CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ VỐN SỰ NGHIỆP CÓ TÍNH CHẤT ĐẦU TƯ CỦA NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. VỐN SỰ NGHIỆP CÓ TÍNH CHẤT ĐẦU TƯ TRONG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư xây dựng là một khái niệm thuộc phạm vi chi NSNN. Để có được hình dung rõ ràng về vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư xây dựng, trước hết ta tìm hiểu một số khái niệm và nội dung của chi và quản lý NSNN. Khái niệm và nội dung của chi ngân sách nhà nước Chi NSNN thể hiện các quan hệ tiền tệ hình thành trong quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm trang trải cho các chi phí của bộ máy QLNN và thực hiện các chức năng KT-XH mà Nhà nước đảm nhận theo những nguyên tắc nhất định.
Chi NSNN là quá trình phân phối, sử dụng quỹ NSNN cho việc thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nước. Thực chất của nó là việc cung cấp các phương tiện tài chính cho các nhiệm vụ của Nhà nước. Quá trình phân phối là quá trình cấp phát kinh phí từ NSNN hình thành các loại quỹ trước khi đưa vào sử dụng. Quá trình sử dụng là quá trình trực tiếp chi dung khoản tiền cấp phát từ ngân sách không trải qua việc hình thành các loại quỹ trước khi đưa vào sử dụng.
Luật NSNN đã xác định cụ thể chi NNN bao gồm: Các khoản chi phát triển KT-XH, đảm bảo quốc phòng, an ninh; đảm bảo hoạt động của bộ máy nhà nước; chi trả nợ của nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật. Mỗi chế độ xã hội, mỗi giai đoạn phát triển của lịch sử, chi NSNN có những nội dung và cơ cấu khác nhau, song đều có những đặc trưng cơ bản 9 như sau: Chi NSNN luôn gắn chặt với bộ máy nhà nước và những nhiệm vụ kinh tế chính trị xã hội mà Nhà nước đó đảm nhiệm. Nội dung chi ngân sách do chính quyền Nhà nước các cấp đảm nhận theo quy định hoặc phân cấp quản lý NSNN để đảm bảo thực hiện chức năng quản lý, phát triển KT-XH. Các cấp của cơ quan quyền lực nhà nước là chủ thể duy nhất quyết định cơ cấu, nội dung, mức độ của các khoản chi NSNN vì các cơ quan đó quyết định các nhiệm vụ chính trị, KT-XH của vùng, miền, đất nước; thể hiện ý chí nguyện vọng của nhân dân.
Chi ngân sách nhà nước nhằm phục vụ cho lợi ích chung của cộng đồng dân cư của các vùng hay ở phạm vi quốc gia. Điều này xuất phát từ chức năng quản lý toàn diện nền KT-XH của Nhà nước. Thông thường các khoản chi của NSNN mang tính không hoàn trả hoặc hoàn trả không trực tiếp và thể hiện ở chỗ không phải mọi khoản thu với mức độ và số lượng của những hình thức chi tiêu công. Điều này được quyết định bởi những chức năng tổng hợp về KT-XH của Nhà nước.
Các khoản chi ngân sách gắn chặt với sự vận động của các phạm trù giá trị khác như tiền lương, giá cả, lãi suất, tỷ giá hối đoái … nói chung là các phạm trù thuộc lĩnh vực tiền tệ. Phân loại chi ngân sách nhà nước: + Theo chức năng nhiệm vụ, chi NSNN gồm: chi sự nghiệp kinh tế; giáo dục và đào tạo; văn hóa - xã hội; chi quản lý hành chính; chi an ninh, quốc phòng; các khoản chi khác; + Theo tính chất kinh tế, chi NSNN được chia ra: chi thường xuyên; chi đầu tư phát triển. Trong đó: Chi thường xuyên là những khoản chi có thời hạn tác động ngắn thường dưới một năm. Nhìn chung, đây là các khoản chi chủ yếu phục vụ cho 10 chức năng quản lý và điều hành xã hội một cách thường xuyên của Nhà nước trong các lĩnh vực như: Quốc phòng, an ninh, sự nghiệp giáo dục, đào tạo, y tế, văn hoá thông tin, thể dục thể thao, khoa học công nghệ… Chi đầu tư phát triển là những khoản chi có thời hạn tác động dài thường trên một năm, hình thành nên những tài sản vật chất có khả năng tạo được nguồn thu, trực tiếp làm tăng cơ sở vật chất của đất nước.
Chi đầu tư phát triển từ NSNN là yêu cầu tất yếu nhằm bảo đảm cho sự phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia. Trước hết, chi đầu tư phát triển của NSNN nhằm để tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật, năng lực sản xuất phục vụ và vật tư hàng hoá dự trữ cần thiết của nền kinh tế; đó chính là nền tảng bảo đảm cho sự phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia. Đồng thời chi đầu tư phát triển của NSNN còn có ý nghĩa là vốn mồi để tạo ra môi trường đầu tư thuận lợi nhằm thu hút các nguồn vốn trong và ngoài nước đầu tư phát triển các hoạt động kinh tế - xã hội theo định hướng của Nhà nước trong từng thời kỳ. Quy mô và tỷ trọng chi NSNN cho đầu tư phát triển trong từng thời kỳ phụ thuộc vào chủ trương, đường lối phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước và khả năng nguồn vốn NSNN.
Đối với Việt Nam mặc dù khả năng của NSNN còn hạn chế, song Nhà nước luôn có sự ưu tiên ngân sách cho chi đầu tư phát triển. Chi đầu tư phát triển là một khoản chi lớn của NSNN, có xu hướng ngày càng tăng cả về tuyệt đối và tỷ trọng trong tổng chi NSNN. Tuy vậy, cơ cấu chi đầu tư phát triển của NSNN lại không có tính ổn định giữa các thời kỳ phát triển kinh tế - xã hội. Thứ tự và tỷ trọng ưu tiên chi đầu tư phát triển của NSNN cho từng nội dung chi, cho từng lĩnh vực kinh tế- xã hội thường có sự thay đổi giữa các thời kỳ.
Việc phân loại các khoản chi thành chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển là rất cần thiết trong quản lý NSNN. Nó cho phép đánh giá, so sánh các 11 khoản chi thường xuyên phải bỏ ra cho các hoạt động quản lý kinh tế - xã hội của nhà nước làm cơ sở để xác định được hiệu quả hoạt động của các đơn vị. Hệ thống ngân sách nhà nước: Hệ thống NSNN là tổng thể các cấp ngân sách, giữa chúng có mối quan hệ hữu cơ với nhau đã được xác định bởi sự thống nhất về cơ sở kinh tế - chính trị, bởi pháp chế và các nguyên tắc tổ chức của Nhà nước. Ở nước ta, theo quy định của Luật NSNN, hệ thống ngân sách ở nước ta bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương.
Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Các khoản chi trên được sử dụng từ hai nguồn chính là ngân sách nhà nước cấp và nguồn thu phí, lệ phí, hoạt động kinh doanh được trích để lại. Vai trò và đặc điểm vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư xây dựng a. Khái niệm Vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư xây dựng là vốn từ ngân sách cấp cho các đơn vị hành chính sự nghiệp để chi sửa chữa, cải tạo, mở rộng nâng cấp cơ sở vật chất, duy tu bảo dưỡng công trình cầu, đường … hiện có nhằm phục hồi và tăng giá trị của tài sản cố định.
Chi vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư xây dựng cơ bản là một loại chi vừa mang tính chất thường xuyên, vừa mang tính chất không thường xuyên. Mang tính không thường xuyên vì chi sửa chữa, cải tạo, mở rộng, duy tu bảo dưỡng, nâng cấp cơ sở vật chất của các đơn vị hành chính sự nghiệp đang quản lý, không phải là các khoản chi ổn định, đều đặn hàng năm như chi con người, chi quản lý hành chính. Tuy nhiên, vì đây là khoản chi phục vụ cho hoạt động quản lý Nhà nước và hoạt động sự nghiệp, không phải khoản chi xây dựng những cơ sở hạ tầng, sản phẩm không phải là các công trình xây dựng có vốn đầu tư lớn được tạo ra trong một thời gian dài. Vì vậy, trong tổng 12 hợp chi ngân sách Nhà nước được xếp vào chi thường xuyên.
Được gọi là vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư. Vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư xây dựng chiếm tỷ trọng không đáng kể trong tổng chi thường xuyên. Tuy nhiên, đây là nội dung chi có tính chất liên tục, phục vụ cho hoạt động quản lý nhà nước và hoạt động sự nghiệp nên không thể thiếu. Vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư không phải là một khái niệm cơ bản trong lý thuyết về tài chính công mà là khái niệm được đặt ra xuất phát từ yêu cầu quản lý và phân cấp quản lý Ngân sách.
Tại cơ quan tài chính luôn có bộ phận chuyên trách quản lý cấp phát các khoản chi hành chính sự nghiệp. Bộ phận chuyên quản này nắm tình hình chi ngân sách của đơn vị. Các khoản chi sửa chữa, cải tạo, nâng cấp cơ sở vật chất của các cơ quan, đơn vị hành chính sự nghiệp được bố trí nguồn vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư xây dựng và quản lý cấp phát chung với các khoản chi thường xuyên khác.Vì vậy, cơ quan quản lý dễ theo dõi tình hình chi ngân sách của các đơn vị đồng thời bố trí kế hoạch chi phù hợp với thực tế và yêu cầu nhiệm vụ được giao của đơn vị. Theo quy định hiện nay, chỉ những dự án cải tạo, duy tu bảo dưỡng, mở rộng nâng cấp có giá trị từ 100 triệu đồng trở lên mới được bố trí danh mục riêng để chi vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư.
Đối với các dự án dưới 100 triệu đơn vị phải tự sắp xếp nhiệm vụ chi hoặc phải chi từ nguồn khác. Vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư thường có quy mô nhỏ, chỉ bao gồm các dự án nhóm B, C và cũng chỉ giới hạn mức vốn từ 100 triệu đồng trở lên. Bản thân vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư là một bộ phận của chi thường xuyên mà chi thường xuyên lại là một bộ phận của tổng chi ngân sách nhà nước. Tỷ trọng chi vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư XDCB trong chi thường xuyên cũng không cao.
Vì vậy, trong tổng chi ngân sách nhà nước, vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư xây dựng chiếm tỷ trọng không đáng kể. Tuy 13 nhiên, đây là nội dung chi có tính chất liên tục, phục vụ cho hoạt động quản lý nhà nước và hoạt động sự nghiệp nên không thê thiếu.