Chương I, VI PGS. NGUYEN THỊ ANH VÂN Chương II, V PGS. PHAM THI GIANG THU_ Chương IV TS. VŨ VĂN CƯƠNG Chương III LỜI NÓI ĐẦU Từ lâu, hệ thống chính sách công nói chung và chỉnh sách công tài nói riêng đã từng được quan niệm và sử dụng như là những công cụ quan trọng dé Nhà nước thực hiện các chức năng kinh tế và chức năng xã hội của mình.
Với ý nghĩa là một bộ phận cau thành quan trọng trong chính sách công tài của moi quốc gia. Trong nhiều năm nay Luật ngân sách nhà nước (hay Luật tài chính công, theo cách gọi của một số nhà khoa học) là lĩnh vực pháp luật da dành được sự quan tâm sâu sắc của các nhà lập pháp, giới luật gia, các nha quản ly và đông đảo sinh viên các ngành kinh tế, tài chính cũng như sinh viên ngành luật ở nhiều nước trên thé giới. Ở Việt Nam, trong những năm qua pháp luật về ngân sách nhà nước đã được tìm hiểu và khảo cứu như là một mảng quan trọng nhất trong môn học Luật tài chính tại Trường Đại học Luật Hà Nội và nhiều cơ sở đào tạo luật khác trong cả nước. Tuy nhiên, đứng trước yêu câu bức xúc của việc cải cách nén tài chính công ở nước ta trong giai đoạn hiện nay, đông thời cũng là dé đáp ứng yêu câu hội nhập quốc tế về phương diện luật pháp, việc nghiên cứu sâu hơn, kỹ hơn và toàn điện hơn về lĩnh vực pháp luật quan trọng này là một yêu cau khách quan đối với mọi cơ sở nghiên cứu và đào tạo luật học.
Dé đáp ứng yêu cau khách quan đó dong thời cũng là để từng bước hoàn thiện bộ giáo trình làm tài liệu nghiên cứu và giảng dạy luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội biên soạn cuốn giáo trình “Luật ngân sách nhà nước”. Giáo trình luật ngân sách nhà nước là một tài liệu độc lập trong hệ thông giáo trình và tài liệu tham khảo cua Truong, nó được biên soạn trên cơ sở kết hợp giữa kinh nghiệm giảng dạy và nghiên cứu nhiễu năm của các tác giả, cùng với việc khảo cứu có chọn lọc các tài liệu trong nước và nước ngoài, gắn với việc tham chiếu, so sánh các quy tắc của pháp luật thực định Việt Nam và pháp luật nước ngoài về những vấn dé có liên quan đến lĩnh vực tài chính công và ngán sách nhà nước. Y thức rằng chính sách công tài nói chung và pháp luật vê ngân sách nói riêng vốn là vấn dé phức tạp, mọi cô gắng và nỗ lực của các tác giả di lon đến đâu chắc cũng sẽ không tránh khỏi những khiếm khuyết nhất định. Trong lan xuất bản này, tập thé tác giả mong muốn nhận được nhiều ý kiến đóng gop, phê bình thiện chí của bạn đọc gan xa để giáo trình này có thé được tu chính hoàn thiện hơn trong các lan xuất bản sau.
Xin tran trọng giới thiệu cùng bạn doc. TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI CHUONG I~ NHAP MÔN LUẬT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHUONG I NHAP MON LUAT NGAN SACH NHA NUOC I. TONG QUAN VE NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Sự ra đời của ngân sách nhà nước va thuật ngữ ngân sách nhà nước Lịch sử tài chính công đã chứng minh răng có sự khác nhau đáng kể giữa ngân sách nhà nước và thuật ngữ “ngân sách nha nước”.
Nếu ngân sách nhà nước - với ý nghĩa là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của nhà nước được ra đời từ rất sớm cùng với sự hình thành của nhà nước trong lịch sử thì thuật ngữ ngân sách nhà nước - với tính cách là một khái niệm khoa học, lại ra đời muộn hơn rất nhiều, khi nhà nước đã phát triển đến giai đoạn nhất định mà ở đó sự phân biệt giữa tài chính công và tài chính tư đã trở nên cần thiết như một nhu cầu bất khả tránh. Trong thời kì đầu của lịch sử nhà nước, quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của nhà nước (mà sau này được gọi là quỹ ngân sách nhà nước) do người đứng đầu nhà nước quyết định. Ở giai đoạn này, quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của nhà nước tuy cũng được thiết lập và sử dụng cho nhu cầu của nhà nước nhưng hoàn toàn chưa được quan niệm là “ngân sách nhà nước” theo đúng nghĩa của danh từ này mà ngày nay chúng ta vẫn thường quan niệm. Sở di có thể nhận xét như vậy là bởi vì trong giai đoạn này, việc thiết lập, quản lí và sử dụng quỹ tiền tệ tập GIÁO TRÌNH LUẬT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC trung lớn nhất của nhà nước hầu như không được kế hoạch hoá, không được xác định niên độ và cũng không có luật lệ nào điều chỉnh một cách chỉ tiết, cụ thé.“ Mặt khác, vào thời điểm đó, người ta cũng chưa thể phân biệt và phân tách một cách rạch roi giữa các khoản chi tiêu công cộng mang tính quốc gia với các khoản chi tiêu mang tính cá nhân của người đứng đầu bộ máy nhà nước.
Các khoản thu và chi của người đứng đầu quốc gia luôn được hiểu đồng nghĩa với việc thu, chỉ của bộ máy chính quyền nhà nước, mặc du trong nhiều trường hợp chúng được thực hiện không phải hoàn toàn vì lợi ích quốc gia. Sự mập mờ và thiếu minh bạch giữa lợi ích công và lợi ích tư trong việc hình thành, quản lí, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của nhà nước cùng với bản chất của chế độ tập quyền quân chủ đã khiến cho các khoản chỉ tiêu ngày càng gia tăng trong tình trạng không thể kiểm soát được. Trên thực tế, hầu như gánh nặng chi tiêu của bộ máy quyền lực không 16 này đều được chia sẻ bởi dân chúng bằng gánh nặng thuế khoá nhưng chính những người phải đóng thuế là dân chúng lai không thé kiểm soát được giới hạn các khoản thu và các khoản chi mà nhà nước thực hiện. Sự độc quyền của nhà vua (với tư cách là người đứng đầu nhà nước) trong việc quyết định các khoản thu và chỉ tiêu của chính quyền nhà nước thời bấy giờ cùng với sự mập mờ, thiếu công khai minh bạch trong hoạt động tài chính nhà nước chính là những đặc trưng cơ bản của nên tài chính thời quân chủ.
Trong suốt những năm tồn tại của nhà nước chiếm hữu nô lệ và nhà nước phong kiến, chế độ thuế khoá nặng nề, bất công cùng với sự chi tiêu lãng phí của nhà nước đã nhen nhóm trong (1).Xem: Từ điển thuật ngữ tài chính tin dụng, Nxb. Tài chính, Hà Nội, 1996, tr. 8 CHUONG I~ NHAP MÔN LUẬT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC lòng dân chúng những khát vọng về một chế độ tài chính dân chủ, trong đó dân chúng phải có quyền tham gia kiểm soát việc thu thuế và quyết định việc sử dụng số tiền thuế đó như thế nào cho các nhu cầu công cộng. Ý tưởng về sự tách bạch giữa tài chính công (hoạt động thu, chi của nhà nước) và tài chính tư (hoạt động thu, chi của cá nhân các thành viên trong bộ máy quyền lực nhà nước) đã bắt đầu manh nha từ trong lòng chế độ phong kiến và trở thành mục tiêu đấu tranh của các tầng lớp xã hội tiễn bộ (trong đó đại diện điển hình là giai cấp tư sản) nhằm chống lại chế độ vương triều phong kiến.
Cho đến khi quốc hội đầu tiên ra đời trong lịch sử và trở thành một nhánh quyền lực trong bộ máy nhà nước thì sứ mệnh đầu tiên của quốc hội là phải tim cách đoạt từ tay nhà vua thẩm quyền về tài chính, bao gồm quyền biểu quyết các khoản thu (chủ yếu là thuế) và biểu quyết các khoản chi tiêu mà chính quyền phong kiến sẽ được phép thực hiện trong thời hạn nhất định. Sự thắng lợi đầy khó khăn của những người đại điện nhân dân (tức là quốc hội) trong cuộc tương tranh quyền lực với nhà vua vì mục đích đấu tranh cho việc hình thành một nền tài chính dân chủ tiễn bộ đã từng được xem là nguyên nhân chủ yêu dẫn đến sự ra đời của thuật ngữ “ngân sách nhà nước” trong lịch sử. Theo các tài liệu nghiên cứu một cách có hệ thống về ngân sách,” khái niệm “ngân sách nhà nước” bắt đầu hình thành đầu tiên ở nước Anh, sau đó được sử dụng rộng rãi ở Pháp, với ý nghĩa chỉ “túi tiền” của người thủ quỹ ngân khố. Cũng theo sự phân tích của các tài liệu này, ké từ khi xuất hiện quốc hội trong bộ máy nhà nước với hành trang đầu tiên là quyền lực về (1).Xem: Lê Đình Chân, Tai chánh công, Sài Gòn, 1971, tr.
GIÁO TRÌNH LUẬT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC tài chính, ý tưởng phân chia và phân tách một cách rạch ròi giữa các khoản thu, chi “công” với các khoản thu, chi “tư” cũng ngày càng trở nên rõ nét hơn. Theo quan điểm này, tất cả những khoản thu và chi mang tinh chất “công” đều thuộc về nhà nước, do nhà nước thực hiện và được gọi là “ngân sách nhà nước”. Thuật ngữ “ngân sách nhà nước” đã ra đời trong hoàn cảnh đó và cho đến nay, nó vẫn luôn được thừa nhận như một thuật ngữ chính thống trong hệ thống thuật ngữ của nền kinh tế học cô điển cũng như hiện đại. Ngày nay, thuật ngữ “ngân sách nhà nước” được sử dụng rộng rãi không chỉ trong các diễn đàn khoa học mà cả trong đời sông thực tiễn, với ngụ ý đề cao ý thức chính tri cua dân chúng trong việc đóng thuế cho quốc gia để góp phần chia sẻ gánh nặng chi tiêu với chính phủ.
Mặt khác, việc sử dụng rộng rai thuật ngữ này cũng nhằm phân biệt giữa ngân sách của nhà nước với ngân sách của hộ gia đình, cá nhân và ngân sách của các tô chức, đoàn thê xã hội. Cùng với thời gian, sự phát triển không ngừng của khoa học kinh tế cũng như của chính các hoạt động kinh tế đã làm cho thuật ngữ “ngân sách nhà nước” được quan niệm và giải thích ngày càng sâu sắc hơn. Nếu như lúc đầu, thuật ngữ ngân sách nhà nước chỉ được hiểu một cách đơn thuần, giản dị là bản dự trù các khoản thu và chi tiêu mang tinh chất “công” thì về sau thuật ngữ ngân sách nhà nước đã được quan niệm đầy đủ và rõ ràng hon, với ý tưởng coi ngân sách nhà nước như là công cụ phân phối của cải vật chất trong tay nhà nước để điều tiết các hoạt động kinh tế và duy trì bộ máy quyên lực chính trị trong xã hội. 10 CHUONG I~ NHAP MÔN LUẬT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 2.
Định nghĩa ngân sách nhà nước về phương diện kinh tế và pháp lí Trong cuốn “Tài chính công” nổi tiếng của mình, tác giả Philip E.