Tổng quan nghiên cứu

Quản lý ngân sách cấp cơ sở giữ vai trò then chốt trong việc bảo đảm nguồn lực tài chính cho sự vận hành của bộ máy nhà nước và thúc đẩy an sinh xã hội tại địa phương. Huyện Thanh Sơn là địa bàn miền núi nằm ở phía Tây Nam tỉnh Phú Thọ với tổng diện tích tự nhiên đạt 62.836,62 ha, bao gồm 23 đơn vị hành chính trực thuộc với 22 xã và 01 thị trấn. Quy mô dân số toàn huyện đạt trên 120.000 người, trong đó đồng bào dân tộc thiểu số chiếm tới 61% dân số với 16 dân tộc cùng sinh sống. Dù tỷ lệ hộ nghèo đã giảm ấn tượng từ mức 35,86% xuống còn 16,16% và thu nhập bình quân đầu người đạt mức 24 triệu đồng/người/năm, công tác quản lý tài chính ngân sách xã tại huyện Thanh Sơn vẫn đối mặt với muôn vàn khó khăn mang tính đặc thù của vùng đồng bào thiểu số và miền núi.

Vấn đề cốt lõi đặt ra là sự mất cân đối thu chi khi phần lớn ngân sách xã phụ thuộc vào trợ cấp bổ sung từ cấp trên, chiếm tỷ trọng trên 80% tại các địa bàn khó khăn. Hoạt động lập dự toán còn mang tính hình thức, công tác chấp hành và thu hồi nợ đọng ngân sách chưa triệt để, trong khi việc kiểm soát chi tiêu và quyết toán ngân sách còn nhiều bất cập trước yêu cầu đổi mới của Luật Ngân sách nhà nước năm 2015. Mục tiêu của nghiên cứu là hệ thống hóa cơ sở lý luận, phân tích toàn diện thực trạng thu, chi và quản trị ngân sách xã trên địa bàn huyện giai đoạn 2015 - 2017, từ đó chỉ ra những nguyên nhân cốt lõi và đề xuất hệ thống giải pháp khả thi. Nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn sâu sắc, góp phần nâng cao tính chủ động tài chính của 23 xã, thị trấn, phấn đấu tăng tỷ lệ nguồn thu hưởng 100% tại địa bàn từ 10% đến 15% và tối ưu hóa hiệu quả phân bổ nguồn vốn đầu tư công cơ sở.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu vận dụng lý thuyết phân cấp quản lý tài chính công và lý thuyết quản trị khu vực công hiện đại, xem ngân sách xã là cấp ngân sách cơ sở trong hệ thống ngân sách nhà nước bốn cấp tại Việt Nam. Khung phân tích được xây dựng xoay quanh chu trình quản lý ngân sách nhà nước hoàn chỉnh gồm bốn giai đoạn liên hoàn: lập dự toán ngân sách, chấp hành dự toán thu chi, hạch toán kế toán - quyết toán ngân sách, và công tác thanh tra, kiểm tra, công khai minh bạch tài chính.

Hệ thống khái niệm nền tảng được định hình dựa trên Luật Ngân sách nhà nước năm 2015, Nghị định số 163/2016/NĐ-CP, Thông tư số 344/2016/TT-BTC quy định về quản lý ngân sách xã và Thông tư số 343/2016/TT-BTC hướng dẫn thực hiện công khai ngân sách nhà nước. Ba nhóm nguồn thu chính của xã gồm: các khoản thu phân cấp cho xã hưởng 100% (như phí, lệ phí, thu từ quỹ đất công ích); các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm với ngân sách cấp trên (thuế sử dụng đất phi nông nghiệp, lệ phí môn bài, lệ phí trước bạ nhà đất với tỷ lệ điều tiết tối thiểu 70%); và các khoản thu bổ sung cân đối, bổ sung có mục tiêu từ cấp trên. Nhiệm vụ chi ngân sách xã bao gồm chi đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng, chi thường xuyên (quản lý hành chính, quốc phòng, an ninh, y tế, giáo dục, sự nghiệp kinh tế) và dự phòng ngân sách duy trì từ 2% đến 4% tổng chi nhằm ứng phó thiên tai, dịch bệnh.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu kết hợp nguồn dữ liệu thứ cấp và sơ cấp được thu thập trong mốc thời gian từ năm 2015 đến năm 2017. Nguồn dữ liệu thứ cấp được tổng hợp từ các báo cáo quyết toán ngân sách định kỳ của Sở Tài chính tỉnh Phú Thọ, Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện Thanh Sơn, Kho bạc Nhà nước huyện và niên giám thống kê huyện Thanh Sơn.

Để thu thập dữ liệu sơ cấp, tác giả triển khai phương pháp điều tra xã hội học với cỡ mẫu khảo sát là 73 người thông qua bảng hỏi cấu trúc và phỏng vấn sâu chuyên gia. Phương pháp chọn mẫu chỉ định được áp dụng bao phủ toàn bộ 23 công chức tài chính - kế toán xã, 23 Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã/thị trấn, 23 Chủ tịch Hội đồng nhân dân xã/thị trấn, cùng 02 chuyên viên quản lý ngân sách xã thuộc Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện Thanh Sơn, 01 thanh tra viên huyện và 01 chuyên viên chuyên quản ngân sách Sở Tài chính tỉnh Phú Thọ. Đồng thời, nghiên cứu lựa chọn 02 đơn vị điển hình làm ca nghiên cứu sâu gồm: Thị trấn Thanh Sơn (trung tâm kinh tế đô thị, nguồn thu thương mại dịch vụ đa dạng) và xã Hương Cần (xã đặc biệt khó khăn diện đầu tư Chương trình 135 và xây dựng nông thôn mới). Phương pháp phân tích thống kê mô tả kinh tế, so sánh chuỗi số liệu thời gian kết hợp đánh giá chuyên gia được lựa chọn nhằm bóc tách biến động tương đối, tuyệt đối giữa dự toán và thực hiện, đảm bảo tính khách quan và chuẩn xác cho các luận cứ khoa học.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thực trạng quản lý ngân sách xã trên địa bàn huyện Thanh Sơn giai đoạn 2015 - 2017 bộc lộ những đặc điểm nổi bật gắn liền với điều kiện tự nhiên và cơ cấu kinh tế miền núi:

Thứ nhất, quy mô và cơ cấu nguồn thu ngân sách xã mất cân đối nghiêm trọng. Đất nông lâm nghiệp chiếm tới 81,76% tổng diện tích tự nhiên, nền kinh tế thuần nông với 80% diện tích là đất feralit đồi núi khiến các khoản thu tự chủ (thu hưởng 100% và thu điều tiết) chiếm tỷ lệ rất thấp. Tại các xã vùng sâu như xã Hương Cần, nguồn thu tại chỗ chỉ chiếm dưới 10% nhu cầu chi, trong khi nguồn trợ cấp bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp huyện chiếm trên 85% tổng thu ngân sách xã. Ngược lại, tại Thị trấn Thanh Sơn, thu từ đất và lệ phí môn bài đạt tỷ trọng cao hơn nhưng mức độ đóng góp vào cân đối chung vẫn chưa tương xứng với tiềm năng đô thị loại năm.

Thứ hai, cơ cấu chi ngân sách xã nghiêng nặng về chi thường xuyên, lấn át nguồn lực chi đầu tư phát triển. Chi thường xuyên (bao gồm chi lương, phụ cấp cho bộ máy hành chính, các tổ chức đoàn thể, hoạt động an ninh trật tự và sự nghiệp giáo dục) chiếm tỷ trọng từ 70% đến 80% tổng chi ngân sách xã qua các năm. Tỷ trọng chi đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng chỉ dao động từ 15% đến 25%, phụ thuộc hoàn toàn vào nguồn huy động đóng góp tự nguyện hoặc nguồn vốn phân bổ từ các chương trình mục tiêu quốc gia.

Thứ ba, công tác lập dự toán và chấp hành ngân sách còn thiếu chuẩn xác. Tỷ lệ chênh lệch giữa số thực hiện so với dự toán đầu năm ở một số khoản thu phí, lệ phí và thu từ đất dao động từ 15% đến 30%. Nhiều xã lập dự toán thu thấp hơn năng lực thực tế để dễ dàng hoàn thành kế hoạch, hoặc dự toán chi chưa sát với định mức phân bổ của Hội đồng nhân dân tỉnh. Công tác khóa sổ, đối chiếu số liệu với Kho bạc Nhà nước trước thời hạn 31/01 năm sau đôi khi còn chậm muộn; công tác công khai tài chính theo Thông tư số 343/2016/TT-BTC tại một số xã mới chỉ dừng lại ở hình thức niêm yết ngắn ngày tại trụ sở mà chưa phát thanh rộng rãi cho người dân.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân của những tồn tại trên bắt nguồn từ cả yếu tố khách quan và chủ quan. Về mặt khách quan, huyện Thanh Sơn có địa bàn rộng, giao thông chia cắt, tỷ lệ lao động qua đào tạo chỉ đạt 14,5%, các doanh nghiệp và hộ sản xuất kinh doanh quy mô nhỏ lẻ dẫn đến nguồn thu hạn hẹp. Về mặt chủ quan, trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ tài chính - kế toán cấp xã không đồng đều; sự kiểm tra, giám sát của Hội đồng nhân dân cấp xã trong nhiều thời điểm còn mang tính hình thức.

Dữ liệu nghiên cứu phản ánh rõ nét qua các bảng tổng hợp thu chi và biểu đồ so sánh cơ cấu ngân sách. Khi đặt trong mối tương quan với các địa phương khác thuộc tỉnh Phú Thọ, khoảng cách quản trị lộ rõ: huyện Lâm Thao (huyện nông thôn mới đầu tiên) đã tối ưu hóa nguồn thu nhờ đấu thầu công khai quỹ đất công ích và ứng dụng phần mềm quản lý, giúp các khoản thu 100% vượt từ 15% đến 20% dự toán; thành phố Việt Trì nâng tỷ trọng chi đầu tư phát triển lên 25% - 35% và giảm tỷ lệ trợ cấp cấp trên xuống dưới 10% tại các phường nội thị nhờ cơ chế cải cách hành chính một cửa hiện đại. Những kinh nghiệm này chứng minh rằng việc hoàn thiện thể chế quản lý nội bộ và ứng dụng công nghệ thông tin là chìa khóa then chốt để huyện Thanh Sơn nâng cao tính tự chủ tài chính.

Đề xuất và khuyến nghị

Dựa trên kết quả nghiên cứu thực chứng, luận văn đề xuất 4 nhóm giải pháp chiến lược nhằm hoàn thiện công tác quản lý ngân sách xã tại huyện Thanh Sơn:

Thứ nhất, tổ chức đào tạo và tập huấn chuyên sâu nhằm chuẩn hóa năng lực cho 100% Chủ tịch Hội đồng nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân và công chức tài chính - kế toán của 23 xã, thị trấn. Ủy ban nhân dân huyện chủ trì phối hợp với Sở Tài chính tổ chức các khóa bồi dưỡng định kỳ về quy trình lập dự toán trung hạn, kỹ năng thẩm tra báo cáo tài chính và nghiệp vụ kiểm soát chi theo Luật Ngân sách nhà nước năm 2015.

Thứ hai, đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin và chuyển đổi số trong quản lý ngân sách xã. Triển khai đồng bộ phần mềm kế toán ngân sách xã kết nối trực tiếp với Kho bạc Nhà nước huyện và Phòng Tài chính - Kế hoạch; tiến hành số hóa và đồng bộ hóa cơ sở dữ liệu quản lý quỹ đất công ích giữa cơ quan tài chính và cơ quan tài nguyên môi trường, hướng tới mục tiêu hoàn thành quản lý điện tử 100% trước năm 2020.

Thứ ba, khai thác triệt để các nguồn thu tại chỗ và chống thất thu ngân sách. Ủy ban nhân dân các xã cần tiến hành rà soát, lập phương án đấu thầu công khai toàn bộ quỹ đất công ích và mặt nước nuôi trồng thủy sản; phối hợp chặt chẽ với Chi cục Thuế huyện quản lý chặt chẽ thuế môn bài, thuế xây dựng tư nhân và các khoản phí, lệ phí tại bộ phận một cửa, phấn đấu nâng tỷ trọng nguồn thu tự cân đối lên mức 25% đến 30% trong tổng thu ngân sách xã.

Thứ tư, hoàn thiện hệ thống kiểm soát nội bộ và minh bạch hóa tài chính. Ban hành khung quy chế chi tiêu nội bộ mẫu áp dụng cho từng nhóm xã; thực hiện nghiêm túc quy trình công khai ngân sách theo Thông tư số 343/2016/TT-BTC với thời gian niêm yết bắt buộc tối thiểu 30 ngày tại trụ sở và công bố trên hệ thống truyền thanh cơ sở.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nội dung và kết quả nghiên cứu của luận văn mang giá trị ứng dụng cao cho nhiều nhóm đối tượng:

Nhóm 1: Cán bộ lãnh đạo Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân và công chức tài chính - kế toán tại 23 xã, thị trấn thuộc huyện Thanh Sơn và các huyện miền núi có điều kiện tương đồng. Luận văn cung cấp cẩm nang thực hành chi tiết về quy trình lập dự toán, tổ chức chấp hành thu chi và lập hồ sơ quyết toán ngân sách xã đúng chuẩn pháp lý.

Nhóm 2: Lãnh đạo và chuyên viên Phòng Tài chính - Kế hoạch, Kho bạc Nhà nước huyện Thanh Sơn. Tài liệu là căn cứ thực tiễn quan trọng để xây dựng định mức phân bổ dự toán ngân sách hàng năm và nâng cao hiệu lực công tác thẩm định, thanh tra tài chính cấp cơ sở.

Nhóm 3: Giảng viên, học viên cao học và sinh viên các chuyên ngành Quản lý kinh tế, Tài chính công, Quản lý công tại các trường đại học kinh tế. Đề tài cung cấp khung phương pháp luận nghiên cứu điển hình về kinh tế tài chính vi mô cấp xã.

Nhóm 4: Các nhà hoạch định chính sách thuộc Sở Tài chính và Hội đồng nhân dân tỉnh Phú Thọ. Luận văn là cơ sở tham khảo thực tế để rà soát, điều chỉnh tỷ lệ phần trăm phân chia nguồn thu và cơ chế trợ cấp có mục tiêu cho các xã vùng khó khăn, vùng đồng bào dân tộc thiểu số.

Câu hỏi thường gặp

Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 quy định vai trò của Hội đồng nhân dân cấp xã như thế nào trong quản lý tài chính? Hội đồng nhân dân cấp xã có thẩm quyền quyết định dự toán thu, chi ngân sách xã, phê chuẩn quyết toán ngân sách xã hàng năm và giám sát toàn diện quá trình thực hiện dự toán. Hội đồng nhân dân xã bảo đảm các nguồn lực tài chính được phân bổ đúng mục tiêu an sinh và phát triển kinh tế địa phương.

Tại sao các xã thuộc huyện Thanh Sơn lại phụ thuộc lớn vào nguồn bổ sung từ ngân sách cấp trên? Do đặc thù miền núi có hơn 80% diện tích là đất đồi núi dốc, sản xuất nông lâm nghiệp quy mô nhỏ lẻ, tỷ lệ hộ nghèo chiếm 16,16% và cơ sở hạ tầng hạn chế. Nguồn thu tại chỗ của xã rất mỏng, không đủ bù đắp các nhiệm vụ chi thường xuyên bắt buộc, đòi hỏi ngân sách cấp trên phải cấp bù cân đối trên 80%.

Mức dự phòng ngân sách xã được quy định cụ thể ra sao và sử dụng trong trường hợp nào? Theo quy định hiện hành, ngân sách xã phải bố trí mức dự phòng từ 2% đến 4% trên tổng dự toán chi ngân sách. Nguồn kinh phí dự phòng này do Ủy ban nhân dân xã quyết định sử dụng nhằm kịp thời khắc phục hậu quả thiên tai, dịch bệnh, cứu trợ đột xuất hoặc các nhiệm vụ an ninh quốc phòng cấp bách chưa được bố trí trong dự toán đầu năm.

Huyện Thanh Sơn có thể học tập được kinh nghiệm gì từ mô hình quản lý của huyện Lâm Thao? Thanh Sơn có thể tiếp thu trực tiếp bài học đấu thầu công khai quỹ đất công ích và ứng dụng phần mềm vi tính trong quản lý bộ phận một cửa. Việc minh bạch hóa thông tin đất đai đã giúp Lâm Thao vượt từ 15% đến 20% kế hoạch thu phí, lệ phí và đất công ích, tạo sự chủ động tài chính rõ rệt cho cấp xã.

Quy trình và thời hạn quyết toán ngân sách cấp xã được quy định như thế nào? Ban Tài chính xã lập báo cáo quyết toán theo đúng mục lục ngân sách nhà nước, trình Ủy ban nhân dân xã để báo cáo Hội đồng nhân dân xã phê chuẩn. Thời hạn chỉnh lý quyết toán ngân sách xã kết thúc vào ngày 31/01 năm sau, sau đó báo cáo quyết toán được gửi về Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện thẩm định và niêm yết công khai tối thiểu 30 ngày.

Kết luận

  • Luận văn hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và hành lang pháp lý về quản lý ngân sách cấp xã theo Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 và Thông tư số 344/2016/TT-BTC.
  • Phân tích thực trạng thu, chi ngân sách tại 23 xã, thị trấn huyện Thanh Sơn giai đoạn 2015 - 2017, chỉ rõ sự mất cân đối khi chi thường xuyên chiếm tới 70% - 80% và nguồn thu tại chỗ còn phụ thuộc lớn vào cấp trên.
  • Chỉ ra các điểm nghẽn cốt lõi gồm công tác lập dự toán chưa sát, tiến độ quyết toán chậm muộn và năng lực đội ngũ công chức tài chính cơ sở chưa đồng đều với tỷ lệ lao động qua đào tạo toàn huyện chỉ đạt 14,5%.
  • Đề xuất 4 nhóm giải pháp có tính khả thi cao: chuẩn hóa năng lực cán bộ, chuyển đổi số quản trị ngân sách, đấu thầu minh bạch quỹ đất công ích để tăng thu tại chỗ, và hoàn thiện quy chế chi tiêu nội bộ gắn với công khai tài chính.
  • Lộ trình thực hiện giải pháp được định hình trọng tâm trong giai đoạn 2018 - 2020 và định hướng hoàn thiện đồng bộ đến năm 2025 nhằm nâng cao tính tự chủ ngân sách cấp cơ sở.

Quý độc giả, cán bộ quản lý tài chính và các nhà nghiên cứu quan tâm có thể tham khảo toàn văn luận văn thạc sĩ để khai thác chi tiết hệ thống bảng biểu, ma trận số liệu khảo sát và các mẫu biểu quản lý ngân sách xã chuyên sâu.