CHƯƠNG 1 LÝ LUẬN CHUNG VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.Tổng quan về ngân sách nhà nước 1.1 Khái niệm ngân sách nhà nước Lịch sử đã chứng minh rằng, sản xuất hàng hóa phát triển, chế độ tư hữu xuất hiện, và có sự phân chia giai cấp và đấu tranh giai cấp. Trong điều kiện lịch sử đó, Nhà nước xuất hiện, đầu tiên là Nhà nước chiếm hữu nô lệ. Khi Nhà nước ra đời và hoạt động, để duy trì sự tồn tại của mình, Nhà nước đã dùng quyền lực chính trị buộc các tổ chức và cá nhân trong xã hội phải đóng góp một phần thu nhập, của cải cho Nhà nước nhằm tạo lập quỹ tiền tệ đáp ứng nhu cầu chi tiêu quốc gia. Như vậy, sự ra đời của Nhà nước đã làm nảy sinh các quan hệ kinh tế gắn với hình thành, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ riêng có của mình, để phục vụ các chức năng, nhiệm vụ hoạt động của Nhà nước, hình thành nên hoạt động tài chính nhà nước (TCNN).
Lịch sử đã chứng minh rằng TCNN gắn liền sự ra đời của Nhà nước và cùng với sự xuất hiện của tiền tệ làm tiền tệ hoá các khoản thuế và chi tiêu của Nhà nước. Bản chất của TCNN do Nhà nước quyết định, ở chế độ chính trị khác nhau thì bản chất TCNN khác nhau. Tài chính nhà nước tác động đến hoạt động và phát triển của toàn bộ nền kinh tế xã hội, thể hiện qua quá trình phân phối và phân phối lại sản phẩm của xã hội. TCNN đã hình thành trước so với ngân sách nhà nước (NSNN).
Trong TCNN thì NSNN là bộ phận chủ yếu, quan trọng nhất vì nó là quỹ tiền tệ lớn nhất. Qua kênh thu, NSNN huy động và tập trung một bộ phận các nguồn tài chính trong xã hội dưới các hình thức như: thuế và các khoản thu không mang tính chất thuế, vay nợ của chính phủ trong và ngoài nước, viện trợ quốc tế. Qua kênh chi: Nhà nước sử dụng NSNN để cấp phát vốn, kinh phí, tài trợ về vốn cho các tổ chức kinh tế, các đơn vị hành chính sự nghiệp… nhằm thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ. Như vậy NSNN gắn liền hoạt động của Nhà nước, là một trong những công cụ hết sức quan trọng, không thể thiếu nhằm đảm bảo hoạt động Nhà nước.
Nhà nước ra đời, hình thành và phát triển gắn liền hình thành chế độ sở hữu và đấu tranh giai cấp trong quá trình phát triển xã hội loài người, mang tính tất yếu 5 và khách quan, do vậy NSNN cũng mang tính khách quan. Khi không còn Nhà nước thì không còn NSNN. Và bản chất Nhà nước quyết định bản chất NSNN, nhưng quản lý NSNN là những tổ chức và con người cụ thể nên quản lý NSNN mang tínhchủ quan. Do vậy nhận thức đúng về bản chất của NSNN và vận dụng thực tiễn nhằm nâng cao hiệu quả NSNN là cần thiết đối với mọi quốc gia, mọi cấp chính quyền.
Khi nói về ngân sách Nhà nước, có nhiều cách định nghĩa khác nhau về ngân sách. Khái niệm về NSNN được hiểu đầy đủ tại Điều 1, Luật NSNN "Ngân sáchnhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của nhà nước đã được cơquan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước" [1]. Cơ cấu ngân sách nhà nước NSNN là một chỉnh thể kinh tế - xã hội, bao gồm nhiều nội dung thu - chi được sắp xếp theo một cơ cấu nhất định, nói cách khác cơ cấu ngân sách chỉ mối quan hệ giữa các nội dung thu - chi của NSNN trong những khoản thời gian nhất định nhằm phục vụ thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nuớc. Nhìn vào cơ cấu NSNN có thể cho thông tin về trình độ phát triển kinh tế - xã hội, khả năng nền kinh tế, quản lý của Nhà nước.
Mối quan hệ trong cơ cấu NSNN được thể hiện như sau: Thứ nhất,quan hệ tổng thu và tổng chi, quan hệ tổng thu và tổng chi với tổng sản phẩm xã hội (GDP) thể hiện quy mô ngân sách; quan hệ tốc độ tăng thu và tăng chi với tốc độ tăng trưởng nền kinh tế…các mối quan hệ này phản ảnh trình độ phát triển của nền kinh tế của quốc gia hoặc địa phương nên cần xác định cho một giai đoạn phát triển, thường là 5 năm. Và xây dựng kế hoạch cần xác định tỷ lệ các mối quan hệ một cách hợp lý khoa học đảm bảo cân đối giữa thu và chi để thực hiện các mục tiêu mà Nhà nước đặt ra. Thứ hai,cơ cấu NSNN được xem xét trong các mối quan hệ bên trong với nội dung cơ bản của nó là thu và chi. Ví dụ: tỉ trọng thu các khoản thuế, phí, lệ phí trong tổng thu, đây là nguồn thu chủ yếu mang tính chất bắt buộc, nguồn này càng phải chiếm tỷ trọng lớn trong tổng thu thì mới đảm bảo đáp ứng nhu cầu chi tiêu của chính phủ.
Quan hệ chi đầu tư phát triển và chi cho tiêu dùng hợp lý ở từng quốc gia. Hệ thống ngân sách nhà nước Theo Hiến pháp ở nước ta, quy định mỗi cấp chính quyền có một cấp ngân sách riêng để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình tại địa phương. Cấp ngân sách được hình thành trên cơ sở cấp chính quyền Nhà nước. Hệ thống Ngân sách nước ta theo luật định bao gồm ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương.
Ngân sách địa phương bao gồm: - Ngân sách cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là ngân sách tỉnh); - Ngân sách cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách huyện); - Ngân sách cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã). Ngân sách nhà nước Ngân sách Trung ương Ngân sách địa phương Ngân sách cấp tỉnh Ngân sách cấp huyện Ngân sách cấp xã Hình 1.1: Hệ thống ngân sách nhà nước Việt Nam [1,2] 1.4 Chức năng và vai trò của ngân sách nhà nước a. Chức năng của ngân sách nhà nước: Chức năng NSNN được xuất phát từ bản chất của NSNN và xuất phát từ nguồn gốc ra đời của NSNN là Nhà nước, một Nhà nước ra đời tồn tại và phát triển trước hết cần có nguồn tài chính đảm bảo chi tiêu cho bộ máy; đồng thời chi đầu tư đảm bảo kinh tế - xã hội phát triển toàn diện trên mọi lĩnh vực. Nguồn tài chính của NSNN hình thành chủ yếu qua các khoản thu của Nhà nước, giữa thu và chi ngân 7 sách có mối quan hệ chặt chẽ hữu cơ nhau mang tính cân đối, nên chức năng của NSNN thực hiện hai chức năng chính: Thứ nhất, huy động các nguồn tài chính và đảm bảo các nhu cầu chi tiêu của Nhà nước.
Đây là chức năng đầu tiên quan trọng nhất của NSNN. Nhà nước ra đời, để thực hiện chức năng của mình thì phải huy động các nguồn lực tài chính, hình thành quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước. Nhà nước dùng nguồn huy động được để chi cho các hoạt động của bộ máy quản lý và đầu tư các ngành kinh tế nhằm nuôi dưỡng, củng cố và phát triển nguồn thu. Mặt khác, bằng chính sách của mình, Nhà nước điều chỉnh hoạt động của các doanh nghiệp và dân cư bằng các chính sách thuế, phân phối lợi nhuận, xử lý khấu hao cơ bản và khuyến khích các doanh nghiệp đầu tư mở rộng sản xuất kinh doanh.
Chức năng tạo vốn là hết sức quan trọng để nền kinh tế có tiềm lực, phát triển ổn định và vững chắc, tăng dần phúc lợi xã hội, bảo đảm an ninh - quốc phòng. Thứ hai, NSNN có chức năng thực hiện các khoản cân đối thu và chi bằng tiền của Nhà nước. NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Vai trò của ngân sách nhà nước Vai trò của NSNN được xác định trên cơ sở bản chất, chức năng và nhiệm vụ của NSNN trong từng giai đoạn nhất định.
Vai trò của NSNN được thể hiện qua thực hiện chức năng của nó vào hoạt động thực tiễn. * Vai trò NSNN trong nền kinh tế thị trường Ngày này, cùng với tiến trình toàn cầu hóa, khoa học công nghệ đã tác động mạnh mẽ đến mọi đời sống kinh tế xã hội, thì càng phải có can thiệp của Nhà nước, trong đó NSNN được xem là một những công cụ chủ yếu. Vai trò của NSNN trong nền kinh tế thị trường hiện nay như sau: Vai trò khai thác huy động nguồn tài chính đảm bảo nhu cầu chi Hoạt động của Nhà nước luôn đòi hỏi phải có các nguồn tài chính để thỏa mãn những nhu cầu chi tiêu thực hiện mục đích được xác định, các nhu cầu chi tiêu phải thoả mãn từ các nguồn thu dưới các hình thức thuế và thu ngoài thuế. Đây là 8 vai trò lịch sử của NSNN được xuất phát từ nội tại của phạm trù tài chính mà trong bất kỳ chế độ xã hội nào và cơ chế kinh tế nào, NSNN đều phải phát huy.
Trong huy động các nguồn lực vào NSNN cần chú ý 4 vấn đề: Thứ nhất, mức động viên vào NSNN của các thành viên trong xã hội qua thuế, phí, lệ phí vàcác khoản thu khác phải hợp lý; mức thu quá cao hay quá thấp đều có tác dụng tiêucực. Thứ hai, tỷ lệ động viên vào NSNN đối với tổng sản phẩm quốc nội (GDP)phải dựa trên kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước trong từng giai đoạncụ thể, tỷ lệ này vừa phải đảm bảo hợp lý với tốc độ tăng trưởng của nền kinh tế,vừa phải đảm bảo cho cơ sở sản xuất có điều kiện tích tụ vốn để tái sản xuất. Thứ ba, các chính sách, công cụ sử dụng tạo trong thu NSNN và chi NSNN phải hợp lý,phù hợp với từng giai đoạn phát triển của nền kinh tế, cho từng vùng kinh tế, chonhóm đối tượng để đảm bảo tính khả thi nhưng đảm bảo nguyên tắc thống nhất củaNSNN. Thứ tư, các nguồn lực tài chính mà NSNN cần khai thác hiệu quả, bao gồm những nguồn lực hữu hình và các nguồn lực tài chính vô hình.
* Vai trò quản lý điều tiết vĩ mô nền kinh tế - Kích thích sự tăng trưởng nền kinh tế: Để duy trì sự ổn định và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, Nhà nước cần sử dụng nhiều công cụ, trong đó có các công cụ của NSNN, chủ yếu thông qua chính sách thu thuế và chi đầu tư NSNN.