng các KH đầu tư công. Ban đầu, KH đầu tư công được thực hiện ở các quốc gia phụ thuộc vào viện trợ của WB mà ít có ở các quốc gia thu nhập trung bình. Tuy nhiên gần đây, với sự giúp đỡ của WB và EU, KH đầu tư công đã xuất hiện ở nhiều 10 quốc gia đang trong quá trình chuyển đổi.
Tại một số quốc gia đang phát triển, kế hoạch đầu tư công đơn giản là một danh sách kêu gọi tài trợ và đầu tư mà ngân sách quốc gia khó có thể đáp ứng. WB hướng tới KH đầu tư công là các chương trình trung hạn, bao gồm các chương trình dự án cụ thể để thực hiện các chiến lược phát triển trong thời gian dài; đảm bảo yêu cầu về ưu tiên trong lĩnh vực đầu tư và hiệu quả của sử dụng nguồn lực công; nâng cao năng lực của Chính phủ trong việc thu hút các nhà đầu tư; làm tăng hiệu quả của công tác quản lý tài chính công bằng việc cân đối (một cách tương đối) các cam kết và nguồn lực trong những giai đoạn phát triển nhất định; giúp cho việc thực hiện các DA có hiệu quả và tăng tính khả thi bằng việc đưa ra khuôn khổ cho các hoạt động chuẩn bị DA, thực hiện DA và giám sát đầu tư DA. Đánh giá Lập kế hoạch và lựa chọn DA - Lập chiến lược hiệu quả - Đánh giá cuối kỳ dựa trên - Phối hợp liên ngành các thông tin về thực hiện dự - Phối hợp liên cấp án - Sự tham gia của các bên liên quan - Thẩm định dự án chi tiết Thực hiện Lập ngân sách và cấp vốn - Mua sắm theo phương pháp - Liên kết với lập ngân sách dài hạn đấu thầu cạnh tranh - Cấp vốn theo phương pháp mới và - Hệ thống theo dõi hiệu quả truyền thống - Khu vực tư nhân cấp vốn - Quản trị rủi ro Trong toàn bộ quá - Quy định đồng nhất giữa các cấp chính quyền trình - Các kỹ năng chuyên môn và kỹ thuật Hình 1.1: 15 kỹ năng quan trọng ở cấp địa phƣơng trong công tác phát triển vùng và đầu tƣ công của OECD Nguồn: “Tài liệu tập huấn, triển khai Luật Đầu tư công, lập kế hoạch đầu tư công trung hạn và hằng năm”, Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2015) Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) đã đưa ra 15 kỹ năng quan trọng ở cấp địa phương trong công tác phát triển vùng và đầu tư công trong đó chỉ rõ Lập kế hoạch và lựa chọn dự án với các kỹ năng: lập chiến lược hiệu quả, phối 11 hợp liên ngành, phối hợp liên cấp, sự tham gia của các bên liên quan, thẩm định dự án chi tiết là các yêu cầu cần thiết trong quản lý đầu tư công. Xuất phát từ thực trạng hoạt động đầu tư công có nhiều bất cập, Quốc hội và Chính phủ đã ban hành một loạt các văn bản pháp lý quy định về đầu tư như Luật đầu tư công ngày 18/6/2014, Nghị định 77/2015/NĐ-CP ngày 10/9/2015 về Kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm, đưa ra những quy định về KH đầu tư công một cách khá chặt chẽ.
Trong đó định nghĩa: “KH đầu tư công là một tập hợp các mục tiêu, định hướng, danh mục chương trình, dự án đầu tư công; cân đối nguồn vốn đầu tư công, phương án phân bổ vốn, các giải pháp huy động nguồn lực và triển khai thực hiện”. Kế hoạch đầu tư công trung hạn được lập trong thời hạn 05 năm, phù hợp với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 05 năm. Để phát huy tốt vai trò của mình, KH đầu tư công cần làm rõ một số nội dung: (1) Đánh giá được tình hình huy động và sử dụng các nguồn vốn đầu tư phát triển so với kế hoạch đã đề ra trong việc đầu tư các dự án đầu tư công (xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội) theo ngành, lĩnh vực, chương trình, dự án. (2) Các kết quả đầu tư phát triển đã đạt được, trong đó làm rõ các kết quả đạt được từ việc đầu tư từ nguồn vốn đầu tư công như: năng lực tăng thêm trong các ngành, lĩnh vực như: giao thông, thủy lợi, điện lực, y tế, trường học,.
của các chương trình, dự án; Chất lượng dịch vụ công; các kết quả đầu tư công tác động tới việc thực hiện các mục tiêu kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội. (3) Đánh giá tình hình xử lý nợ đọng XDCB , danh mu ̣c và số nơ ̣ đo ̣ng xây dựng cơ bản đến hết năm KH giai đoạn trước. (4) Dự kiến nhu cầu vốn đầu tư công theo từng nguồn vốn và theo ngành, lĩnh vực, chương trình. Dự báo khả năng huy động các nguồn vốn đầu tư.
(5) Phân bổ, bố trí vốn thực hiện dự án theo thứ tự ưu tiên một cách hiệu quả. Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội KHH PTKTXH là một hoạt động có ý thức của nhà nước trên cơ sở đánh giá thực lực của nền kinh tế và nhận thức được sự vận động của các quy luật khách quan để vạch ra hướng phát triển cho nền kinh tế quốc dân trong từng giai đoạn nhất định cũng như những giải pháp lớn nhằm thực hiện được định hướng đó một cách có hiệu quả. Trong giáo trình “Kế hoạch hóa phát triển” (NXB Đại học Kinh tế quốc dân, 2009) có nêu “KH PTKTXH là công cụ quản lý kinh tế của nhà nước theo mục tiêu, thể hiện bằng những mục tiêu định hướng phát triển KTXH phải đạt được trong một khoảng thời gian nhất định của một quốc gia hoặc của một địa phương và những giải pháp, chính sách nhằm đạt được các mục tiêu đặt ra một cách có hiệu quả cao nhất”. KH PTKTXH 5 năm thể hiện vai trò là công cụ quản lý và điều hành nền kinh tế, định hướng PTKTXH trong khoảng thời gian 5 năm bằng việc đưa ra hệ thống các mục tiêu được lựa chọn, các chỉ tiêu phát triển và các giải pháp và phương hướng cụ thể trong thời kỳ KH.
Cụ thể, để phát huy vai trò của mình, KH PTKTXH 5 năm cần có các nội dung sau: (1) Đánh giá tình hình phát triển hiện tại và tiềm năng phát triển. (2) Các quan điểm phát triển trong 5 năm tới. (3) Xây dựng các mục tiêu, chỉ tiêu phát triển phải đảm bảo tính khả thi, gắn kết với khả năng cân đối, huy động và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực; Cần phân tích, đánh giá, lựa chọn và sắp xếp thứ tự các mục tiêu ưu tiên trong KH 5 năm. Mối quan hệ giữa KH PTKTXH và KH đầu tư công Mối quan hệ giữa KH PTKTXH và KH đầu tư công là quan hệ mục đích – phương tiện, KH đầu tư công chiếm một nội dung trong KH PTKTXH, là phương tiện thực hiện các mục tiêu ưu tiên trong KH PTKTXH thông qua các dự án đầu tư công.
KH PTKTXH phải đi trước một bước so với KH đầu tư công trong việc xác định mục tiêu, từ mục tiêu trong KH PTKXH, KH đầu tư công sẽ xây dựng các DA một cách phù hợp. Gắn 2 bản KH lại với nhau là gắn giữa mục tiêu và nguồn lực, 13 làm cho công tác quản lý tài chính của Nhà nước minh bạch và tăng tính giải trình của các đơn vị công sử dụng nguồn vốn đầu tư công, đồng thời tăng cường sự tham gia của cả hệ thống chính trị và của cộng đồng trong việc sử dụng hiệu quả các nguồn lực cho phát triển. Gắn kết KH PTKTXH và KH đầu tư công là việc làm vô cùng cần thiết bởi: (i) Gắn kết KH PTKTXH và KH đầu tư công là việc làm tất yếu đối với sự phát triển, xuất phát từ sự thay đổi trong quản lý, điều hành của Nhà nước: Việc chuyển đổi cơ chế quản lý từ cơ chế mệnh lệnh, tập trung sang cơ chế thị trường từ lâu đã đòi hỏi sự thay đổi trong hệ thống KHH ở Việt Nam, đồng thời cũng đặt ra yêu cầu phải đổi mới và cải cách hành chính, trong đó có cải cách tài chính công chuyển từ mô hình hành chính quan liêu truyền thống sang quản lý công mới. Hiến pháp 2013 được ban hành đã đưa ra các yêu cầu đổi với nền hành chính hiện đại, trong đó cần công khai, minh bạch trong quản lý tài chính công và gắn chi tiêu công với kết quả đầu ra.
Sự thay đổi trong quản lý, điều hành của Nhà nước khi chuyển sang cơ chế phân cấp trao quyền cho các địa phương tự cân đối nguồn vốn cũng đặt ra yêu cầu đồi với công tác đầu tư cần thiết minh bạch hơn nữa, gắn các mục tiêu chỉ tiêu phát triển bám sát với nguồn lực để thực hiện.