Bối cảnh và vấn đề nghiên cứu

Trong bộ máy nhà nước Việt Nam, Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân và là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất theo quy định tại Điều 69 Hiến pháp năm 2013. Cùng với chức năng lập hiến, lập pháp và quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước, giám sát tối cao là một chức năng trọng yếu nhằm kiểm soát quyền lực nhà nước và bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa. Nhằm tăng cường chất lượng, hiệu lực và hiệu quả của hoạt động này, ngày 20/11/2015, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 (gồm 05 Chương và 91 Điều), bổ sung nguyên tắc mang tính chất nền tảng: “giám sát của Quốc hội, Hội đồng nhân dân là hoạt động giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước”.

Mặc dù việc thực thi các quy định pháp luật đã giúp hoạt động giám sát tối cao ngày càng công khai, minh bạch và bám sát các vấn đề thực tiễn, thực tiễn áp dụng vẫn bộc lộ nhiều điểm hạn chế. Hiệu quả giám sát chưa thực sự tương xứng với vị thế của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Nguyên nhân chủ yếu xuất phát từ những bất cập trong các quy định pháp lý về đối tượng, phạm vi và hình thức giám sát. Các công trình khoa học trước đây phần lớn mới chỉ tiếp cận từng khía cạnh riêng lẻ hoặc nghiên cứu chức năng giám sát nói chung mà chưa phân tích chuyên sâu, toàn diện và có tính hệ thống về thiết chế giám sát tối cao. Do đó, khóa luận tốt nghiệp cử nhân luật với đề tài “Giám sát tối cao của Quốc hội Việt Nam” được tác giả Đoàn Hồng Phúc thực hiện nhằm giải quyết các yêu cầu lý luận và thực tiễn nêu trên.

Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài được xác định cụ thể gồm 02 nội dung:

  1. Phân tích và hệ thống hóa một số vấn đề lý luận và pháp lý về chức năng giám sát tối cao của Quốc hội Việt Nam.
  2. Làm rõ thực trạng thực thi giám sát tối cao của Quốc hội Việt Nam hiện nay, từ đó đề xuất các kiến nghị hoàn thiện quy định pháp luật và nâng cao hiệu quả hoạt động.

Về đối tượng và phạm vi nghiên cứu:

  • Đối tượng nghiên cứu: Các vấn đề lý luận, cơ sở pháp lý và thực tiễn thực hiện chức năng giám sát tối cao của Quốc hội Việt Nam.
  • Phạm vi không gian và thời gian: Nghiên cứu tập trung vào hệ thống pháp luật Việt Nam từ Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003 đến Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020), cùng số liệu thực tiễn và các báo cáo công tác giai đoạn 2011–2021; đồng thời mở rộng tham chiếu thể chế nghị viện tại một số quốc gia (Vương quốc Anh, Hoa Kỳ, Cộng hòa Pháp, Liên bang Nga).

Cơ sở lý thuyết và phương pháp

Khóa luận được xây dựng dựa trên nền tảng các học thuyết kinh điển về nhà nước và pháp luật, kết hợp với hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hiện hành và các công trình khoa học chuyên ngành:

  • Khung lý thuyết và tư tưởng chính trị - pháp lý:
    • Lý thuyết “Nghị viện tối cao” và chủ quyền nhân dân trong tác phẩm Khế ước xã hội (Du Contrat Social) của Jean-Jacques Rousseau.
    • Học thuyết phân chia và kiềm chế quyền lực trong tác phẩm Bàn về tinh thần pháp luật (The Spirit of the Laws) của Montesquieu.
    • Quan điểm về chức năng giám sát và kiểm soát chính phủ của cơ quan đại diện theo học thuyết của John Stuart Mill (Chính thể đại diện - Representative Government).
    • Quan điểm xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước tại Việt Nam theo các văn kiện của Đảng Cộng sản Việt Nam và công trình của các học giả (GS.TS. Đào Trí Úc, TS. Nguyễn Sĩ Dũng, TS. Phạm Ngọc Kỳ, TS. Trương Thị Hồng Hà).
  • Phương pháp nghiên cứu:
    • Phương pháp phân tích: Được sử dụng xuyên suốt để mổ xẻ cơ sở lý luận, bản chất pháp lý của khái niệm “giám sát tối cao”, các đặc điểm, ý nghĩa, nội dung quy định của Luật năm 2015 và các hạn chế trong thực tiễn áp dụng đối với từng hình thức giám sát.
    • Phương pháp so sánh: Đối chiếu các quan niệm học thuật về giám sát; so sánh sự phát triển của quy định pháp luật Việt Nam qua các giai đoạn (Hiến pháp năm 1992 với Hiến pháp năm 2013; Luật năm 2003 với Luật năm 2015); so sánh mô hình giám sát của nhánh lập pháp ở các dạng chính thể đại nghị, tổng thống và hỗn hợp trên thế giới.
    • Phương pháp tổng hợp: Khái quát hóa các luận điểm, tổng hợp số liệu từ các văn bản báo cáo thực tế để rút ra nhận định và xây dựng các nhóm kiến nghị.
  • Nguồn dữ liệu: Hệ thống Hiến pháp, văn bản luật, nghị quyết của Quốc hội; các báo cáo công tác chính thức của Chính phủ (như Báo cáo số 474/BC-CP ngày 06/10/2020, Báo cáo số 468/BC-CP ngày 19/10/2021); dữ liệu từ các luận án tiến sĩ, sách chuyên khảo và bài báo trên Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, Tạp chí Quản lý nhà nước.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Một số vấn đề lý luận và pháp lý về giám sát tối cao của Quốc hội Việt Nam

Chương 1 tập trung giải quyết các vấn đề nền tảng về lý luận, lịch sử và cơ sở pháp lý của giám sát tối cao với 04 nội dung cốt lõi:

Thứ nhất, cơ sở hình thành chức năng giám sát của Quốc hội:

  • Cơ sở lý luận: Bắt nguồn từ các tư tưởng về quyền lực nhân dân của Rousseau (Nghị viện thay mặt nhân dân thực thi quyền lực tối cao), Montesquieu (sự cần thiết của việc cơ quan lập pháp xem xét cách thức thực thi các đạo luật) và J.S. Mill (chức năng đích thực của nghị viện là buộc chính phủ phải giải trình và ngăn chặn sự lạm quyền).
  • Cơ sở thực tiễn: Sự hình thành chức năng giám sát gắn liền với từng mô hình chính thể:
    • Chính thể đại nghị (Vương quốc Anh): Chính phủ chịu trách nhiệm trước Nghị viện; tuy nhiên, yếu tố đa số đảng phái đã biến hoạt động giám sát của Nghị viện phần lớn do phe đối lập thực hiện.
    • Chính thể cộng hòa tổng thống (Hoa Kỳ): Dựa trên sự phân quyền cứng rắn và cơ chế kiềm chế - đối trọng, chức năng giám sát đóng vai trò công cụ bảo đảm cân bằng quyền lực thông qua điều trần, phê chuẩn bổ nhiệm và ngân sách.
    • Chính thể cộng hòa hỗn hợp (Pháp, Liên bang Nga): Áp dụng phân quyền mềm dẻo, kết hợp giữa quyền bất tín nhiệm chính phủ và thủ tục đàn hạch (luận tội) nguyên thủ quốc gia khi có vi phạm nghiêm trọng.
Tiêu chí Chính thể Đại nghị (Vương quốc Anh) Chính thể Cộng hòa Tổng thống (Hoa Kỳ) Chính thể Cộng hòa Hỗn hợp (Cộng hòa Pháp)
Nguồn gốc quyền lực hành pháp Thành lập từ đa số trong Nghị viện Do cử tri bầu độc lập với Nghị viện Tổng thống do dân bầu; Chính phủ cần sự tín nhiệm của Hạ viện
Cơ chế giám sát chủ yếu Chất vấn, điều trần, bỏ phiếu bất tín nhiệm Nội các Điều trần, phê chuẩn nhân sự/ngân sách, điều tra Bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ (Điều 49, 50 Hiến pháp 1958), đàn hạch Tổng thống
Tác động của đảng chính trị Thủ tướng chi phối đa số; giám sát thực chất do phe đối lập Dẫn đến thỏa hiệp ngầm hoặc đối đầu chính trị khi khác đảng Tổng thống nắm trọn quyền lực nếu cùng đảng với đa số Hạ viện

Thứ hai, khái niệm, đặc điểm và ý nghĩa của giám sát tối cao:

  • Khái niệm: Dưới góc độ pháp lý hiện hành, khoản 2 Điều 2 Luật năm 2015 xác định giám sát tối cao là hoạt động Quốc hội theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu cơ quan có thẩm quyền xử lý, được thực hiện tại kỳ họp Quốc hội.
  • Đặc điểm:
    1. Quốc hội là chủ thể duy nhất có thẩm quyền giám sát tối cao tại Việt Nam.
    2. Hoạt động giám sát tối cao phải được tiến hành tại kỳ họp Quốc hội.
    3. Phạm vi đối tượng giám sát tối cao rất rộng, bao quát nhiều nhánh quyền lực và cơ quan hiến định.
    4. Nội dung giám sát gồm việc tuân theo Hiến pháp, luật, nghị quyết; giám sát hoạt động của đối tượng chịu giám sát; và giám sát văn bản quy phạm pháp luật (cơ chế bảo hiến thông qua nghị viện).
    5. Đặt dưới sự lãnh đạo trực tiếp, toàn diện của Đảng Cộng sản Việt Nam.
  • Ý nghĩa: Giúp phát hiện và xử lý kịp thời các sai phạm; cung cấp thông tin thực tiễn để hoàn thiện chức năng lập pháp và hoạch định chính sách công; là phương thức bảo đảm chủ quyền nhân dân đối với quyền lực nhà nước.

Thứ ba, quy định pháp luật hiện hành: Đối tượng giám sát được quy định tại Điều 4 Luật năm 2015 (đã bỏ cụm từ “toàn bộ hoạt động của Nhà nước” trong Hiến pháp năm 1992 để tập trung vào các thiết chế trung ương). Các hình thức giám sát tối cao gồm 07 hình thức: xem xét báo cáo công tác; xem xét văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái pháp luật; chất vấn và trả lời chất vấn; xem xét báo cáo giám sát chuyên đề; lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm; xem xét báo cáo của Ủy ban lâm thời; và hủy bỏ, bãi bỏ văn bản trái pháp luật.

Chương 2: Giám sát tối cao của Quốc hội Việt Nam hiện nay - Thực trạng và kiến nghị

Chương 2 đi sâu đánh giá thực trạng quy định và thực tiễn thi hành chức năng giám sát tối cao của Quốc hội Việt Nam, chỉ ra các nút thắt thể chế:

1. Thực trạng về đối tượng giám sát tối cao:

  • Đối với Chủ tịch nước: Việc đưa Chủ tịch nước vào diện giám sát tối cao thường xuyên, chất vấn và bỏ phiếu tín nhiệm là chưa phù hợp với tính chất của thiết chế nguyên thủ quốc gia – vốn mang tính biểu tượng thống nhất, đại diện nhà nước và điều hòa quyền lực, có nguy cơ làm suy giảm uy tín và tính tôn nghiêm của thiết chế này.
  • Đối với Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao: Hoạt động tư pháp mang tính độc lập và vận hành theo quy trình tố tụng nghiêm ngặt, trong khi Quốc hội làm việc theo quy trình chính trị. Thực tế xuất hiện tình trạng đại biểu chất vấn về các vụ án cụ thể, can thiệp vào tính độc lập xét xử. Đồng thời, có khoảng trống pháp lý khi TAND cấp cao và VKSND cấp cao không thuộc diện giám sát tối cao của Quốc hội cũng như không thuộc giám sát của HĐND cấp tỉnh.
  • Đối với Hội đồng bầu cử quốc gia và Kiểm toán nhà nước: Đây là các cơ quan chuyên môn hiến định (quy định tại Chương X Hiến pháp 2013), nhiệm vụ phần lớn mang tính thủ tục hành chính, kỹ thuật nghiệp vụ chuyên sâu, không trực tiếp nắm giữ quyền lực chính trị cưỡng chế nhà nước nên việc đặt dưới sự giám sát tối cao định kỳ tại kỳ họp là thiếu tính khả thi.
  • Đối với các cơ quan nội bộ của Quốc hội (UBTVQH, Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban): Đây là các cấu thành nội bộ của chủ thể giám sát. Mối quan hệ giữa Quốc hội và các cơ quan này mang tính tổ chức nội bộ, nên được điều chỉnh bằng Nội quy hoạt động hơn là đưa vào Luật Hoạt động giám sát.

2. Thực trạng về các hình thức giám sát tối cao:

  • Xem xét báo cáo công tác:
    • Báo cáo gửi đến đại biểu sát kỳ họp (khoảng 10 ngày trước ngày khai mạc theo Điều 97 Luật Tổ chức Quốc hội 2014 và Nghị quyết số 102/2015/QH13), gây khó khăn cho việc nghiên cứu chuyên sâu.
    • Nội dung báo cáo còn mang tính định tính, chung chung, thiếu số liệu minh chứng cụ thể. Tác giả dẫn chứng Báo cáo số 474/BC-CP ngày 06/10/2020 về thực hiện mục tiêu quốc gia bình đẳng giới và Báo cáo số 468/BC-CP ngày 19/10/2021 về kinh tế - xã hội sử dụng nhiều từ ngữ khái quát (“tập trung giải quyết”, “tăng cường”, “đẩy mạnh”) mà không xác định rõ trách nhiệm cá nhân hay thời hạn hoàn thành.
    • Báo cáo thẩm tra còn xuôi chiều, nể nang; hoạt động tại nghị trường thực chất là “nghe đọc báo cáo” thụ động thay vì xem xét, phản biện đa chiều.
  • Xem xét văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái pháp luật: Cụm từ “trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết” trong luật chưa được phân định rõ ràng (trái về nội dung, thẩm quyền ban hành hay thể thức), dễ dẫn đến việc thu hẹp phạm vi giám sát và bỏ lọt các sai phạm về hình thức, thẩm quyền.

3. Nhóm kiến nghị hoàn thiện:

  • Rà soát, tái cơ cấu và thu hẹp đối tượng giám sát tối cao: Chuyển trọng tâm giám sát tối cao vào nhánh hành pháp (Chính phủ, Thủ tướng, Bộ trưởng); điều chỉnh cơ chế giám sát đối với Chủ tịch nước, TANDTC, VKSNDTC và chuyển quan hệ với các cơ quan nội bộ của Quốc hội sang văn bản nội quy.
  • Chuẩn hóa quy định về nội dung báo cáo: Ban hành khung nội dung chuẩn, bắt buộc lượng hóa các chỉ tiêu, chỉ rõ trách nhiệm cá nhân người đứng đầu và thời hạn khắc phục hạn chế.
  • Cải tiến quy trình xem xét văn bản quy phạm pháp luật: Làm rõ các tiêu chí xác định tính hợp hiến, hợp pháp cả về nội dung, thẩm quyền và hình thức văn bản.
  • Tiếp thu kinh nghiệm quốc tế: Nghiên cứu thiết lập cơ quan/ủy ban giám sát chuyên trách, hoạt động thường trực có quyền năng điều tra thực tế để hỗ trợ Quốc hội.

Kết quả và đóng góp

Khóa luận đã đạt được các kết quả nghiên cứu cụ thể:

  • Làm rõ cơ sở lý luận và nền tảng pháp lý của chế định giám sát tối cao trong mô hình nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, đặt trong sự so sánh với các mô hình lập pháp trên thế giới.
  • Phân tích chi tiết các điểm mới của Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 so với Luật năm 2003, chỉ ra sự chuyển biến từ khái niệm giám sát sang giám sát tối cao gắn với thẩm quyền xử lý và hậu quả pháp lý.
  • Xác định và luận chứng 04 nhóm bất cập về đối tượng giám sát tối cao (đối với Chủ tịch nước, cơ quan tư pháp, cơ quan hiến định độc lập và cơ quan nội bộ Quốc hội) cùng 02 nhóm hạn chế cốt lõi trong hình thức xem xét báo cáo công tác và kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật.
  • Cung cấp luận cứ khoa học và các giải pháp lập pháp nhằm hoàn thiện Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015, Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020).

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

  • Hạn chế: Nghiên cứu được thực hiện ở cấp độ khóa luận tốt nghiệp cử nhân luật, phạm vi chủ yếu tiếp cận theo phương pháp phân tích quy phạm pháp lý và dữ liệu báo cáo thứ cấp có sẵn; chưa tiến hành khảo sát thực địa diện rộng hoặc đánh giá định lượng toàn diện về tất cả các chuyên đề giám sát tối cao qua các nhiệm kỳ Quốc hội.
  • Hướng nghiên cứu tiếp: Mở rộng nghiên cứu cơ chế bảo đảm thi hành các kết luận sau giám sát tối cao của Quốc hội; nghiên cứu xây dựng mô hình Ủy ban điều tra lâm thời hoặc Ủy ban giám sát chuyên trách thường trực thuộc cơ quan lập pháp tại Việt Nam.

Giá trị tham khảo

Tài liệu là nguồn tư liệu hữu ích đối với:

  • Sinh viên, học viên chuyên ngành Luật Hiến pháp, Luật Hành chính, Khoa học Quản lý công và Xây dựng Đảng - Chính quyền nhà nước khi nghiên cứu về tổ chức bộ máy nhà nước và kiểm soát quyền lực.
  • Đại biểu dân cử, cán bộ tham mưu, giúp việc tại Văn phòng Quốc hội, các Vụ chuyên môn của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội trong việc nghiên cứu quy trình thẩm tra, xây dựng kế hoạch giám sát.
  • Các phần có giá trị tham khảo nổi bật gồm: Hệ thống so sánh chức năng giám sát của Nghị viện ở các chính thể đại nghị, tổng thống, hỗn hợp (Chương 1) và luận điểm phản biện về tính bất cập khi xác định đối tượng giám sát tối cao tại Việt Nam (Chương 2).

Câu hỏi thường gặp

1. Theo phân tích của tác giả, vì sao việc đưa Chủ tịch nước vào diện giám sát tối cao thường xuyên lại tồn tại bất cập? Tác giả lập luận rằng trong bộ máy nhà nước Việt Nam, Chủ tịch nước là nguyên thủ quốc gia, thay mặt nhà nước về đối nội, đối ngoại và có vai trò điều hòa, phối hợp giữa các nhánh quyền lực chứ không nắm thực quyền hành pháp trực tiếp. Việc áp dụng các biện pháp chất vấn, lấy phiếu hay bỏ phiếu tín nhiệm định kỳ đối với Chủ tịch nước có nguy cơ làm tổn hại đến sức mạnh đạo đức, tính tôn nghiêm và giá trị biểu tượng quốc gia của thiết chế này.

2. Báo cáo số 474/BC-CP năm 2020 và Báo cáo số 468/BC-CP năm 2021 của Chính phủ được tác giả trích dẫn nhằm chứng minh cho thực trạng nào? Hai báo cáo này được trích dẫn để minh chứng cho việc các báo cáo công tác gửi Quốc hội còn mang tính định tính, chung chung và thiếu dữ liệu định lượng cụ thể. Ví dụ: Báo cáo số 474/BC-CP nêu các hoạt động tập huấn, hội thảo về bình đẳng giới nhưng không nêu rõ số lượng và quy mô; Báo cáo số 468/BC-CP nêu đánh giá về chất lượng nhân lực và bất cập học trực tuyến nhưng không lượng hóa mức độ hoặc so sánh với chuẩn khu vực.

3. Khái niệm “giám sát tối cao” trong Luật năm 2015 có điểm gì mới so với Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003? Luật năm 2015 lần đầu tiên ghi nhận định nghĩa pháp lý chính thức về “giám sát tối cao” tại Điều 2. Khái niệm này mở rộng nội hàm không chỉ dừng lại ở hoạt động “theo dõi, xem xét, đánh giá” việc tuân thủ pháp luật mà bổ sung thêm thẩm quyền “xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu cơ quan có thẩm quyền xử lý”, đồng thời xác định rõ địa bàn không gian thực hiện là “tại kỳ họp Quốc hội”.

4. Khóa luận chỉ ra mâu thuẫn gì trong quy định pháp luật về việc Quốc hội giám sát các chức danh lãnh đạo của chính mình? Điểm a khoản 1 Điều 4 Luật năm 2015 khi liệt kê các đối tượng chịu sự giám sát tối cao của Quốc hội không bao gồm Chủ tịch Quốc hội, Phó Chủ tịch Quốc hội. Tuy nhiên, trong các điều khoản quy định về hình thức giám sát như chất vấn, lấy phiếu tín nhiệm và bỏ phiếu tín nhiệm, các chức danh này vẫn thuộc diện chịu sự giám sát. Đây là điểm thiếu thống nhất trong kỹ thuật lập pháp.

5. Kinh nghiệm giám sát của Cộng hòa Pháp theo Hiến pháp năm 1958 được tác giả phân tích ở khía cạnh nào? Tác giả phân tích cơ chế bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ theo Điều 49 và Điều 50 Hiến pháp Pháp năm 1958. Theo đó, thủ tục bỏ phiếu cần tối thiểu 10% hạ nghị sĩ ký tên, tổ chức sau 48 giờ kể từ khi trình, chỉ tính phiếu thuận bất tín nhiệm và nếu đạt đa số thì Thủ tướng phải nộp đơn từ chức của Chính phủ lên Tổng thống. Đồng thời, Hiến pháp Pháp cũng giới hạn số lần đề xuất kiến nghị để tránh tình trạng lạm quyền của nghị sĩ.

Kết luận

Khóa luận “Giám sát tối cao của Quốc hội Việt Nam” của tác giả Đoàn Hồng Phúc đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và pháp lý về chức năng kiểm soát quyền lực của cơ quan lập pháp trong mối tương quan với các mô hình chính thể trên thế giới. Công trình đã phân tích sắc bén các bất cập thực tế về phạm vi đối tượng giám sát quá rộng và tính hình thức trong hoạt động xem xét báo cáo công tác cũng như kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật tại Việt Nam. Những luận điểm và kiến nghị hoàn thiện pháp luật được đề xuất có giá trị khoa học và thực tiễn thiết thực, đóng góp vào tiến trình hoàn thiện thể chế giám sát tối cao và xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.