đặt vấn đề bảo vệ hiến pháp (không có cơ chế bảo hiến) và giám sát hoạt động của Nghị viện; chức năng giám sát của Nghị viện đối với phần còn lại của bộ máy nhà nước, đặc biệt là Chính phủ được đề cao một cách triệt để thông qua các hình thức giám sát ban đầu như chất vấn, bỏ phiếu bất tín nhiệm; cũng chính vì đề cao Nghị viện mà Vương quốc Anh có Hiến pháp không thành văn, thậm chí người Anh tồn tại một câu ngạn ngữ “Nghị viện Anh có thể làm bất cứ việc gì trừ việc biến đàn ông thành đàn bà”. 6 Học thuyết phân quyền của Montesquieu trong tác phẩm Bàn về tinh thần pháp luật lại cách tiếp cận về nguồn gốc hình thành chức năng giám sát của Nghị viện trong tương quan của ba nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp, tư pháp. Nguyên tắc phân chia quyền lực đòi hỏi: “trong mỗi quốc gia đều có ba thứ quyền lực: Quyền lập pháp, quyền thi hành những điều hợp với quốc tế công pháp và quyền thi hành những điều trong luật dân sự” 1. Các quyền này cần được giao cho các chủ thể khác nhau, có sự độc lập nhưng cũng cần có sự kiểm soát qua lại để tránh sự lạm quyền; cơ quan lập pháp “phải có chức năng xem xét các đạo luật đã ban hành được thực hiện như thế nào”2.
Theo quan điểm của ông: “Cơ quan đại biểu dân chúng không nên giải quyết các công việc cụ thể, vì họ không thể làm tốt điều này. Cơ quan đại biểu cho dân chỉ nên làm ra luật, và xem xét người ta thực hiện luật như thế nào. Điều này thì có thể làm tốt và không ai có thể làm tốt hơn là cơ quan đại biểu của dân”3. Cũng trong thời kỳ Cách mạng tư sản, nhà triết học người Anh - J.
Mill đã nhận định rằng: “Thay cho chức năng cai trị không thích hợp, chức năng đích thực Nghị viện là giám sát và kiểm soát Chính phủ, soi lên ánh sáng công khai các hành vi cai trị, buộc Chính phủ phải giải trình, khi bất cứ ai đó thấy chúng đáng nghi ngờ, đáng lên án, và cảnh báo những thành viên Chính phủ lạm dụng sự tín nhiệm trong các công việc được giao hay thực hiện xung đột với lợi ích quốc gia, thì phải đuổi họ ra khỏi nhiệm sở và bổ nhiệm những người kế nhiệm. Rõ ràng đây là quyền lực dư dật và đủ an toàn cho một nền an ninh tự do của quốc gia”4. Qua đó, có thể thấy được rằng sự phát triển của chức năng giám sát quyền lực nhà nước nói chung và hoạt động giám sát của Nghị viện nói riêng đã trải qua hàng trăm năm. Mặc dù có nhiều quan điểm về nguồn gốc hình thành cũng như chức năng giám sát của Nghị viện, nhưng nhìn chung đều khẳng định rằng chức năng giám sát là chức năng quan trọng của nhánh quyền lực lập pháp và nên thuộc về Nghị viện.
Cơ sở thực tiễn Tìm hiểu về nguồn gốc hình thành chức năng giám sát của Nghị viện các nhà nước theo chính thể đại nghị (mà Vương quốc Anh là ví dụ điển hình), ta có thể thấy Chính 1 Montesquieu (1996), Bàn về tinh thần pháp luật, Trường Đại học Khoa học xã hội và Nhân văn - Khoa Luật, NXB. Giáo dục, Hà Nội, tr. 2 Montesquieu (1996), Bàn về tinh thần pháp luật, Trường Đại học Khoa học xã hội và Nhân văn - Khoa Luật, NXB. Giáo dục, Hà Nội, tr.
3 Montesquieu (1996), Bàn về tinh thần pháp luật, Trường Đại học Khoa học xã hội và Nhân văn - Khoa Luật, NXB. Giáo dục, Hà Nội, tr. 4 John Stuart Mill (1861), Chính thể đại diện - Representative government, (Nguyễn Văn Trọng và Bùi Văn Nam Sơn dịch, 2007), NXB. Tri thức, Hà Nội, tr.
7 phủ là nhánh quyền lực nắm nguồn lực, con người nhưng đồng thời cũng là nhánh quyền lực có khả năng lạm quyền cao và thường có xu hướng “lấn át” nhánh lập pháp. Với tâm lý đề cao Nghị viện trên khắp Châu Âu, nên những nhà sáng lập ra cộng hòa đại nghị “đã trói buộc” Chính phủ vào Nghị viện: để Chính phủ được thành lập trên cơ sở Nghị viện, do đó, chính niềm tin của Nghị viện là cơ sở để “dung túng” cho Chính phủ hoạt động; Chính phủ phải báo cáo công tác và chịu trách nhiệm trước Nghị viện; Nghị viện có quyền chất vấn, điều trần đối với các thành viên Chính phủ; Đặc biệt trong quá trình hoạt động mà Chính phủ làm mất niềm tin của Nghị viện thì Nghị viện được quyền bỏ phiếu và ra tuyên bố bất tín nhiệm Chính phủ, Thủ tướng và toàn bộ Nội các phải nộp đơn từ chức. Đây là nguyên tắc cơ bản hình thành nên chức năng giám sát của Nghị viện Vương quốc Anh. Tuy nhiên, với một quốc gia theo cơ chế lưỡng đảng như Vương quốc Anh thì yếu tố đảng chính trị đã làm “biến dạng” mục đích ban đầu của chính thể đại nghị.
Đảng cầm quyền là đảng chiếm đa số ghế thông qua một cuộc đầu phiếu phổ thông bầu ra các nghị sĩ, có quyền đứng ra thành lập Chính phủ. Vì lẽ đó, thủ lĩnh của Đảng cầm quyền sẽ là Thủ tướng Chính phủ, các thành viên của Chính phủ về nguyên tắc đều là những người trong Ban lãnh đạo của Đảng cầm quyền5. Tất cả các Bộ trưởng và Thủ tướng sẽ cùng một đảng, Thủ tướng vừa đứng đầu Chính phủ kiểm soát các Bộ trưởng vừa là chủ tịch đảng chiếm đa số ghế trong Nghị viện. Lúc này, Thủ tướng trở nên rất mạnh và trở thành trung tâm của bộ máy nhà nước.
Và vì thế, sự giám sát của Nghị viện đối với Chính phủ lúc này chỉ là hình thức (các hoạt động chất vấn, phê bình, điều trần, bỏ phiếu bất tín nhiệm vẫn được diễn ra nhưng theo hướng bao che, góp ý để Chính phủ làm việc tốt hơn chứ không phải là để “lật đổ” vì họ là người cùng đảng, cùng phe với nhau). Vì vậy, hoạt động giám sát của Nghị viện cũng như thực hiện chức năng của Nghị viện thực chất do đảng đối lập thực hiện. Đối với sự hình thành chức năng giám sát của Nghị viện các quốc gia theo mô hình cộng hòa tổng thống, Tổng thống vừa là nguyên thủ quốc gia, vừa là người đứng đầu hành pháp, do nhân dân trực tiếp hoặc gián tiếp bầu ra, Nghị viện cũng do nhân dân trực tiếp bầu ra, thực hiện chức năng lập pháp. Vì hai nhánh quyền lực này không thành lập trên cơ sở của nhau nên hai nhánh quyền lực này ít có mối quan hệ khăng khít, chặt chẽ nhau (ở Hoa Kỳ có luật cấm Tổng thống và các Bộ trưởng đồng thời là nghị sĩ; Không cho phép Bộ trưởng được quyền sáng kiến pháp luật…).
Vì lẽ đó nên Tổng thống không phải báo cáo, chịu trách nhiệm trước Nghị viện và không có quyền giải tán Nghị viện trước hạn; Nghị viện không có quyền bất tín nhiệm, lật đổ Chính 5 Nguyễn Đăng Dung (2010), “Chức năng giám sát của Quốc hội trong Nhà nước pháp quyền”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 22 (183), tr. 8 phủ và các Bộ trưởng. Từ sự độc lập này đã dẫn đến sự cân bằng giữa hai nhánh quyền lực, và từ sự cân bằng đó đã dẫn đến sự kiểm soát chéo giữa các nhánh quyền lực: Nghị viện làm luật và Tổng thống có quyền phủ quyết luật; Tổng thống muốn quyết định và thực thi chính sách hành pháp thì phải được Nghị viện phê chuẩn. Do vậy, về nguyên tắc, Nghị viện lập pháp này không có chức năng giám sát các hoạt động của Chính phủ, sự hiện diện của chức năng này là do cơ chế kiềm chế và đối trọng đem lại, chứ không phải do chức năng vốn có của lập pháp6.
Chức năng giám sát của lập pháp đối với hành pháp chỉ như là một chức năng phụ kèm theo, thậm chí không được quy định trong Hiến pháp và các hình thức biểu hiện cũng hết sức đơn giản, không đa dạng như chế định đại nghị, nhưng hiệu quả lại rất cao7. Do đó, “nếu Nghị viện từ bỏ trách nhiệm giám sát thì có thể dẫn đến hai kết quả. Các cơ quan, các bộ, có thể cứ làm tới mà không bị giám sát; hoặc ai đó có thể nắm dây cương mà Nghị viện đã thả lỏng. Điều thứ hai xảy ra, nghĩa là nhân viên Tổng thống đã ngồi vào tay lái”8.
Mục đích của những người sáng tạo ra cộng hòa tổng thống là muốn hai nhánh quyền lực hành pháp và lập pháp là hoàn toàn độc lập với nhau, và cấm hai nhánh quyền lực này “bàn bạc, thỏa hiệp” với nhau. Tuy nhiên, yếu tố đảng chính trị đã làm biến dạng cộng hòa tổng thống theo một trong hai hướng: Thứ nhất, nếu giữa Tổng thống và khối đa số trong Nghị viện là cùng một đảng, thì hai nhánh quyền lực hành pháp và lập pháp có mối quan hệ “khăng khít” với nhau. Lúc này, sự giám sát của Nghị viện cũng chỉ là “hình thức” và không hiệu quả, Tổng thống biết rằng Nghị viện sẽ phê chuẩn các quyết định hành pháp và Nghị viện làm luật cũng sẽ không bị phủ quyết mà chỉ được góp ý, sửa lại; Thứ hai, giữa Tổng thống với khối đa số trong Nghị viện khác đảng phái. Ngay cả trong trường hợp này, mục đích của các nhà sáng tạo ra cộng hòa tổng thống cũng không đạt được vì Tổng thống luôn tìm đủ mọi cách để giữ mối liên hệ, để có sự bàn bạc, thỏa thuận, thỏa hiệp với khối đa số trong Nghị viện, chỉ có điều là sự thảo hiệp này mang tính chất “ngấm ngầm”, không công khai, minh bạch trên nghị trường.
Tóm lại, yếu tố đảng chính trị đã làm biến dạng chính thể cộng hòa tổng thống trở thành “chính thể đại nghị ở hành lang” và Tổng thống luôn trở thành trung tâm của bộ máy nhà nước. Lúc này, nếu như nhánh lập pháp thường xuyên sử dụng các hình thức giám sát như điều trần để gây áp lực lên nhánh 6 Nguyễn Sĩ Dũng và Vũ Công Giao (2015), Hoạt động giám sát của cơ quan dân cử Việt Nam vấn đề và giải pháp, Văn phòng Nghị viện - Viện Chính sách công và Pháp luật, tr. 7 Nguyễn Đăng Dung (2010), “Chức năng giám sát của Quốc hội trong Nhà nước pháp quyền”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 22 (183), tr. 8 Ann Seidman, Robert Seidman và Nailin Abeysekere (2003), Soạn thảo luật pháp vì tiến bộ xã hội dân chủ (Sổ tay cho nhà soạn thảo luật), NXB.
Chính trị Quốc gia, tr. 9 hành pháp, thì Tổng tổng thông thường sẽ sử dụng quyền phủ quyết dự luật như một biện pháp “trả đũa chính trị”.