Tổng quan nghiên cứu

Huyện Lệ Thủy, tỉnh Quảng Bình sở hữu diện tích tự nhiên 1.401,8 km2 cùng dân số trung bình đạt 143.062 người phân bố trên 26 xã và 2 thị trấn. Trong giai đoạn 2015 - 2017, huyện duy trì nhịp độ tăng trưởng giá trị sản xuất bình quân ấn tượng ở mức 10,64%/năm, kéo giảm tỷ lệ hộ nghèo xuống dưới 6% và nâng tỷ lệ hộ khá, giàu lên trên 55%. Dù vậy, công tác quản trị tài chính công tại cấp cơ sở vẫn đứng trước nhiều rào cản lớn. Mặc dù tổng thu ngân sách xã đạt 170.269 triệu đồng vào năm 2014 và duy trì mức tăng trưởng bình quân 4,4%/năm trong giai đoạn 2014 - 2016, nguồn thu tự chủ tại chỗ vẫn rất khiêm tốn, dẫn đến tình trạng hơn 70% tổng chi tiêu phải dựa vào nguồn bổ sung từ ngân sách cấp trên.

Vấn đề cốt lõi đặt ra là cơ chế phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi hiện hành chưa tạo đủ động lực cho chính quyền cấp xã chủ động khai thác tiềm năng kinh tế địa phương. Công tác lập dự toán còn mang nặng tính hình thức, chủ yếu dựa trên số thực hiện của năm trước mà chưa bám sát chiến lược phát triển kinh tế - xã hội. Thêm vào đó, định mức phân bổ chi thường xuyên xây dựng trên mức lương cơ sở cũ 730.000 đồng đã gây áp lực nghiêm trọng lên khả năng điều hành ngân sách khi lương cơ sở thực tế tăng lên mức 1.150.000 đồng vào năm 2016.

Luận văn hướng tới mục tiêu hệ thống hóa lý luận về quản lý ngân sách xã, đánh giá toàn diện thực trạng thu - chi và chu trình ngân sách tại 28 xã, thị trấn của huyện Lệ Thủy trong giai đoạn 2014 - 2016, từ đó xây dựng hệ thống giải pháp khả thi đến năm 2020. Nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn sâu sắc, cung cấp căn cứ định lượng giúp Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân huyện và Phòng Tài chính - Kế hoạch nâng cao năng lực tự cân đối ngân sách cơ sở, tối ưu hóa hiệu quả phân bổ nguồn lực công và thúc đẩy hoàn thành chương trình xây dựng nông thôn mới.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng Lý thuyết phân cấp tài khóa và Lý thuyết quản lý tài chính công hiện đại để xây dựng khung phân tích toàn diện. Phân cấp tài khóa khẳng định việc trao quyền tự chủ tài chính cho chính quyền cấp cơ sở giúp tối ưu hóa việc cung cấp dịch vụ công do chính quyền địa phương nắm rõ nhu cầu của cư dân. Kết hợp với đó, lý thuyết quản lý tài chính công định hướng việc chuyển đổi từ quản lý theo yếu tố đầu vào sang quản lý theo kết quả đầu ra, bảo đảm tính minh bạch và trách nhiệm giải trình.

Mô hình nghiên cứu vận hành theo chu trình ngân sách 3 giai đoạn khép kín: Lập dự toán, Chấp hành dự toán thu - chi và Quyết toán ngân sách. Các khái niệm trung tâm bao gồm: Ngân sách xã (cấp ngân sách cơ sở kiêm đơn vị dự toán đặc biệt không có đơn vị trực thuộc), Tự chủ tài chính cấp xã, Cân đối ngân sách nhà nước và Phân cấp quản lý tài chính công. Khung pháp lý nền tảng của nghiên cứu dựa trên Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 và năm 2015, Nghị định 60/2003/NĐ-CP, Nghị định 92/2009/NĐ-CP, Thông tư 60/2003/TT-BTC của Bộ Tài chính, cùng Nghị quyết 146/2010/NQ-HĐND và Quyết định 12/2010/QĐ-UBND của tỉnh Quảng Bình.

Phương pháp nghiên cứu

Dữ liệu thứ cấp được thu thập từ Niên giám thống kê huyện Lệ Thủy năm 2017, báo cáo quyết toán ngân sách giai đoạn 2014 - 2016 tại Phòng Tài chính - Kế hoạch, Chi cục Thuế và Kho bạc Nhà nước huyện Lệ Thủy. Dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua khảo sát trực tiếp 100 đối tượng từ tháng 11 đến tháng 12 năm 2017. Cỡ mẫu bao gồm 70 cán bộ quản lý (2 lãnh đạo Ủy ban nhân dân huyện, 12 cán bộ Phòng Tài chính - Kế hoạch và Chi cục Thuế, 28 lãnh đạo Ủy ban nhân dân xã, 28 cán bộ tài chính kế toán xã) và 30 hộ dân kinh doanh, tiểu thủ công nghiệp tại 6 địa bàn trọng điểm: Phong Thủy, Sơn Thủy, Hoa Thủy, Hưng Thủy, Hồng Thủy và thị trấn Kiến Giang (5 phiếu cho mỗi địa bàn).

Phương pháp chọn mẫu phân tầng có chủ đích được áp dụng nhằm bao quát đầy đủ 4 vùng sinh thái đặc thù của huyện: vùng đồng bằng, đồi trung du, ven biển và vùng cao. Nghiên cứu kết hợp phương pháp thống kê mô tả, phương pháp so sánh và phương pháp chuyên gia. Toàn bộ số liệu được tổng hợp, xử lý trên phần mềm Microsoft Excel 2010. Việc lựa chọn công cụ này xuất phát từ khả năng phân tổ thống kê linh hoạt, xử lý chính xác các biến động thu chi tài chính công và hỗ trợ trực quan hóa dữ liệu đa chiều phục vụ kiểm định thực trạng.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, quy mô thu ngân sách xã có sự tăng trưởng nhưng cơ cấu bộc lộ tính thiếu bền vững sâu sắc. Tổng thu ngân sách xã đạt 170.269 triệu đồng năm 2014, tăng lên 176.568 triệu đồng năm 2015 và đạt 179.123 triệu đồng năm 2016, đạt tốc độ tăng bình quân 4,4%/năm. Tuy nhiên, nguồn thu bổ sung từ ngân sách cấp trên luôn chiếm tỷ trọng áp đảo lên tới 74,17% vào năm 2014 (tương ứng 126.289 triệu đồng), trong khi các khoản thu địa bàn hưởng 100% chỉ dao động ở mức 10% đến 12%.

Thứ hai, phát sinh sự biến động bất thường và thiếu ổn định tại các khoản thu liên quan đến đất đai. Thu từ quỹ đất công ích và đất công năm 2016 tăng đột biến 465,6% so với năm 2015 (tăng trưởng bình quân 278,5%/năm giai đoạn 2014 - 2016). Tiền cấp quyền sử dụng đất năm 2016 tăng 174,8% so với năm 2015, đưa tốc độ tăng trưởng bình quân đạt 38,2%/năm. Lệ phí trước bạ nhà đất năm 2016 cũng ghi nhận mức tăng 127,8% so với năm 2015.

Thứ ba, công tác lập và phân bổ dự toán chi thường xuyên bộc lộ mâu thuẫn lớn với nhu cầu thực tế. Khảo sát 70 cán bộ cho thấy có tới 72,86% ý kiến đánh giá khả năng đáp ứng của chi ngân sách so với yêu cầu thực tế là chưa tốt; 51,43% đánh giá định mức phân bổ ngân sách hàng năm chưa hợp lý. Nguyên nhân bắt nguồn từ việc định mức chi hoạt động 15.000 đồng/người dân và 15.000 đồng/biên chế được xây dựng cố định theo mức lương cơ sở 730.000 đồng, hoàn toàn bị lạc hậu khi tiền lương cơ sở điều chỉnh tăng lên 1.050.000 đồng rồi 1.150.000 đồng.

Thứ tư, năng lực của đội ngũ quản lý tài chính cấp cơ sở chưa đồng đều. Dù 100% cán bộ Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện và 89,29% cán bộ kế toán xã đạt trình độ đại học trở lên, tỷ lệ Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã (chủ tài khoản) có bằng đại học chỉ đạt 60,71% và phần lớn thuộc các chuyên ngành kỹ thuật, nông nghiệp thay vì kinh tế. Bên cạnh đó, 50% cán bộ được khảo sát nhận định tính tự chủ, tự quyết trong phê duyệt ngân sách xã hiện nay vẫn mang nặng tính hình thức.

Thảo luận kết quả

Thực trạng phụ thuộc nguồn trợ cấp cấp trên bắt nguồn từ thói quen trông chờ ỷ lại vào cơ chế phân bổ cũ, cùng với việc chính quyền xã chưa chủ động rà soát để tận thu các nguồn phát sinh trên địa bàn. Hiện tượng thu quỹ đất công ích tăng vọt là do nhiều xã đã thực hiện cho thuê khoán quỹ đất thu tiền một lần cho nhiều năm để dồn nguồn chi tiêu trong một năm, tạo ra rủi ro thâm hụt nguồn thu lớn cho các năm kế tiếp.

Khi so sánh với kinh nghiệm thực tiễn tại huyện Gia Lộc (Hải Dương) - nơi thành lập Ban chống thất thu và công khai mức thuế từng hộ kinh doanh qua đài truyền thanh, hay huyện Tiền Hải (Thái Bình) - nơi thu thuế xây dựng vãng lai đạt kỷ lục giúp ngân sách xã đạt 194.131 triệu đồng năm 2014, huyện Lệ Thủy chưa phát huy tốt sự phối hợp liên ngành giữa Thuế, Tài chính và Ủy ban nhân dân cấp xã.

Về phương diện trực quan hóa, toàn bộ dữ liệu trên có thể được thể hiện qua biểu đồ hình tròn về cơ cấu nguồn thu (minh họa rõ nét phần diện tích chiếm hơn 70% của nguồn thu bổ sung) kết hợp cùng bảng thống kê so sánh biến động chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển giai đoạn 2014 - 2016. Sự tương phản này làm nổi bật tính cấp bách của việc phải tái cơ cấu thu - chi tại địa phương.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, hoàn thiện quy trình lập và phân bổ dự toán ngân sách xã. Ủy ban nhân dân huyện chỉ đạo Phòng Tài chính - Kế hoạch hướng dẫn 28 xã, thị trấn áp dụng phương pháp lập ngân sách theo kết quả đầu ra, chuyển từ việc sao chép số liệu lịch sử sang dự báo dựa trên chiến lược phát triển kinh tế địa phương. Mục tiêu là bảo đảm 100% các xã hoàn thành phê duyệt dự toán trước ngày 31/12 hàng năm, giảm tỷ lệ chênh lệch giữa dự toán và thực hiện xuống dưới 5% trong giai đoạn 2018 - 2020.

Thứ hai, đẩy mạnh các biện pháp chống thất thu và khai thác bền vững nguồn thu tại chỗ. Chi cục Thuế huyện phối hợp chặt chẽ với Ban Tài chính xã thành lập tổ công tác liên ngành rà soát toàn bộ các hộ kinh doanh cá thể, hoạt động xây dựng cơ bản tư nhân và khai thác khoáng sản. Chấm dứt triệt để tình trạng thu khoán đất công nhiều năm trong một kỳ ngân sách. Mục tiêu nâng tỷ trọng nguồn thu tự cân đối tại địa bàn lên mức 25% đến 30% tổng thu ngân sách xã vào năm 2020, duy trì tốc độ tăng thu phí, lệ phí tối thiểu 10%/năm.

Thứ ba, điều chỉnh định mức phân bổ chi thường xuyên và siết chặt kỷ luật chi đầu tư công. Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Bình cần sớm ban hành định mức chi hoạt động mới cho cấp xã, gắn với mức lương cơ sở hiện hành thay vì giữ mức 15.000 đồng/người dân. Ủy ban nhân dân các xã phải thực hiện tiết kiệm tối thiểu 10% chi thường xuyên để tạo nguồn cải cách tiền lương, kiên quyết đình chỉ các công trình xây dựng cơ bản chưa bố trí rõ nguồn vốn, bảo đảm thanh quyết toán đúng thời hạn và không để phát sinh nợ đọng xây dựng cơ bản sau năm 2019.

Thứ tư, chuẩn hóa đội ngũ cán bộ và đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin. Phòng Nội vụ phối hợp với Phòng Tài chính - Kế hoạch và Kho bạc Nhà nước tổ chức bồi dưỡng định kỳ nghiệp vụ kế toán công, tập trung vào kỹ năng hạch toán tài sản cố định và chi chuyển nguồn cho 100% cán bộ tài chính xã. Đồng thời, triển khai thống nhất phần mềm kế toán ngân sách xã tích hợp trực tuyến với Kho bạc Nhà nước, bảo đảm thực hiện công khai tài chính 100% theo đúng Thông tư 21/2005/TT-BTC và Thông tư 89/2010/TT-BTC trước năm 2020.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Cán bộ quản lý tài chính công tại cấp huyện bao gồm lãnh đạo Ủy ban nhân dân huyện, cán bộ Phòng Tài chính - Kế hoạch, Chi cục Thuế và Kho bạc Nhà nước huyện Lệ Thủy. Nghiên cứu mang lại cái nhìn toàn diện về thực trạng điều hành thu chi cấp cơ sở, hỗ trợ công tác thẩm tra dự toán, phân bổ chỉ tiêu ngân sách và tăng cường kiểm soát chi qua Kho bạc đạt hiệu quả cao.

Lãnh đạo Ủy ban nhân dân xã và cán bộ Ban Tài chính xã tại 28 xã, thị trấn trên địa bàn. Tài liệu cung cấp cẩm nang thực tiễn giúp nhận diện các lỗi sai phổ biến trong quản lý quỹ đất công, quy trình lập bảng kê chứng từ rút dự toán và phương pháp xây dựng dự toán thu chi bám sát kế hoạch kinh tế địa phương.

Học viên cao học, nghiên cứu sinh và giảng viên chuyên ngành Quản lý kinh tế, Quản trị công, Tài chính - Ngân hàng. Luận văn là tài liệu tham khảo giá trị về phương pháp kết hợp nghiên cứu định lượng với định tính, quy trình thiết kế bảng hỏi khảo sát tài chính công và cách tiếp cận chu trình ngân sách cấp cơ sở tại khu vực Bắc Trung Bộ.

Các nhà hoạch định chính sách tại Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Công trình cung cấp các bằng chứng thực nghiệm quan trọng về sự bất cập của định mức phân bổ ngân sách theo tiêu chí dân số và lương cơ sở cũ, làm cơ sở khoa học để ban hành các nghị quyết phân cấp tài chính địa phương trong các kỳ ổn định ngân sách tiếp theo.

Câu hỏi thường gặp

Nguyên nhân chính khiến ngân sách xã tại huyện Lệ Thủy phụ thuộc lớn vào nguồn bổ sung từ cấp trên là gì?

Khoản thu bổ sung từ cấp trên chiếm trên 70% tổng thu do cơ cấu kinh tế của huyện thuần nông với tỷ trọng nông nghiệp chiếm gần 40%, các nguồn thu quy mô lớn đều do cấp tỉnh và huyện trực tiếp quản lý. Bên cạnh đó, chính quyền xã chưa phát huy tính chủ động khai thác các khoản thu sự nghiệp, phí và lệ phí tại chỗ.

Đâu là rào cản lớn nhất trong công tác phân bổ chi ngân sách xã giai đoạn 2014 - 2016?

Rào cản lớn nhất là định mức chi hoạt động 15.000 đồng/người dân và 15.000 đồng/biên chế được xây dựng trên nền lương cơ sở 730.000 đồng, khiến 72,86% cán bộ khảo sát đánh giá chi ngân sách không đáp ứng được yêu cầu hoạt động khi mức lương cơ sở thực tế đã tăng lên 1.150.000 đồng.

Tình trạng thu khoán đất công ích dồn nhiều năm gây ra hệ lụy gì cho ngân sách địa phương?

Việc một số xã thu dồn tiền khoán đất công nhiều năm và chi dùng hết trong một năm tài chính tạo ra mức tăng trưởng thu ảo trong ngắn hạn (thu đất công năm 2016 tăng 465,6% so với 2015), nhưng làm triệt tiêu nguồn thu tự cân đối của các năm tiếp theo, dẫn tới thâm hụt ngân sách thường xuyên.

Năng lực chuyên môn của cán bộ cấp xã ảnh hưởng như thế nào đến công tác quản lý tài chính?

Mặc dù 89,29% cán bộ tài chính xã có trình độ đại học, nhưng 60,71% Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã có chuyên môn ngoài ngành kinh tế, gây khó khăn trong việc phê duyệt dự toán. Nhiều kế toán còn lúng túng khi hạch toán chi đầu tư xây dựng cơ bản, tài sản cố định và chi chuyển nguồn quyết toán.

Bài học kinh nghiệm thực tiễn nào từ huyện Gia Lộc và Tiền Hải có thể áp dụng ngay tại Lệ Thủy?

Huyện Lệ Thủy có thể áp dụng ngay mô hình công khai danh sách và mức thuế hộ kinh doanh qua đài truyền thanh của huyện Gia Lộc để chống thất thu, đồng thời thực hiện cơ chế tiết kiệm 10% chi thường xuyên gắn với kiểm soát chặt chẽ vốn xây dựng cơ bản của huyện Tiền Hải.

Kết luận

Luận văn đã làm rõ vai trò huyết mạch của ngân sách xã trong việc bảo đảm nguồn lực vận hành bộ máy chính quyền cơ sở và thúc đẩy xây dựng nông thôn mới tại huyện Lệ Thủy.

Nghiên cứu chỉ ra bức tranh thực trạng thu ngân sách đạt tốc độ tăng trưởng 4,4%/năm nhưng thiếu bền vững do nguồn thu bổ sung từ cấp trên chiếm hơn 70% và nguồn thu từ đất đai biến động phức tạp.

Công trình xác định rõ các điểm nghẽn cốt lõi gồm định mức chi phân bổ lạc hậu, công tác lập dự toán còn mang tính hình thức và năng lực điều hành tài chính của một bộ phận lãnh đạo xã còn hạn chế.

Hệ thống 4 nhóm giải pháp mang tính hành động cao đã được đề xuất, bao gồm đổi mới lập dự toán theo kết quả đầu ra, chống thất thu thuế, điều chỉnh định mức chi thường xuyên và hiện đại hóa công nghệ quản lý tài chính công.

Đóng góp nổi bật của luận văn là hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận kết hợp bộ dữ liệu thực nghiệm gồm 100 phiếu khảo sát và chuỗi số liệu tài chính giai đoạn 2014 - 2016, tạo tiền đề vững chắc cho việc hoạch định chính sách ngân sách đến năm 2020.

Trong giai đoạn tiếp theo, các cơ quan ban ngành tại huyện Lệ Thủy cần khẩn trương đưa các giải pháp vào thực tiễn, chuẩn hóa quy trình phân cấp và số hóa toàn diện nghiệp vụ ngân sách xã để nâng cao hiệu quả quản trị tài chính công địa phương.