Chương 1 ĐẠI CƯƠNG VỀ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC VÀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẤT ĐAI 1. ĐẠI CƯƠNG VỀ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 1. Một số vấn đề chung về quản lý hành chính nhà nước 1.1 Khái niệm * Khái niệm về quản lý Hiện nay có nhiều cách giải thích thuật ngữ quản lý, có quan niệm cho rằng quản lý là cai trị; cũng có quan niệm cho rằng quản lý là điều hành, điều khiển, chỉ huy [15]. Quan niệm chung nhất về quản lý được nhiều người hấp nhận do điều khiển học đưa ra như sau: Quản lý là sự tác đ ộngđìịh hướng bất kỳ lên một hệ thông nào đó nhằm trật tự hóa và hướng nó phát triển phù hợp với những quy luật nhất định.
Quan niệm này không những phù hợp với hệ thống máy móc thiết bị, cơ thể sống, mà còn phù hợp với một tập thể người, một tổ chức hay một cơ quan nhà nước [9]. Hiểu theo góc độ hành động, quản lý là điều khiển và được phân thành 3 loại [15]. Các loại hình này giống nhau là đều do con người điều khiển nhưng khác nhau vềđối tượng quản lý. Loại hình thứ nhất: là việc con người điều khiển các vật hữu sinh không phải con người, để bắt chúng phải thực hiện ý đồ của người điều khiển.
Loại hình này được gọi là quản lý sinh học, quản lý thiên nhiên, quản lý môi trường. Ví dụ con người quản lý vật nuôi, cây trồng. Loại hình thứ hai: là việc con người điều khiển các vật vô tri vô giác để bắt chúng thực hiện ý đồ của người điều khiển. Loại hình này được gọi là quản lý kỹ thuật.
Ví dụ, con người điều khiển các loại máy móc. Loại hình thứ ba: là việc con người điều khiển con người. Loại hình này được gọi là quản lý xã hội (hay quản lý con người). Quản lý xã hội được Mác coi là chức năng quản lý đặc biệt được sinh ra từ tính chất xã hội hoá lao động.
Hiện nay, khi nói đến quản lý, thường người ta chỉ nghĩ đến quản lý xã hội. Vì vậy sau đây chúng ta chỉ nghiên cứu loại hình quản lý thứ ba này, tức là quản lý xã hội. Từđó có thể đưa ra khái niệm quản lý theo nghĩa hẹp (tức là quản lý xã hội) như sau: Quản lý là sự tác động chỉ huy, điều khiển các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người để chúng phát triển phù hợp với quy luật, đạt tới mục đích đã đề ra và đúng ý chí của người quản lý [15]. Quản lý Xã hội là một yếu tố hết sức quan trọng không thể thiếu trong đời sống xã hội.
Xã hội phát triển càng cao thì vai trò của người quản lý càng lớn và nội dung quản lý càng phức tạp. Trong công tác quản lý có rất nhiều yếu tố tác động, nhưng đặc biệt lưu ý tới 5 yếu tố sau đây [15] : Thứ nhất là yếu tố xã hội hay yếu tố con người: Yếu tố này xuất phát từ bản chất con người là tổng hoà các mối quan hệ xã hội. Mọi sự phát triển của xã hội đều thông qua hoạt động của con người. Các cơ quan, các viên chức lãnh đạo quản lý cần phải giải quyết một cách đúng đắn, có cơ sở khoa học và thực lực các mối quan hệ xã hội giữa người và người trong mọi lĩnh vực hoạt động quản lý nhà nước.
Thứ hai là yếu tố chính trị: Yếu tố chính trị trong quản lý đòi hỏi những người quản lý phải quán triệt tư tưởng, phải biết mình quản lý cho giai cấp nào, cho nhà nước nào mà xác định theo chủ trương, chính sách nào. Thứ ba là yếu tố tổ chức: Tổ chức là khoa học về sự thiết lập các mối quan hệ giữa những con người để thực hiện một công việc quản lý. Đó là sự sắp đặt một hệ thống bộ máy quản lý, quy định chức năng và thẩm quyền cho từng cơ quan trong bộ máy ấy. Thứ tư là yếu tố quyền uy: Quyền uy là thể thống nhất giữa quyền lực và uy tín trong quản lý.
Quyền lực là công cụ để quản lý bao gồm một hệ thống pháp luật, điều lệ quy chế, nội quy, kỷ luật, kỷ cương. Uy tín là phẩm chất đạo đức và bản lĩnh chính trị vững vàng, có kiến thức và năng lực, biết tổ chức và điều hành công việc trung thực, thẳng thắn, có lối sống lành mạnh, có khả năng đoàn kết, có phong cách dân chủ tập thể, có ý thức tổ chức kỷ luật, gương mẫu, nói đi đôi với làm, được quần chúng tín nhiệm. Chỉ có quyền lực hoặc chỉ có uy tín thì chưa đủ để quản lý, người quản lý cần có cả hai mặt thì quản lý mới đạt hiệu quả. Thứ năm là yếu tố thông tin: Trong quản lý thông tin là nguồn, là căn cứ để ra quyết định quản lý nhằm mang lại hiệu quả.
Không có thông tin chính xác và kịp thời người quản lý sẽ bị tụt hậu, không bắt kịp nhịp độ phát triển của xã hội. Trong 5 yếu tố trên yếu tố xã hội, yếu tố chính trị là yếu tố xuất phát, là mục đích chính trị của quản lý; còn tổ chức, quyền uy, thông tin là 3 yếu tố biện pháp kỹ thuật và nghệ thuật quản lý. * Khái niệm về quản lý nhà nước [15] Trong hệ thống các chủ thể quản lý xã hội Nhà nước là chủ thể duy nhất quản lý xã hội toàn dân, toàn diện bằng pháp luật. Cụ thể như sau: -Nhà nước quản lý toàn dân là nhà nước quản lý toàn bộ những người sống và làm việc trên lãnh thổ quốc gia, bao gồm công dân và những người không phải là công dân.
Nhà nước quản lý toàn diện là nhà nước quản lý toàn bộ các lĩnh vực của đời sống xã hội theo nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thồ. Nhà nước quản lý toàn bộ các lĩnh vực đời sống xã hội có nghĩa là các cơ quan quản lý điều chỉnh mọi khía cạnh hoạt động của xã hội trên cơ sở pháp luật quy định. -Nhà nước quản lý bằng pháp luật là nhà nước lấy pháp luật làm công cụ xử lý các hành vi vi phạm pháp luật theo luật định một cách nghiêm minh. Vậy Quản lý nhà nước là dạng quản lý xã hội mang tính quyền lực nhà nước, được sử dụng quyền lực nhà nước để điều chỉnh các quan hệ xã hội và hành vi hoạt động của con người để duy trì, phát triển các mối quan hệ xã hội, trật tự pháp luật nhằm thực hiện chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước.
Quản lý xã hội là thực hiện các chức năng tổ chức nhằm tạo những điều kiện cần thiết để đạt những mục đích đề ra trong quá trình hoạt động chung của con người trong xã hội. Vì vậy, từ khi xuất hiện nhà nước, quản lý xã hội được nhà nước đảm nhận. Nhưng, quản lý xã hội không chỉ do nhà nước với tư cách là một tổ chức chính trị đặc biệt thực hiện, mà còn do tất cả các bộ phận khác cấu thành hệ thống chính trị thực hiện như: các chính đảng, tổ chức xã hội. Ở góc độ hoạt động kinh tế, văn hoá - xã hội, chủ thể quản lý xã hội còn là gia đình, các tổ chức tư nhân.
Quản lý nhà nước là các công việc của nhà nước, được thực hiện bởi tất cả các cơ quan nhà nước; cũng có khi do nhân dân trực tiếp thực hiện bằng hình thức bỏ phiếu hoặc do các tổ chức xã hội, các cơ quan xã hội thực hiện nếu được nhà nước giao quyền thực hiện chức năng nhà nước. Quản lý nhà nước thực chất là sự quản lý có tính chất nhà nước, do nhà nước thực hiện thông qua bộ máy nhà nước trên cơ sở quyền lực nhà nước nhằm thực hiện các nhiệm vụ, chức năng của Chính phủ là hệ thống cơ quan được thành lập để chuyên thực hiện hoạt động quản lý nhà nước. * Khái niệm về quản lý hành chính nhà nước [15] Quản lý hành chính nhà nước là hoạt động hành chính của cơ quan thực thi quyền lực nhà nước (quyền hành pháp) để quản lý, điều hành các lĩnh vực của đời sống xã hội theo quy định của pháp luật, đó là Chính phủ và Uỷ ban nhân dân các cấp. Tuy hệ thống các cơ quan: quyền lực, xét xử và kiểm sát thực hiện quyền lập pháp và tư pháp không thuộc hệ thống quản lý hành chính nhà nước nhưng trong cơ chế vận hành của nó cũng có công tác hành chính như chế độ công vụ, công tác tổ chức cán bộ.
và phần công tác này cũng phải tuân thủ những quy định thống nhất của nền hành chính nhà nước. Quyền hành pháp có 2 nội dung: -Một là lập quy được thực hiện bằng việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật để hướng dẫn thực hiện pháp luật. -Hai là quản lý hành chính nhà nước tức là tổ chức, điều hành, phối hợp các hoạt động kinh tế - xã hội để đưa luật pháp vào đời sống xã hội. Các cơ quan hành chính nhà nước thực thi quyền hành pháp, không có quyền lập pháp và tư pháp nhưng góp phần quan trọng vào quá trình lập pháp và tư pháp Như vậy, tổ chức và hoạt động hành chính có phạm vi rộng hơn việc thực thi quyền hành pháp.
Nhà nước quản lý đất nước bằng pháp luật chứ không chỉ bằng đạo lý. Pháp luật là thể chế hoá đường lối chủ trương của Đảng, thể hiện ý chí của nhân dân, phải được thực hiện thống nhất trong cả nước; tuân theo pháp luật là chấp hành đường lối, chủ trương của Đảng. Như vậy, có thể hiểu: Quản lý hành chính nhà nước là hoạt động thực thi quyền hành pháp của Nhà nước, đó là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực pháp luật nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người để duy trì và phát triển các mối quan hệ xã hội và trật tự pháp luật nhằm thực hiện những chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước trong công cuộc xây dựng chủ nghĩa xã hội và bảo vệ tổ quốc xã hội chủ nghĩa, do các cơ quan trong hệ thông quản lý hành chính từ Chính phủở Trung ương xuống Uỷ ban nhân dân các cấp ở địa phương tiên hành. Từ khái niệm về quản lý hành chính nhà nước như trên, chúng ta thấy quản lý hành chính có 3 nội dung sau: Quản lý hành chính nhà nước là sự hoạt động thực thi quyền hành pháp: Hành pháp là một trong ba quyền của quyền lực nhà nước thống nhất mang tính quyền lực chính trị.